新公共服務理論闡釋及其政府治理改革的啟示

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新公共服務理論闡釋及其政府治理改革的啟示

姚賤茍（廣西師范大學政治與行政學院，廣西桂林541004）

[摘要]《新公共服務：服務，而不是掌舵》作為新公共服務理論的代表作，是公共行政管理思想的繼承與弘揚，具有鮮明的理論發展的歷史邏輯，尤其是對新公共管理的反思和批評的結果。新公共服務理論來源包含著民主權利、公民社會、人本、后現代等理論資源，其以公民、公共利益、服務、責任等為理論內核。這些合理的內核從理論和實踐兩個方面推動了我國政府的管理模式向公共服務型政府發展，并產生了很大的影響，但作為脫胎于西方的公共行政理論，應注意其理論局限和應用限制。

[關鍵詞]新公共服務；新公共管理；中國政府改革

一、新公共服務理論產生的歷史邏輯政府管理研究從政府誕生之日起到政府消失

前，是一個持續的過程，只不過在19世紀末到如今近一百多年的時間里，政府管理的研究，才作為一個獨立的領域或成為一個獨立的學科，從萌芽到如今的相對繁榮，期間也經歷了很多次政府實踐和理論的雙重轉型；每一次雙重轉型不僅意味著實踐和理論的相互制約和促進的過程，更是在對前后歷史不同時期政府管理實踐的借鑒和對理論揚棄的基礎之上形成的。任何理論的產生都不是偶然的，更不是憑空想象出來的，社會時代的迫切需要和以往理論對實踐的回應無力往往成為理論產生的兩大推動力。新公共服務理論就是在以往的公共行政理論和現有的公共行政實踐雙重困境的情況下應時代而產生的，當然，在其過程中絕不能否認眾多學者的主觀學術努力和卓越的貢獻，尤其是作為新公共服務的始作俑者和集大成者的登哈特夫婦，是這一理論能產生的直接依據。

盡管在整個人類歷史的進程中政府曾使用過復雜的管理和組織結構，但公共行政作為一個獨立的研究領域和實踐領域普遍被認為始于19世紀末20世紀初。它表現為當時伍德羅·威爾遜的一篇著名論文，他有感于貫徹一部憲法比制定一部憲法更困難。政府的行政任務不僅越來越多而且越來越復雜，為了更有效地管理政府，政府應該建立行政當局，進而從本質上控制官僚組織并且把實現最可靠且最有效率的運作當作其可能的目標。隨后經過古德諾、古利克、泰勒、懷特、韋伯和西蒙等一大批早期的管理學家和實際管理工作者的補充和完善，使早期的公共行政理論逐步建立和發展起來，并對當時的公共行政實踐作出了顯著的貢獻，其主要作用受到贊譽，使政府管理能夠有效地應對當時社會產生的復雜的難題，尤其是在實現政府管理效率方面取得了成功，同時，也基本上使政治問題和行政問題能夠保持一種相對的平衡。

但是，傳統的公共行政模式是以官僚制為主要特征的一種政府管理模式，是適合社會內外環境相對穩定的條件下的一種模式，當社會發生重大變化，尤其是社會和政府出現自身危機時，這種模式就遭到越來越多的攻擊，尤其遭到了新公共管理支持者的攻擊。由于西方社會從上個世紀70年代開始經歷了一系列的經濟、政治和社會各方面危機，政府迫于其官僚制弊端明顯、效率低下及財政危機等方面的壓力，也正積極尋找管理的良方來應對困境和提升政府的能力以及國際競爭的國力。代表一系列的當代政府管理的思想和實踐活動的新公共管理一經產生就很快風靡全美乃至全世界，歐美國家的公共部門實施了許多積極的變革，盡管各國改革的方式和技術有所不同，但共同的主體都是主張像工商企業那樣管理政府，充分加強對市場機制和市場術語的運用，以市場為基礎、用競爭驅動的策略來取代傳統的以規則為基礎、由權威驅動的過程。其最集中體現在戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合著的《重塑政府》這本書中關于企業家政府的理念和原則上，以此為政府改革提供了方向和操作模式。奧斯本和蓋布勒總結出的“大多數企業化的政府都促進在服務提供者之間展開競爭、把控制權從官僚機構那里轉移到社區，把服務的對象重新界定為顧客，寧可要市場機制而不是官僚主義機制”[1]等觀點，其核心就是以市場的優越性來取代政府的壟斷性，是以公共選擇理論、委托代理理論、交易成本理論等為基礎提供智力支持的。在公共行政理論的豐富、完善和公共行政實踐方面都作出了不可磨滅的貢獻，甚至到今天在世界很多國家的政府管理中仍然發揮強大的作用。由于新公共管理推崇市場價值和企業管理技術及民營化改革而成為“新管理主義”，這對民主社會和民主政體的重要價值觀產生腐蝕和破壞，尤其是放棄劃槳而掌舵操縱社會發展方向的“行政中心”的模式忽視了對現代民主社會公平、正義、自由、代表和參與等重大價值的關注。許多學者和實際工作者對新公共管理理論模式的內在缺陷以及在實踐中產生的問題表示質疑和批判。尤其是新公共管理的主張和實踐與公共行政天然本質的公共性的疏離甚至排斥，導致公共行政喪失了它應有的本質和價值，這樣，在理論和實踐的雙重呼喚下，代表著公共服務、民主治理和以公民參與為中心思想的新公共服務理論便應運而生。

二、新公共服務理論的思想體系

新公共服務理論為響應時代之需而興起，對公共行政管理的理論和實踐來說，登哈特夫婦《新公共服務：服務，而不是掌舵》是一部具有世界性的劃時代意義的著作，它對傳統理論有力的批判進而在很多方面進行創新，改變了公務員（包括行政官員）傳統聽命于政治的隸屬角色，也使公務員從專注于私營部門管理的學習而轉向民主治理理論的學習，并回歸到最能體現公共行政價值和精神的正確角色。它不僅幫助我們重新認識公共服務的公共性，更使我們重新認識公共服務的多元化。它是一個充分重視民主、公民權和公共利益服務的理論框架和政府治理模式，是一個對建立在規則和權威基礎上的傳統科層制和基于經濟理論和自我利益的新公共服務主導模式進行批判而逐漸構建起來的。因此，新公共服務理論所體現出來的思想從時間上既有對傳統和現有理論的批判和吸收，也有對公共行政實踐現實的回應和解釋，更有對將來公共行政實踐和理論發展的前瞻性的思考。從空間上來看，豐富多彩的理論和實踐為它提供了充足的理論養料，更在公共行政眾多的領域中討論了廣泛而又有機聯系的各種重大的主題，使得各種關鍵的問題在新公共服務的思想核心和理論體系中渾然天成地關聯在一起。

新公共服務指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念，要求公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，其既不是掌舵也不是劃槳，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。它的思想體系主要包括以下幾個方面。

（一）新公共服務理論的來源

一是民主公民權的關注為引發新公共服務理論提供了前提，一個公民復興的社會，要求提倡一種基于公民利益而非自身利益的公民權，因為這種公民權的實現會促進公民關注廣泛的公共利益，積極地參與公共利益的實現并且為別人承擔責任，這同時要求“公務員不是僅僅關注‘顧客’的需求，而是著重關注于公民并且在公民之間建立信任和合作關系”[2]。二是社區與公民社會的模型為新公共服務理論的產生和應用提供了中介載體，由于建立社區的基礎是關懷、信任和協作，并通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統地結合在一起，社區的互動本性在個人和集團之間起著調節作用，并且使個人與集體保持一致，進而成為個人和社會之間有益的中介結構，公民在社區建設的參與和政府在建立、促進和支持公民與其社區之間的關系過程中參與都是關鍵性的。三是組織人本主義與新公共行政為新公共管理提供了思想的歷史根據，由于人的發展是一個不斷完善和自由的過程，個人的品行、人格以及自我實現不是應該而是客觀的需要，導致任何組織的管理必須關注人性的關懷或以人為本，價值觀在管理中尤其在公共管理中的重要性是凸顯而不是中立的，追求社會公平正義的新公共行政的精神與追求新公共服務理論的精神相得益彰。四是后現代公共行政為新公共服務理論的建立提供了方法論的途徑，實證主義方法并不能完全解決公共行政的問題，尤其當面臨一些重要和根本問題的時候，需要的不是“科學”，而是相互理解和公共對話，靠的是對人類行為意義的理解和相互換位的移情思考來達成共識，并去解決公共行政的很多問題，其中需要的不僅是理性，更包括感性、經驗、直覺和情感共鳴。正如?？怂购兔桌罩赋觯骸安皇强茖W而是多種相抵觸的隱喻、比喻、類比、策略性巧妙論證以及修辭策略才是真正的政策決定因素?！盵3]

（二）新公共服務基本理論內涵

一是服務于公民而不是顧客，要正確地界定政府與公眾的關系，是政府與公民之間的關系，并不是企業與顧客的關系，雖然“顧客至上”的觀念有一定的進步并對政府有制約，但從保障公民權利和滿足要求來看仍然不足，更為重要的是把公眾當顧客實際上是限制了公眾的主體性和公民美德在社會公共服務中的參與及貢獻，當然從傳統公共行政對待當事人來看更是兩次巨大的進步。二是公共利益應該是公共行政關系和過程中的首要利益，而不是客觀上的附帶著的利益，盡管公共利益的界定有很大困難，但以不同形式體現著的共同利益是客觀存在的，甚至可以這么說，由于當今社會的高度依賴性，公共利益不僅牢牢地鑲嵌在個人利益中，更是個人利益實現的保障。因此，從新公共服務理論來看，公共利益和共同價值觀是公共行政的基礎，甚至可以把公共利益解釋為民主政體中公共行政角色并使之合法化的根據。三是政府的職能是服務，而不是“掌舵”，這點要求公務員的主要角色就是幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會朝著新的方向發展。尤其是隨著公民積極參與到社會管理中，公共官員將要扮演的角色不是服務的直接供給者，而是調停者、中介人甚至裁判員，新角色需要各種協商和調停沖突的新技巧。四是優先關注人而不是生產率，與以控制來實現效率和激勵來實現生產率所不同的是，在新公共服務中，處于核心地位的人類行為要素——例如人的尊嚴、信任、歸屬感、關心他人、服務以及基于共同理想和公共利益的公民意識要優先考慮公正、公平、回應性以及尊重，授權和承諾作為政府工作的價值標準應該是超越效率的標準，人之所以被吸引去從事公共服務，是因為他們被公共服務價值觀所促使，是因為更高層次的動機和價值觀體現一個公民或公務員在建設一個美好社區和為他人服務中擁有的人生價值。五是公共行政的責任不是以簡化的方式存在，而是一整套責任系統，與對上級選舉官員負責和對市場負責的責任形態不同的是，新公共服務理論中要求行政官員應該關注我們復雜治理系統中的職業標準、公民偏好、道德問題、公法和最終的公共利益，尤其把公民權和公共利益置于公共行政過程的舞臺中心。六是戰略性的方案和民主性的行動充分結合，公共行政官員和公務員不僅要成為社會發展大方向確定和執行中的參與的關鍵角色，更有責任和義務通過對公民教育方案的參與以及對公民領袖更廣泛的培養，激發出人們的公民自豪感和公民責任感，而且這種自豪感和責任感進一步發展成為在許多層次都會出現的一種更強烈的參與愿望。有效的參與讓政治領袖和公民領袖能夠確保政府具有開放性和可接近性，具有回應力并能為公民服務。七是公民所有比企業家所有更能反映治理的本質和合法性，互動參與雖然替代了控制，但政府所有權的歸屬從根本上可以決定參與互動的廣度和深度，也可以決定參與的層次，更可以決定參與互動的自豪感和成就感。新公共服務的民主評議和民主談話方式的本質所展現的是說、聽、思考、感覺、反思、行動和感情共鳴，還有助于維持自主權、目睹事實、表達思想、重新闡明觀點和認識新事物，最為重要的是有助于社區建設，有助于創造公共利益和培養積極的公民。

總之，從新公共服務理論的歷史邏輯和思想體系所包含的豐富內涵來看，這是一個重視民主、公民權和公共利益的理論體系，既可以代替傳統的行政管理模式也可以代替目前占主導地位的管理主義的新公共管理的模式，是一個反映了公共管理理論及其實踐的現實與未來希望的模式。

三、新公共服務理論在中國政府治理改革的意義與局限

新公共服務理論既是對傳統公共行政和新公共管理理論的反思與繼承，也包含民主的公民資格理論、社區理論、公民社會理論、組織人本主義、新公共行政以及后現代公共行政等，它本質上是一種民主行政理論。當前民主訴求越來越高，全球背景色彩越來越濃，各國內外社會治理關系趨于復雜，政府管理的理念、模式、職能以及相關政府人員管理都將發生重大的變革和進行科學的定位才能滿足社會的要求?？茖W地構建一種涵括公民美德教育、公民參與、共同價值觀的并以公共利益實現為中心的政府模式，合乎世界各國的政府改革和社會發展的需求。新公共服務理論是西方語境下理論和實踐的產物，對中國無疑也具有重大的理論和實踐意義，但同時也具有不同背景下的理論局限性。

（一）本土化的公共行政理論研究呼應新公共服務理論

新公共服務理論是應新公共管理理論局限而提出的，時間發生在新公共管理運動之后，是對新公共管理的批判和重塑而形成的一派，并對整個世界產生了深遠的影響，盡管無法代替新公共管理的理論和實踐，也無法成為世界各個普遍主導的政府治理和服務模式，但對中國而言，其影響也是很大的。在新公共服務理論傳播到中國之前，我國有學者提出過“服務行政”的觀點，在上個世紀末一些學者開始在理論上探究服務行政的模式及構建問題，尤其是對比中國的傳統行政，比如統治型和管制性行政的反思，主張建立公共服務型或服務型的政府模式。這其實是對新公共服務理論主張的回應。世紀交替之際，張康之教授用公共管理中的“服務導向、公正導向、價值觀照、合作信任整合機制、德治、行政合理性、行政裁量的道德制約及超越回應的前瞻性”[4]來界定服務型政府，并指出政府與社會的關系，提出自由放任性政府職能模式與干預型政府職能模式都不能適應我國當前的需要，而是應該逐漸建立一種引導型政府職能模式。具有代表性的是劉熙瑞教授，他提出對服務型政府的兩個方面的內涵，一是對服務型政府的目的進行界定，服務型政府更應該明確其是為了實現公民利益，而不是為了實現政府自身利益，公民利益作為政府行為的一切的起點和歸宿，服務型政府是公民本位的；二是政府提供公共服務，對政府決策最終的意志決定者是人民主權的體現，而不是政府意志的體現。井敏老師認為服務型政府，本質在于服務，服務是責任，只有做好服務，政府才具有充分的合法性，也規制了政府服務人員的職業精神。另外有的學者也在探討政府模式和政府職能的關系，圍繞“政為誰服務、如何服務”等方面進行了充分探討。中國本土化理論的進步，尤其是服務型政府理論的進步表明了新公共服務理論在中國的廣泛接受性和適應性，也反映了新公共服務理論的價值在中國的借鑒，既促進了西方公共管理理論的域外發展，吸收了西方理論的精華，驅動了我國公共行政理論的發展，也對我國公共行政的教學與研究產生了重大的影響。

（二）中國政府改革實踐創新對新公共服務理論的現實回應

盡管我國政府改革一直處于進行時，但全面性、根本性的政府改革難以在短期內取得成功。而西方具有價值的公共行政理論一旦出現，都會對我國公共行政實踐產生或多或少的影響，尤其是作為表達當代社會、政治、文化等變化的新公共服務理論，加上本土化公共行政理論研究的推動，致使我國公共行政實踐也大為改觀。

中共十六大以來，黨中央繼續把推進政府職能改革和大部制改革提上日程，并且在對待政府與市場兩者的關系時，目標和路徑逐漸清晰。特別是2002年十六大第一次確定政府的四項職能，簡潔和清晰地表現為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務；尤其中國社會世紀之初遇到一些自然性的危機并成功度過，在這些危機管理和處理之中，總結政府管理經驗并逐漸從理念上確立科學發展觀，把“以人為本”貫徹到政府管理的實踐工作中。2004年溫家寶總理在中央黨校省部級領導干部會上，提出“樹立和落實科學發展觀”，也在專題研究班結業會上正式提出“建設服務型政府”的口號；同年溫家寶總理在十屆人大二次會議期間，提出“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務”；2006年10月，中共十六屆六中全會進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”；2007年10月在中共第十七大報告中再次把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為發展社會主義民主政治的重要內容而予以強調。在地方層面，地方政府的治理改革往往還走在前沿，一些重大的政府改革往往是西方公共行政理論的啟發和應用，比如早在新公共管理理論風靡時，地方政府在探索經濟體制改革時就改革了政府管理的方式和模式，尤其是為了逐漸適應地方市場經濟的更快發展，大力進行建設服務型政府的行政改革。隨著新公共服務理論的引進和學習，各地方政府在治理理念和操作模式方面，比如設立各種便民的“政務超市、陽光大廳、一站式服務、審批中心、公共聽證、公眾討論和評議”等，都可認為是對新公共服務理論的實踐反映，這種政府改革的反應，促進政府管理與政策的預期目標的實現，也反映了政府服務方水平的提高和服務方式、服務態度的改善，展現了新公共服務理論的某些魅力。

總之，我國公共行政理論和實踐都取得了不少成績，也為未來的政府管理和促進社會經濟發展提供了基礎，這其中的緣由與新公共服務理論的生命力密切相關，新公共服務理論之所以對我國的影響是全面的和多層次的，說明其主張和模式也與我國政府的性質與目標有內在的關聯性，也具有較強的協調性。從毛澤東的全心全意為人民服務，到鄧小平的“三個有利于”標準、江澤民的“三個代表”、胡錦濤的科學發展觀、“以人為本”的馬克思主義中國話的思想有一定的關聯，也展現了新公共服務理論契合時代的品質與特色。因此，其作為西方公共管理理論代表性的一種，對當今中國政府的改革與實踐都有很強的借鑒意義。

（三）新公共服務理論在中國的引進和運用的限制

由于新公共服務理論的來源和現實批判、所面臨和解釋的問題以及對未來社會的治理期望，都是在西方社會語境下的產物，該書作者也是生長在一個社會制度、文化背景以及政治價值都與我國有很大差異的國度里，注定了其理論與中國國情有不少差距，中國的公共行政治理系統既不能割舍自己歷史的淵源，也不能割舍中國的具體現實，更不能超越中國特色社會主義的發展道路。所以任何理論的拿來，必須既要具有吸收和批判的理解，更要有建立和發展適合中國國情又能對世界產生影響的理論的行動。

參考文獻：

[1]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府:企業家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁,等,譯.上海:上海譯文出版社, 2006:16.

[2]珍妮特·V·登哈特,羅伯特·B·登哈特.新公共服務:服務,而不是掌舵[M].丁煌,譯.北京:中國人民大學出版社,2010:32.

[3]查爾斯·J·福克斯,休·T·米勒.后現代公共行政—話語指向[M].楚艷紅,等,譯.北京:中國人民大學出版社,2002:110.

[4]張康之.把握服務型政府理論研究的方向[J].人民論壇, 2006(03/A).

（責任編輯：覃華巧）

On the New Public Service Theory and Government’s Administration Reform

Yao Jiangou

(College of Politics and Administration, Guangxi Normal University, Guilin 541004, China)

Abstract:Newpublic Service: Serving, not Helming, amaster work onthe NewPublic Service Theory, is an inheritanceand developmentof thethoughtsof public administrationandithasadistincthistorical logic of theoretic development. Moreover, it is theresult of criticismof newpublic administration. Thesourceof the NewPublic Service Theory covers thetheoretic sources of democratic rights, citizensociety, human- orientationandpostmodernism, etc., withcitizen, public interests, serviceand obligation being thecores. Thesecores push thegovernment of our country todevelop intopublic- serviced government in a theoretic way and a practical way, giving very great impacts. However, sinceitisoriginatedfromwesternpublic servicetheory, attentionshouldbepaidtothetheoretic shortnessandapplicablelimits.

Key words:Newpublic service; Newpublic administration; Governmentreformof China

[作者簡介]姚賤茍（1976-），男，江西吉水人，廣西師范大學政治與行政學院講師，法學博士，主要研究方向：公共管理與公共服務。

基金項目：國家民委青年項目（2014- GM- 078）；廣西高等學?？蒲许椖恳话阗Y助項目（201203YB026）；廣西師范大學校級青年基金項目“政策執行的博弈論分析”師政科技[2011]9號；廣西社會科學重點課題（gxsk201412）

收稿日期：2015- 01- 10

[文章編號]1673- 8535(2015)02- 0054- 06

[文獻標識碼]A

[中圖分類號]D630.1