納稅服務績效指數探討*

◆劉京娟 ◆楊美蓮

一、引言

隨著現代經濟社會的不斷發展，納稅服務已成為世界各國現代稅收征管發展的新趨勢。我國稅務機關從納稅服務的理念、內容、方式和措施等方面進行了積極的探索，取得了顯著的成效；國家稅務總局頒布的績效管理辦法，有助于稅務機關轉變作風，有助于納稅服務質效的提升，但在納稅服務績效指標設計中還存在一定的問題。為了不斷提高納稅服務質量與效率，根據我國實際情況，構建一套全面、客觀、科學的納稅服務績效評價體系是當前稅務機關所面臨的重要課題之一。

本項目通過對納稅服務績效指數（Tax Service Performance Index，簡稱TSPI）研究以完善納稅服務績效評價體系。納稅服務績效指數（TSPI）是專門用于綜合衡量一定時期內稅務機關提供的納稅服務的質量與效果，其不僅考量稅務機關所提供的納稅服務措施覆蓋程度、稅務機關完成其使命的努力程度，而且還考量稅務機關實際提供納稅服務水平相對總局納稅服務規范要求的實現程度。

納稅服務績效指數（TSPI）通過科學選取評價指標與合理確定指標權重，對納稅服務工作質量與效率進行全面衡量，避免指標選擇不適或指標權重不當，導致納稅服務評價結果與納稅服務實際工作不相符，挫傷稅務干部工作積極性。

二、納稅服務績效評價存在的問題

目前全國國（地）稅部門都在積極研究提高納稅服務績效的方式方法，對納稅服務績效評價方面也進行了探索，但是縱觀各地在納稅服務績效評價方面的做法，乃至總局2014 年7 月推行的稅務系統績效管理中對納稅服務方面的評價，都不同程度地存在著關鍵指標設計不科學與指標權重確定不合理兩個方面的問題。

（一）指標設計不科學

關鍵指標設計應遵行“SMART”原則，即：指標設計應滿足具體的（Sp ecific）；可衡量（Measurable）；可實現（Attainable）；現實的（Relevant）；有時限（Timetable）5 個原則。但在實際工作中稅務機關過于關注納稅人投訴，一旦發生納稅人投訴，就說明納稅服務工作不到位，因此將投訴率設為績效評價的關鍵指標，該指標的定義是投訴案件量占總業務量的百分比，但是否每一件投訴都表明納稅服務工作質量出現了問題呢？也許是由于我們的稅務干部嚴格執法，造成納稅人不滿而投訴呢？因此“投訴率”不能很好地衡量稅務機關納稅服務的質效，其不滿足可衡量的原則。還有些稅務機關認為要提高納稅人稅法遵從度，首先將納稅申報率作為評價指標，因為不申報就不可能繳納稅款，不繳納稅款就意味著不遵從；而“申報率”指標指納稅人在法定申報期限內實際辦理納稅申報的戶數與應當辦理納稅申報戶數之比。對申報率考核雖然想法很好，不申報導致不遵從，但是納稅人申報與否，稅務部門是不能完全控制的，“申報率”指標不滿足可實現原則。

（二）權重確定不合理

衡量稅務機關提供納稅服務質效如何，一個關鍵因素是納稅人對稅務機關提供的納稅服務是否滿意，因此納稅服務滿意度就成為稅務機關衡量納稅服務質效的一個關鍵指標，但在實際納稅服務績效衡量中納稅服務滿意度指標權重過大，不夠合理。究其原因是由于目前納稅人滿意度調查本身不夠完善，還存在一些問題，其主要問題是納稅服務滿意度調查指標與權重本身設置不科學、不合理。

劉京娟（2012）①劉京娟：《有效開展納稅服務滿意度調查》，《湖南稅務高等?？茖W校學報》，2012 年第2 期?；谟行ч_展納稅服務滿意度問題研究指出，納稅服務滿意度是與納稅人的期望與感知有關，而納稅人對納稅服務的期望與納稅人素質高低密切相關，一般而言，高素質納稅人對納稅服務的期望值較高，比較容易產生不滿意的情緒，而較低素質的納稅人對納稅服務的期望值也相對較低，稅務機關現有的服務容易滿足其需求。

納稅人在接受服務時對服務質量的實際感知與稅務機關提供的服務資源密切相關，經濟發達地區納稅人數量較多，稅務機關業務繁忙，資源條件有限，使得納稅人在接受服務時對服務質量的實際感知偏低，可能導致納稅人的滿意度普遍降低；納稅人數量和涉稅事項相對較少的稅務機關，工作跟進速度較快，使得納稅人在接受服務時對服務質量的實際感知偏高，這可能有助于提高納稅人的滿意度。

如省會GZ 市國稅局為不斷提高納稅服務水平，自2007 年開始連續三年委托有公信力的第三方調查機構在全局系統開展納稅服務滿意度調查，雖然GZ 市國稅局經過2007 年、2008 年、2009 年三年的納稅服務滿意度調查，不斷發現問題、努力改進納稅服務方式方法，使得GZ 市國稅納稅服務質效不斷提高，但在GD 省國稅2010 年全省納稅服務滿意度調查中，GZ 市國稅局的滿意度綜合得分卻未進入全省的前三名。究其原因：GZ 市相比GD 省其他地區經濟發達，該市國稅局管理的納稅人數量較多，導致GZ市的納稅人在接受納稅服務時其感知效果不理想；且GZ市納稅人素質相對較高，其對納稅服務的期望值也較高，因此，GZ 市納稅人對納稅服務的感知效果與其期望值有一定落差，這便是GZ 市國稅在GD 省國稅2010 年全省納稅服務滿意度調查中未入前三名的一個重要因素。

因此，納稅服務滿意度的影響因素應考慮納稅人素質與稅務機關提供服務的資源，納稅服務滿意度指標設計應對這兩個因素予以體現。但目前納稅服務滿意度指標并未將反映納稅人素質與稅務機關提供服務資源的指標納入，由此導致目前納稅服務滿意度調查結果失真，而在納稅服務滿意度調查結果失真的情況下，將納稅服務滿意度指標權重賦值過大，就不能很好衡量稅務機關納稅服務的工作質效。

為了全面、科學地衡量納稅服務工作績效，需要構建納稅服務績效指數（TSPI），以進一步完善納稅服務績效關鍵指標設計與指標權重確定，進而更好地開展納稅服務工作，不斷提升納稅服務工作質量與效果。

三、構建納稅服務績效指數（TSPI）的理論基礎

任何一個現實問題的研究有兩條途徑。其一是對現實問題進行分析、多方探索，尋找到解決現實問題的方案，從而提升一種理論。如：詹姆斯·莫里斯通過對“最優所得稅”等問題的研究，提煉出激勵機制理論（一般人難于做到）；其二是對需要解決的現實問題，運用成熟的理論與工具，在對現實問題深入分析的基礎上，給出現實問題的解決路徑，這種有理論依據的研究才具有說服力。

納稅服務績效指數（TSPI）的研究屬于運用成熟理論與工具解決問題，這項研究是借助于平衡計分卡、魚骨圖分析、層次分析等方法為主體，給 出構建納稅服務績效指數（TSPI）的路徑。

（一）平衡計分卡

平衡計分卡源自美國哈佛大學教授羅伯特·卡普蘭與諾朗頓研究院的執行長戴維·諾頓于1990 年所從事的未來企業績效衡量方法的研究。平衡計分卡設計目的是要構建“實現戰略制導”的績效管理系統，以保證企業戰略得到有效的執行。現在平衡計分卡已經發展為企業戰略管理的工具，平衡計分卡將企業的戰略從財務、客戶、內部運營、學習與成長四個維度落實為可操作的衡量指標和目標值。

1.財務維度

財務維度是客戶、內部運營、學習與成長三個維度的出發點和歸宿，這一維度是通過績效管理的方法促進各項管理行為對企業戰略實施產生積極的推動作用。

2.客戶維度

客戶維度主要是從客戶的視角衡量企業產品、服務提供的質效，這是平衡計分卡的重要平衡點?？蛻羰瞧髽I之本，是現代企業的利潤來源，客戶感受理應成為企業的關注焦點。

3.內部運營

內部運營維度是改善企業經營業績的重點，企業核心競爭力的實現、產品與服務提供的質效，均決定于企業內部業務流程的運轉狀況。這樣，企業就需要甄選出哪些指標對客戶滿意度提升、核心競爭力實現有最大影響并對其進行有效管理。

4.學習與成長

學習與成長維度是驅使平衡計分卡之財務、客戶、內部運營三個維度獲得卓越成果的動力，是未來 成功的關鍵因素，是確立企業創造長期成長與改善必須建立的基礎框架。

平衡計分卡重在平衡管理，注重財務與非財 務、短期目標 與長期目標、內部與外部、結果與過程四個方面的平衡。

（二）魚骨圖分析法

由于問題的特性總是受到一些因素的影響，通過集思廣益、發揮團體智慧的頭腦風暴，從各種不同角度找出問題的原因，并將這些原因與特性值一起，按相互關聯性整理而成的條理清楚、層次分明的圖形，因其形狀如魚骨，所以叫魚骨圖。用這種魚骨圖分析問題的方法是發現問題“根本原因”的一種分析方法，現代工 商管理教育將魚骨圖劃分為問題型、原因型及對策型魚骨分析三種類型。

（三）層次分析方法

層次分析法將決策問題的有關元素分解成目標、準則、方案等層次結構，用一定標度對人的主觀判斷進行客觀量化，即通過建立層次結構模型——構建成對判斷矩陣——求解判斷矩陣最大特征值與特征向量，特征向量便為某一層相對于上一層某個元素的權重；在求得某一層的各元素相對上一層各個元素的單排序權重后，用上一層因素本身的權重加權綜合便可得到層次總 排序權重。總之，由上而下可計算出最底層因素相對于最高層的相對權重。

層次分析法具有系統性、簡潔實用、信息量少的優點：

1.系統性的分析方法

層次分析法的系統性在于不割斷各個因素對結果的影響，其每層的權重設置都會直接或間接影響到結果，而且在每一層中的各個因素對結果的影響程度都是非常清晰、明確的，并且可量化。

2.簡潔實用的決策方法

層次分析法把多目標且難以量化處理的決策問題轉化為可量化處理的多層次單目標問題，其能將復雜的系統分解為便于人們接受的思維，將定性方法與定量方法有機地結合起來。

3.定量數據信息少

層次分析法比一般的定量方法更注重定性的分析和判斷，其主要是從評價者對評價問題的本質理解出發，在定量數據信息較少的情況下，模擬大腦決策過程，把判斷各要素相對重要性的步驟留給大腦后僅進行簡單的計算而得到權重。

四、構建納稅服務績效指數（TSPI）路徑

（一）納稅服務績效關鍵指標的設計

納稅服務績效關鍵指標的設計是對稅務機關戰略目標的一種描述，指標設計的合理與否直接影響稅務機關戰略目標的實施情況。納稅服務績效關鍵指標設計本著價值定位——維度構成——指標選取而展開，首先根據稅務機關的使命，明確稅務機關的戰略目標與核心價值，確定稅務機關價值取向；然后依據平衡計分卡將稅務機關的戰略變成可操作的成效、納稅人、征管流程、學習創新四個維度內容的框架；最后對于每一維度根據指標設計的“SMART”原則，運用魚骨圖分析方法，尋找納稅服務績效關鍵指標。

1.價值定位

納稅服務工作的不同職能定位，決定不同的價值取向；不同價值取向直接影響納稅服務績效的具體指標設計，而納稅服務績效具體指標設計則影響著納稅服務績效評價機制的有效運行和評價初衷能否達成，因此價值取向是納稅服務績效評價的基礎。

隨著經濟社會的發展，社會各界對稅務機關提高納稅服務工作質效的要求日漸提高。根據國家稅務總局《“十二五”時期稅收征管工作規劃》中提出的不斷提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本的總目標要求，為進一步優化辦稅流程，提升納稅服務質效，應當從降低征納成本、減少稅收流失入手，達到提高納稅人對稅收工作的滿意度，從而最終提高納稅人稅法遵從度的目標。因此納稅服務工作職能定位是幫助納稅人遵從稅法，提高納稅遵從度。

2.指標維度

納稅服務績效指標維度是依據一定標準劃分的評價范圍類型，通過維度區分可以使評價層面更加條理、評價視角更加集中、評價標準更具有可比性。依據平衡計分卡的財務、客戶、內部運營、學習與成長四個維度，結合趙志忠、劉京娟和楊美蓮（2014）①趙志忠，劉京娟，楊美蓮：《基于平衡計分卡的納稅服務績效管理研究》，《稅收經濟研究》，2014 年第2 期。基于平衡計分卡的納稅服務績效管理的研究成果，可以將納稅服務績效評價的基本維度確定為成效、納稅人、征管流程、學習創新四個維度，如圖1 所示。

圖1 納稅服務績效評價指標維度

（1）成效維度：將各項納稅服務工作、納稅服務平臺所提供的服務產品的質效情況作為稅務機關實施納稅服務的“財務狀況”，借助各項指標反饋，考量具體納稅服務工作成效。

（2）納稅人維度：借助納稅人、社會公眾對具體納稅服務舉措、納稅服務平臺實施的情況，從第三方角度分析納稅服務工作成效。

（3）征管流程維度：對納稅服務各項保障機制在納稅服務舉措或者納稅服務平臺建設與運行中的作用發揮情況進行評估，從納稅服務內部機制、服務規范及征管流程角度分析納稅服務工作成效。

（4）學習創新維度：從納稅服務舉措參與者和納稅服務平臺實施者的角度分析其服務意識提高、服務創新能力提升的情況，以及整體納稅服務工作機制的完善程度，并實施綜合性評價。

3.關鍵指標

納稅服務績效關鍵指標是納稅服務績效指標維度的具體分解及其提煉，其具有描述、約束、評價和監測功能，在很大程度上反映了納稅服務績效評價的價值取向。

在確定了納稅服務績效指標由成效、納稅人、征管流程、學習創新四個維度后，根據 “SMART”原則設計關鍵指標，即：關鍵指標必須滿足具體的、可衡量、可實現、現實的、有時限5 個原則。依據魚骨圖方法尋找達成每一維度目標的關鍵因素與關鍵指標。

（1）成效維度

納稅服務工作職能定位是幫助納稅人遵從稅法，也就是從降低征納成本，減少稅收流失入手，最終達到提高納稅人稅法遵從度的目標。因此，成效維度關鍵指標的選擇一是從實現便捷、優質、高效納稅服務而達到降低征納成本的目標，如納稅人辦稅平均等待時間等；二是從打擊稅收不遵從行為來減少稅收流失而達到，如未申報處罰率等。

①納稅人辦稅平均等待時間：指納稅人進入辦稅廳后到開始受理其業務時的平均等待時間（各納稅人的等待時間取平均值，T 為時間計量）。

該指標數值是辦稅服務廳服務質量的綜合反映，既反映辦稅服務廳崗位、窗口設計合理程度，又反映崗位人員業務處理水平。當指標數值過大時，表明征納成本過高，辦稅服務廳設施存在設計缺陷與辦稅人員存在服務缺陷。

②未申報處罰率：指納稅人在法定申報期內未申報被處罰的戶數與應當申報未申報戶數之間的比例。

由于納稅人申報與否是納稅人自身的責任，稅務機關的責任在于對未申報者的后續管理。未申報處罰率指標數值反映的是對于未申報的納稅人，稅務機關的后續管理是否到位的情況，以此提高納稅人自覺申報，達到減少稅收流失目的。

（2）納稅人維度

納稅人維度關鍵指標選擇主要是評價征納雙方的工作是否和諧，納稅人對納稅服務工作是否滿意，是否有投訴、舉報等不和諧的因素產生，其中包含納稅人滿意度、有效投訴率等相關內容。

①納稅服務滿意度：該指標的設計直接反映納稅服務質效的問題，通過納稅人、第三方中介組織和社會各界協作共同對納稅服務質效進行考核，以保證其客觀公正、真實有效。

②有效投訴率：即有效投訴案件數量占總業務量的百分比，從具體的實證反映出納稅服務質量與效率。

（3）征管流程維度

征管流程維度關鍵指標選擇主要關注征管流程的高效、便捷、規范，其中包括個性化服務率、服務規范達標率等。

①個性化服務率：指稅務機關為納稅人提供的多渠道的個性化服務占稅務機關能夠為納稅人提供的納稅服務項目數量的比率，稅務機關能夠為納稅人提供的納稅服務項目數量由總局確定。如果比率較低，說明稅務機關在為納稅人提供服務的過程中個性化的服務較少；如果比率較高，說明稅務機關在為納稅人提供服務的過程中個性化的服務較多，能夠針對不同類型的納稅人提供不同的服務，一定程度上完善了稅收征管流程。

②服務規范達標率：指辦理的各項涉稅業務與總局“全國縣級稅務機關納稅服務規范”的符合度，如果兩者完全符合，說明服務規范達標，如果兩者有差距，說明服務規范不達標。

（4）學習創新維度

學習創新維度關鍵指標選擇本著協助員工具備應有的知識、技巧和態度，從而提升工作創新能力，其中包含知識更新培訓率、調研成果采納率、納稅服務人員滿意度等。

①知識更新培訓率：指參加知識更新人數占稅務機關工作人員總數之比，比值越高表明稅務機關重視知識更新。

②調研成果采納率：指稅務干部撰寫的調研成果材料被采納的數量占調研成果總量之比，調研成果被采納指公開發表與受到上級批示，成果采納率越高說明稅務干部創新能力強。

③納稅服務人員滿意度：這項指標反映稅務機關工作人員對所在稅務部門的工作環境、能否實現自我價值等的滿意程度。

（二）納稅服務績效指標權重確定

指標權重是指該指標在整體評價中的相對重要程度。在一個評價體系中不可胡子眉毛一把抓，應關注重點指標，沒有重點的評價就不是客觀的評價，因此指標權重在一個評價體系中具有舉足輕重的地位。如果納稅服務績效指標權重確定不當，就會導致整個納稅服務績效評價結果與實際納稅服務工作質效相悖，挫傷納稅服務工作者的積極性，那么就不可能達到納稅服務績效管理的目標。

實用價值較大的指標權重設計方法有專家咨詢法與層次分析法，專家咨詢法通過召集或挑選相關專家對指定的一組指標分別給出隸屬度的估計值，并經過多次反饋，最終確定各指標的權重。專家咨詢法的缺點是主觀因素占主導地位，如果評價指標的個數比較多，可能會造成把握分寸不好，導致效率與效果都差強人意。而采用層次分析法確定關鍵指標權重，能夠修正專家咨詢法的主觀缺陷，將專家定性的群體決策轉化為具有較強科學性的定量決策，為關鍵指標權重的確定提供科學依據。

納稅服務績效關鍵指標權重確定的步驟：步驟1：建立納稅服務績效層次結構模型

表1 納稅服務績效層次結構

步驟2：構造納稅服務績效判斷矩陣

在建立納稅服務績效層次結構模型之后，目標層、維度層、指標層之間的隸屬關系就確定了。依據層次分析法，召集各層級專家，自上而下對納稅服務績效各層次指標進行兩兩重要程度判斷比較，構造納稅服務績效判斷矩陣。判斷矩陣元素 ijα 采用Saaty 的1-9 標度法給出，見1-9 標度表：

表2 1-9 標度表

我們認為：

成效維度比納稅人維度相對于目標層（提高納稅遵從度）的重要程度是介于稍微重要與明顯重要之間，即B1 比B2 的重要程度是介于稍微重要與明顯重要之間。

成效維度比征管流程維度相對于目標層（提高納稅遵從度）的重要程度是稍微重要，即B1 比B3 稍微重要。

成效維度比學習創新維度相對于目標層（提高納稅遵從度）的重要程度是介于稍微重要與明顯重要之間，即B1 比B4 的重要程度是介于稍微重要與明顯重要之間。

納稅人維度與學習創新維度相對于目標層（提高納稅遵從度）的重要程度相同，即B2 與B4 同等重要。

征管流程維度比納稅人維度相對于目標層（提高納稅遵從度）的重要程度是介于同等重要與稍微重要之間，即B3 比B2 重要程度介于同等重要與稍微重要之間。

征管流程維度比學習創新維度相對于目標層（提高納稅遵從度）的重要程度是介于同等重要與稍微重要之間，即B3 比B4 重要程度介于同等重要與稍微重要之間。

表3 納稅服務績效一級指標兩兩判斷矩陣

同樣，可以給出納稅服務績效二級指標兩兩判斷矩陣，現以維度層的元素 Bj( j ∈ 1，2，3，4)作為準則，對指標層元素C1， C2，…， Cn有支配關系，則納稅服務績效二級構造判斷矩陣C=[cij]n*n，cij表示第i 個元素相對于第j 個元素的比較結果。

步驟3：納稅服務績效目標層單排序

納稅服務績效目標層單排序的目的是確定成效、納稅人、征管流程、學習創新四個維度對提高納稅遵從度的影響程度，它可以歸結為求解成對判斷矩陣的特征向量和特征值問題，特征向量即相應維度單排序的權重。

在這里可以對于納稅服務績效一級判斷矩陣A，求其特征向量W 與最大特征值 maxλ

步驟4：納稅服務績效目標層 單排序的一致性檢驗

表4 平均隨機一致性指標

當CR＜0.1 時，認為成對判斷矩陣的不一致性程度在可接受的范圍內，具有滿意的一致性，通過一致性檢驗，否則，重新構造成對判斷矩陣。

在這里，可以對納稅服務績效一級判斷矩陣A 進行一致性檢驗：

所以納稅服務績效一級判斷矩陣A 通過一致性檢驗：WT為“成效、納稅人、征管流程、學習創新”四個維度的權重向量，即對于目標層（提高納稅遵從度）成效維度的權重為0.536、納稅人維度的權重為0.122、征管流程維度的權重為0.22、學習創新維度的權重為0.122。

步驟5：納稅服務績效目標層總排序及其一致性檢驗

層次總排序的目的是計算某一層次所有因素對于頂層（總目標）的權重，這一過程是從頂層到底層依次進行。

綜上所述，納稅人維度下的指標“納稅人滿意度”的權重不會超過12.2%，也就是說指標“納稅人滿意度”在整個納稅服務績效評價中所占比例非半壁江山，納稅人滿意度低是多因素造成的，納稅人滿意度低不一定代表納稅服務質效低。因此，運用納稅服務績效指數（TSPI）有利于全面衡量納稅服務工作質量與效率。

五、結語

納稅服務績效指數（TSPI）研究是在分析稅務機關使命的基礎上，運用平衡計分卡提出從納稅服務成效、納稅人對服務的感知、稅收制度與征管流程優化、稅務干部學習創新能力提升四個維度衡量納稅服務質效，并根據關鍵指標設計的“SMART”原則，利用魚骨圖分析方法設計各維度基本指標；采用層次分析法，通過明確的步驟給出了確定指標權重的路徑。納稅服務績效指數（TSPI）在指標選取與權重確定時融合專家意見，并且對專家評價進行科學檢驗，使得納稅服務績效指數（TSPI）具備主觀判斷的科學性與合理性，從而使定性判斷和定量研究得到完美的結合。

首次提出的納稅服務績效指數（TSPI）研究是一項系統工程，目前我們僅是從理論上給出了構建納稅服務績效指數（TSPI）的路徑，這一研究成果還有待于實踐檢驗，由于納稅服務績效指數之所有指標沒有完全篩選出來，還需要組織各類專家進行論證，因此還需要后續的實證分析研究。

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