開發區管委會法律地位問題研究

劉鋆

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

開發區管委會法律地位問題研究

劉鋆

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

我國的國家開發區作為社會主義市場經濟的實驗區和試水區，推動了我國的改革開放，其管理體制具有過渡性特點。我國開發區的經濟發展一直保持著高速發展的態勢，并形成了適用于不同區域的各具特色的管理體制。但開發區管委會作為開發區的管理機構，其法律地位的不明確在一定程度上制約了開發區經濟的發展，使得開發區綜合改革的功能出現了異化。如何準確界定開發區管委會性質，構建可促進開發區經濟社會可持續發展的新的管理體制，是亟待解決的問題。建議將開發區管委會定位為地方政府的派出機關，繼續強化開發區的綜合體制改革，保持開發區的體制優勢。

開發區；管理體制；管委會；法律地位

隨著開發區的發展和外部經濟社會環境的變化，開發區管理體制的不完善日益顯現，開發區管理體制的非規范化運行已經嚴重影響到了開發區的進一步發展。隨著改革開放的深化以及經濟全球化的加快，一直重視高效率發展，忽視規范化發展的開發區遭遇到了新的挑戰和沖擊。開發區管委會法律地位的不明確，勢必會使得管理體制方面缺陷日益顯現：盡管開發區所在的省（市）人大都吸取了發達國家的成功經驗，使得開發區向兼顧經濟、社會、環境、資源等眾多建設任務的新型發展平臺轉型，制定了有關開發區的管理條例，但尚未形成一個適應經濟開發區發展要求的國家性法律制度體系。開發區管委會并沒有相當于政府的行政執法資質，尚未得到法律法規充分的授權。分析當前我國開發區管委會面臨的困境及其成因，在法制體系中對開發區轉型發展所需要的行政行為能力與行政責任能力加以保障，有助于開發區管理體制走上規范化運行的軌道。

一、開發區管委會存在的主要問題

（一）開發區內外、新舊管理體制矛盾沖突

開發區管委會這一準政府管理模式兼有政府與企業的雙重屬性，是提升開發區產出效益一種非常行之有效的方式。但在當前，中央部門提出的對開發區進行縱向集中管理的要求已經與之前各地為地區經濟發展設立不同管理模式的經濟開發區的模式有所區別。由于環境條件與功能結構等出現的變化，一些體制上的紊亂與不確定，無法可依的現象日益顯現。這些問題顯現出了當前開發區存在著體制上的矛盾與沖突，亟待解決。開發區作為城市經濟、區域經濟最活躍的載體，缺少傳統體制下行政權力的籠罩。但是由于人員的日益集中，管委會機構與當地政府機構日趨對接，導致了開發區管委會逐步向傳統的機構重疊、人浮于事、效力低下的行政管理體制回歸，不利于開發區建立“服務型政府”。

（二）開發區管委會法律地位不明確

在實踐中摸索的開發區經濟運作越來越規范，形成了自己獨特的招商引資以及管理溝通的體系，但與經濟快速發展不相適應的是開發區立法方面的滯后。關于開發區的設立條件、管理模式至今還未在法律上得以明確。開發區管委會的法律地位在各地的地方法規與管理條例中的規定也存在著沖突。過分依賴于上級授權與政策支撐，這就使得開發區的管理機制極易受到舊的行政管理體系影響。開發區管委會承擔的公共事務管理職能并沒有得到法律法規的授權，且與現行的土地法存在著矛盾之處。開發區管委會很像一級政府，事實上也在行使著一級政府的職能，但它沒有一級政府的行政主體資格。[1]

（三）開發區管委會的監督機制不完善

開發區管委會并非是由人大選舉產生的，而是由國務院批準設立開發區后，由地方政府直接設立。如南京市高新技術開發區的領導職務并非由人大選舉產生，而是由南京市委決定。南京市高新技術開發區法院并不是人民代表大會產生的，南京市高新技術開發區檢察院是作為南京市人民檢察院的派出院而成立的，并非由地方人民代表大會選舉產生。實際上，在南昌市高新技術開發區內部，并未設立人大。只有黨工委管委會負責與上級人大的協調工作。這違背了我國《憲法》第三條第三款：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”的規定。同時也違背了《檢察院組織法》中關于設立派出檢察院的規定。這勢必會造成開發區內管理秩序的混亂。開發區司法機構的設立是違反憲法的，那么開發區法院做出的判決就更無法律上的效力。開發區法院與檢察院的地位十分尷尬。在開發區內，并沒有人大來對開發區管委會進行直接與持續的監督，只有地方人大的間接監督。大多數開發區的管理體制均為“政府主導型”，即設立上級政府主要領導掛帥的領導小組，以協調開發區同其他權力部門的關系，但這種管理模式行政色彩濃厚，導致了開發區與地方政府之間的協調成本加大，降低了開發區經濟發展的速度。90年代，開發區的主要經濟指標呈跳躍式增長，年均增長率大于40%，2002年至今，由于政區式管理模式的出現，主要經濟指標年均增長率低于30%。[2]

二、開發區管委會面臨困境的成因

（一）開發區法制建設尚處在探索階段

在我國的實踐中，開發區的管理模式主要有三種：第一種是完全由政府主導型的管理模式，表明開發區是一個政策區、經濟區，而非行政區。它代表市政府行使權力，但不是由人民代表大會授權成立的，因此只是行使全面的區域管理職能的準政府，而不是正式的政府。第二種是管委會與行政機關合一，區政合一的模式。第三種是企業負責開發區公共設施建設和經濟發展，管委會起輔助作用的發展模式。在我國應用最廣的就是第一種模式，即準政府的管委會模式。此種模式對原有的行政管理體制進行了創新，有利于改變政府對于企業的直接干預，促使政府更好地為企業服務。但是以經濟發展為目標的開發區，在當前尚未找到開發區法制規范化的著力點，開發區的法制建設仍然處于探索階段。

（二）開發區管委會行政權限不明確

某些地區開發區所在市政府要求開發區在機構設立時照搬市政府內部機構的模式，而有些開發區所在市政府則出臺文件對于開發區管委會內部機構進行改革與創新，完全不同于傳統的政府內設機構模式。在改革與創新的過程中，由于授權不足，開發區管委會在對開發區內部事務進行管理時無法可依，導致開發區管委會在工作中遇到的很多問題都需要經過所在市政府層層審批。開發區作為國家大力支持的集中發展經濟的特殊區域，其并沒有得到全方位的授權。開發區管委會的管理范圍不僅僅限于產業調節與市場監督，隨著開發區經濟規模與建設規模的擴大，開發區管委會在公共服務領域內也應發揮重要作用，管委會的管理職能需要不斷地擴大。開發區管委會到底是何種機構，其應當被賦予何種權限均缺乏統一的規范。

（三）開發區管委會的設立缺乏上位法支撐

開發區管委會性質界定不明，必然會導致各地開發區管委會在實踐中處理問題的標準出現混亂甚至矛盾。我國的憲法與地方組織法均未對開發區的法律地位做出明確的規定。全國性開發區立法的空白和缺乏憲法、組織法等上位法支撐，是開發區管委會陷入法律地位境的根本原因。由于各地立法的混亂和開發區實際發展狀況的不同，出臺一部統一的《開發區法》也面臨著來自于地方既得利益者的阻力。但這并不妨礙各地設立的開發區以及人大常委會進行積極創新探索。某些開發區內的人大機構是由市一級人大常委會派駐開發區的工作機構，或稱為工作委員會，或稱為人大（代表）工作聯絡處；另一種是在開發區黨工委下成了臨時性的工作協調機構，多稱為人大工作室或人大聯絡處。這些探索并未在根本上解決開發區管委會所面臨的法律困境。僅憑開發區自身的努力與實踐并不能夠完全地克服以上諸多問題。在此情況下，各地出臺的相關政策具有靈活性與試驗性，反而更適于各級各類開發區的管理，而用來規范開發區的法律，似乎難以適應其不斷創新的要求，不能結合各地的具體實踐情況來作出相應的調整。傳統的開發區管委會管理模式在一定時期內是先進的，但如果立法跟不上這種先進的制度優勢，這種優勢會轉化成為長期的制度缺陷。這恐怕也是關于開發區的立法遲遲不見重大突破的關鍵原因之一。

三、開發區管委會法律地位的理論分析

在實踐中，開發區管委會往往是獨立行使行政職權，承擔行政責任，并可以以自身名義作為行政訴訟的被告。由于開發區管委會法律地位不明，其所實施的行政行為均面臨著無法可依的狀態。開發區管委會到底應當歸類于哪一種行政主體，有待進一步的討論。

有學者認為開發區管委會是授權性行政主體中的派出機構，即地方政府設立的派出機構。[3]筆者認為這種觀點是不符合法律規定的。在我國的實踐中，開發區管委會一般由地方人民政府設立，但派出機構一般是由政府的職能部門設立的。開發區管委會獲得的法律、法規授權范圍較廣，而派出機構獲得的授權限于某一方面，公安派出所、稅務所、工商所等派出機構獲得的授權僅限于某一方面，管委會實施行政行為一般采用自己的名義，并獨立的承擔責任。而派出機構通常采用政府職能部門的名義不能以自己的名義獨立承擔相應的法律責任。

在對開發區管委會地位的爭議中，有人認為，開發區管委會屬于法律法規授權的組織。但是法律法規的授權，一般只是某一方面的授權，不會是全方位的授權。而開發區管委會的設立是自上而下的，就其權利而言是集中而不是下放，因此不符合行政法原理和授權行政的立法背景。從實際表現上看，開發區管委會也與法律法規授權的組織有明顯的不同：一是權力的范圍不同。管委會的行政權力接近于一般的行政機關，享有某一方面甚至是全部政府機關的一般權力；而被授權組織一般只享有某一個事務的行政權。二是權力的運行不同。管委會并不直接行使各項行政權力，而是由下設的各個部門分別行使某一方面的職權；但被授權組織卻只享有某項特定事務的行政權。三是行政責任的承擔不同。管委會一般可以由下設部門獨立承擔行政責任，而被授權組織以自己的名義承擔行政責任。

筆者認為，在現階段，將開發區管委會定位為地方政府的派出機關是較為適宜的。地方政府的派出機關可以作為獨立的行政主體。地方政府的派出機關具有獨立的行政主體資格，將開發區管委會界定為是獨立的行政主體可以解決在政治事務處理、社會管理與公共服務中，開發區管委會面臨的主體地位不明的問題。開發區事務范圍的范疇早已經遠遠超越經濟范疇而擴展到了區域社會生活的全部。將開發區管委會界定為是地方政府的派出機關可更為全面地覆蓋社會管理的各個層面。使得開發區管委會可以像地方政府一樣獨立行使管轄區域內的組織和領導權，并可以獨立地以自己的名義承擔法律責任。同時可以提高效率，上命下從，有利于地方政府對于開發區管委會的監督，優化資源配置，促進開發區經濟的進一步發展。這可以在一定程度上解決開發區管委會做出行政行為時無法可依的問題。

四、明確開發區管委會法律地位的立法建議

為了盡快明確開發區管委會的法律地位，使開發區管委會的權力運行做到有法可依，更好地服務于經濟和社會發展，促進依法行政目標的實現，應當盡快修改地方組織法中關于行政組織序列的規定，將開發區管委會納入國家行政組織序列。管委會行政主體地位的不確定，已成為開發區有效管理與健康發展的桎梏。應盡快制定一部統一的《開發區法》明確開發區管委會的法律地位與管理權限，改變各地關于開發區管委會角色定位的混亂。出于提高開發區經濟發展速度，避免多重行政程序束縛的考慮，我國開發區的經濟發展與社區治理均依賴于國家政策。與法律相比較，國家政策更具有靈活性，但是也缺乏規范性、權威性和穩定性。已有許多設立開發區的地區以地方性法規的形式制定了地方條例，對于本區域內開發區管委會的地位和權限進行規定，但是地方性法規的法律位階較低。而且本地政府都是根據本地的實際情況出臺開發區條例，各開發區之間的規定有著很大的不同，一旦開發區與開發區之間出現法律糾紛，適用哪個地區的開發區條例也會存在著很大的不同意見，這也是不利于開發區的科學性秩序性發展的。當有關的規章條例和法律發揮發生沖突時，這些條例規章中的某些規定，也就失去了效力。

五、結語

經過幾十年的發展，開發區的管理體制與開發區目前的發展有不適應的問題。開發區管理體制創新的最大價值就在于對整個社會施加了積極的影響。圍繞著開發區的發展定位和方向，賦予開發區管委會以政府的職權，將有利于營造開發區良性運行的制度和政策環境。

[1]朱泳,姜誠.論開發區的法律地位與開發區的政區化[J].江漢大學學報,2009(3)：79.

[2]陳家祥.中國高新區功能創新研究[J].科學出版，2009(4):36.

[3]袁明圣.派出機構若干問題[J].行政法學研究,2001(3):14-19.

The legal status of development zone administrative system

LIU Jun
(legal school of Zhengzhou university,Zhengzhou,Henan 450001)

As the experimental area of the socialist market economy,the National Development Zone of China has promoted the reform and opening up of our country and has the transitional features of its management system.The economic development of development zone has maintained the trend of the high speed development and has formed the characteristic management system which is suitable for different regions.But as the administrative office of the development zone,the legal status of administrative committee is not clear in a certain extent.It will limit economic growth.How to define the nature of the development zone and construct the new management system which can promote the sustainable development of the economic and social economy is a problem to be solved urgently..The proposed development zone is located in the local government agency,I advice continue to strengthen the comprehensive system reform,and maintain the institutional advantages of the development zone.

development zone；administrative system；administrative committee；legal status

D921.12

A

1674-2109(2015)05-0018-04

2015-01-15

劉鋆（1992-），女，漢族，在讀研究生，主要研究方向：訴訟法學。