民族區(qū)域自治地方輿論治理研究——以大理白族自治州為例

朱 波

（大理學院政法與經(jīng)管學院，云南大理 671003）

一、輿論治理是民族區(qū)域自治地方化解社會治理危機的重要途徑

（一）研究民族區(qū)域自治地方輿論治理的必要性

民族區(qū)域自治制度有助于把國家富強和民族繁榮結(jié)合起來，是我國的一項基本政治制度。民族自治地方是實行區(qū)域自治的主體，在遵守國家統(tǒng)一法律、政策的前提下，自治機關因地制宜制定符合本地方實際的特殊政策措施，加快民族自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

2014年9月28日至29日召開的中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會強調(diào)支持民族地區(qū)加快經(jīng)濟社會發(fā)展，是中央的一項基本方針。解決好民族問題，物質(zhì)方面的問題要解決好，精神方面的問題也要解決好。要旗幟鮮明地反對各種錯誤思想觀念，增強各族干部群眾識別大是大非、抵御國內(nèi)外敵對勢力思想滲透的能力〔1〕。

2015年1月，習近平總書記“云南行”受到輿論廣泛關注，網(wǎng)友評論多以點贊為主，認為這體現(xiàn)了國家對云南的重視，對邊疆建設、少數(shù)民族發(fā)展的重視；表明我國對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設的重視；考察白族千年古老村落，稱贊傳統(tǒng)村落“記得住鄉(xiāng)愁”，體現(xiàn)了總書記對民族傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)村落保護的重視。

由于民族自治地方是我國自然地理、社會文化環(huán)境相對復雜的地區(qū)，民族地區(qū)突發(fā)公共事件往往與民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化、社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡、物質(zhì)利益分配不均、多元民族文化與宗教信仰的差異、邊疆特殊的地緣政治格局、社會個體心理失衡等有關。如2008年“拉薩3·14事件”、貴州“甕安事件”、云南“孟連事件”，2009年“烏魯木齊7·5事件”，2010年4月青海玉樹地震等事件表明我國民族地區(qū)突發(fā)公共事件相較于非民族地區(qū)，其突發(fā)性更強、復雜性更多、牽涉面更廣。再如2009年2月22日發(fā)生在大理州南澗彝族自治縣無量鄉(xiāng)和平村委會小鋪子社的“執(zhí)法沖突事件”，還有2008年6月2日發(fā)生在大理州巍山彝族回族自治縣南詔鎮(zhèn)南山村委會貝忙村的村民“抬尸鬧喪事件”，都屬于民族區(qū)域自治地方突發(fā)公共事件，鬧事者還在網(wǎng)絡發(fā)帖渲染事件，歪曲事實，引起網(wǎng)絡論壇跟風炒作。

可見有效地預防、回應、化解各種因自然災害或公共危機導致的輿情事件是當前的一項緊迫任務。民族自治地區(qū)多民族聚居、多種文化并存、經(jīng)濟落后、傳播方法少、人才缺、學習機會少，如果沒有突發(fā)公共事件預警機制，不加強突發(fā)事件中重要輿情和敏感信息的收集和研究，不創(chuàng)新輿論引導方式，就會不利于化解社會治理危機，危害政府對內(nèi)對外形象，不利于國家的長治久安。

（二）化解社會治理危機必須重視輿論治理

輿論治理是民族區(qū)域自治地方化解社會治理危機的重要途徑。在互聯(lián)網(wǎng)傳播日益發(fā)達的新形勢下，其目標就是要了解社會發(fā)展目標、確定社會決策的目標取向，并得到科學的社會治理、社會決策的操作效果評估。

大理州州委、州政府先后兩次被國務院授予全國民族團結(jié)進步模范集體。在肯定成績的同時，也應該清醒地認識到要保證民族自治地方政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、民族團結(jié)、文化繁榮，一定要通過輿情看到社會發(fā)展中還存在的問題，才能科學決策，在管理中有的放矢。

以2014年大理輿情統(tǒng)計分析為例，監(jiān)測時間是2014年1月1日至2014年12月31日。監(jiān)測范圍主要以報刊、網(wǎng)絡論壇和微博為監(jiān)測對象。報刊分為全國性報刊、港澳臺報刊和地方性報刊，云南地方性報刊主要指黨報黨刊及都市類報刊，網(wǎng)絡監(jiān)測范圍為新華社輿情平臺及各論壇，新聞門戶網(wǎng)站以新浪、騰訊、云南網(wǎng)為主，微博監(jiān)測以新浪微博和騰訊微博為主。輿情分類按立場與傾向分為正面、中性、負面；按報刊地域?qū)傩苑譃槿珖詧罂⒏郯呐_報刊和地方性報刊；網(wǎng)絡輿情按話題分為民生就業(yè)、建言獻策、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生、城建拆遷、城市管理、三農(nóng)問題、環(huán)境保護、旅游發(fā)展、政務監(jiān)督、文化教育、事故災害、水電開發(fā)和其他。

根據(jù)新華社輿情監(jiān)測綜合服務平臺、新華社多媒體數(shù)據(jù)庫提供的輿情數(shù)據(jù)，2014年媒體有關大理的報道總量有所增加。涉及城鄉(xiāng)建設、公共設施建設、旅游發(fā)展等方面，大理州宣傳報道的影響力得到提升。涉及的負面報道中，中央媒體的報道集中在大理火災、泥石流等安全事故上，云南地方媒體除了關注大理古城收取維護費、大理古城城管與商販發(fā)生矛盾、大理照光寺發(fā)“致歉”微博外，貪腐、民生、環(huán)境問題均有涉及。

從網(wǎng)絡輿情來源上看，2014年大理州相關輿情主要來源于微博，其次為大理本地網(wǎng)絡論壇，此外，網(wǎng)友還通過百度貼吧、天涯論壇、人民網(wǎng)云南地方領導留言板等表達意見，訴求主要以城市管理、政務監(jiān)督、環(huán)境保護等問題為主。整體來看，當?shù)厝烁矣诎l(fā)出自己的聲音，敢于提出民生訴求、反映監(jiān)管缺位、揭露腐敗現(xiàn)象等。網(wǎng)民們參與政策討論、抨擊社會風氣、表達自身訴求，話題涉及政治、經(jīng)濟、教育、生態(tài)等各個方面。

2014年大理州整體輿論環(huán)境良好，但有些方面仍然存在隱患。如城市環(huán)境衛(wèi)生、城市建設、交通狀況、道路綠化等問題輿論關注度高，且持續(xù)時間長；各區(qū)縣基層官員貪腐、政府公職人員服務態(tài)度差、相關職能部門不作為是網(wǎng)友反映較多的問題；鄉(xiāng)村建設、農(nóng)村低保發(fā)放等是網(wǎng)友持續(xù)關注的話題；大理作為知名旅游城市，旅游類輿情多發(fā)；洱海、蒼山環(huán)境保護也是網(wǎng)友持續(xù)關注的話題。2015年，這些話題仍將是網(wǎng)友高度關注的重點，相關部門應該在接受網(wǎng)友監(jiān)督的同時，保持有效溝通、實地調(diào)查、實實在在解決問題，盡可能降低輿情的負面影響力。

二、民族區(qū)域自治地方社會發(fā)展進程中的輿論預警系統(tǒng)

（一）民意監(jiān)測是輿論的第一種預警功能

傳播學者拉斯韋爾認為“如果在政策制定過程中，缺少關于政策成功所仰賴的公眾輿論狀況的專門信息，那么政策制定的過程就是十分危險的”〔2〕。若對重大社會輿情“若明若暗”狀態(tài)缺乏預警，等到事態(tài)發(fā)展成突發(fā)性事件后又手足無措，就會加重群眾的對抗情緒，嚴重損害黨和政府的形象。隨著我國民主化進程的加快，民眾對公平和公正的追問意識增強，城市管理、社會發(fā)展乃至國家立法、政府決策、干部的選拔任用、官員的政績考核評價、升遷等諸多方面的工作，都不同程度地引入了民意調(diào)查程序。中央黨校政法部黃小勇副教授接受《瞭望》新聞周刊采訪時指出，“現(xiàn)代化使得政府決策越來越復雜，越來越依賴于知識而非簡單的經(jīng)驗，民意調(diào)查能讓決策者客觀地獲得關于決策事項所包含的豐富信息，為政府科學、民主、依法執(zhí)政帶來了新契機。在此基礎上，暢通社情民意通道，了解民意所向，決策者才能最大限度地作出正確決策。這是匯聚民智、提升執(zhí)政能力的重要手段”〔3〕。

2014年2月9日，騰訊微博網(wǎng)友反映，大理州賓川縣雞足山各大寺庵山門緊閉，游客只準出不準進。上午10時許，大量游客、香客流連于金頂寺山門外，久久不愿離開。其原因是全山寺院僧團抗議賓川雞足山旅游開發(fā)公司的不當行為。當天晚上當?shù)卣侣勣k回應此事正在處理，但雞足山各大寺庵從2月9日起閉門靜修7天。這件事的導火索是節(jié)假日期間網(wǎng)友表示道路被旅游車壟斷經(jīng)營，車票貴，嚴重影響寺院的車輛通行。從網(wǎng)友的評論中可以看出，雞足山旅游收費高早已引發(fā)游客不滿，如果有關部門在開發(fā)景區(qū)的同時，重視并尊重雞足山景點文化氛圍，注意監(jiān)測民意，合理引導開發(fā)，就不至于演變成一場輿論事件。這個例子從反面說明政府需要“小心傾聽”輿論。

（二）輿論監(jiān)督是輿論預警功能的第二種表現(xiàn)

輿論監(jiān)督本義指廣大民眾、大眾媒體對政府機構(gòu)或公共組織或知名人士行為的評論和監(jiān)督。美國第二十八任總統(tǒng)威爾遜認為，“公眾輿論對于精英的冒險行為可以起到一個剎車作用，政策制定者由于害怕失去大眾的支持而不走極端”〔4〕。公眾作為社會事務的直接或間接參與者、社情民意的表達者和公共利益的維護者，是輿論監(jiān)督的基本話語來源。作為民主社會的根基，公民依法享有言論自由權(quán)，這是輿論監(jiān)督的權(quán)利基礎。同時，現(xiàn)代社會大眾傳媒的作用日益突顯，并逐漸成為輿論監(jiān)督的主體〔5〕。

輿論監(jiān)督之所以是輿論預警功能的第二種表現(xiàn)，是因為其不是空洞指責被監(jiān)督的對象，而是以事實證明錯誤和不良習慣的存在。無論新聞報道還是人們的議論，揭露的事實既是定性的依據(jù)，又是激起民眾憤慨的導火線，所以輿論監(jiān)督的影響力才不容忽視。面對輿論監(jiān)督，要及時核實情況，實現(xiàn)團隊內(nèi)橫向與縱向的信息共享，要有接受媒體采訪的主觀意愿，或承認錯誤、或澄清謠言、或化解誤會。

如2014年，大理州發(fā)生了“云龍泥石流”“下關山火”“大理照光寺發(fā)‘致歉’微博”等事件，網(wǎng)友對不同階段的關注點不一樣。如“大理照光寺發(fā)‘致歉’微博事件”，網(wǎng)友最初通過人民網(wǎng)地方留言板、新浪微博等反映大理照光寺年久失修、面臨坍塌的危險，但該訴求并未得到相關部門回應，因此，在事件發(fā)展過程中，輿論普遍認為相關部門不作為，使相關部門處于被動地位。

再如2014年6月8日，新浪微博網(wǎng)友“雜字”首發(fā)微博稱“15公里外的黑惠江上游正在修建一個年產(chǎn)20萬噸的硫酸廠”，很快有上百條轉(zhuǎn)發(fā)和評論，大理州劍川縣修建硫酸廠一事受到網(wǎng)友普遍關注。在網(wǎng)友提出質(zhì)疑的初期，劍川縣相關領導就硫酸廠相關事項與網(wǎng)友進行交談，此舉得到部分網(wǎng)友贊許，認為“劍川官方能夠與網(wǎng)友進行對話，是很開明的做法”。但在其后，當?shù)卣疀]有作出相關回應，質(zhì)疑聲逐漸放大，引發(fā)媒體介入。如果最初網(wǎng)友反映的問題得到妥善解決，事件就會逐漸平息。其實，從網(wǎng)絡輿情來看，網(wǎng)友多針對出現(xiàn)的具體問題來表達自己的訴求，并未出現(xiàn)過激言論，談不上是網(wǎng)絡風暴，政府應該把它當成網(wǎng)絡監(jiān)督，客觀看待，對網(wǎng)友的訴求進行客觀回應，針對網(wǎng)友質(zhì)疑“對癥下藥”，保持沉默反而會刺激網(wǎng)友。

輿論監(jiān)督的另一角度是政府應該對媒體的不實負面報道及時反應，才能保證地方形象不受損害。如2008年11月，大理市遭受嚴重洪澇災害，洱海水位迅速上漲，造成洱海周邊部分居民受災。11月5日，《春城晚報》發(fā)表了題為《洱海水位上漲3.9米 居民家中幾能游泳》的夸張報道，引起了各方的關注，造成了不良影響。大理市市委宣傳部立即約見撰稿記者，說明其報道的不實之處，要求其立即設法消除不良影響，該記者作出檢討，并于11月6日在《春城晚報》刊發(fā)兩篇正面報道。市委宣傳部同時聯(lián)系新華網(wǎng)云南頻道、云南信息報等媒體，及時刊發(fā)大理市積極抗災救災的正面報道，以正視聽，基本消除了這次不實報道造成的不良影響。

（三）精確進行輿情分析是輿論預警功能的根本要求

輿情分析的目的是及時、全面、準確地搜集、分析民眾的心理情緒、愿望心聲以及帶傾向性的社會動態(tài)等。由專業(yè)的輿情分析師運用科學的網(wǎng)絡輿情監(jiān)測體系，按照流程對傳統(tǒng)媒體網(wǎng)絡版（含中央媒體、地方媒體、市場化媒體、部分海外媒體）、網(wǎng)站新聞跟帖、網(wǎng)絡社區(qū)、微博等網(wǎng)絡輿情主要載體進行24小時監(jiān)測，對輿情事件起因、傳播載體、傳播路徑規(guī)律以及應對策略得失等多角度進行分析。

如2015年2月，新華網(wǎng)網(wǎng)絡輿情監(jiān)測分析中心聯(lián)合清華大學新聞研究中心發(fā)布《城市網(wǎng)絡形象——輿情處理能力（1月份）榜單》〔6〕（以下簡稱《榜單》），共有15個涉及重要輿論事件的地級城市接受了城市網(wǎng)絡形象——輿情處理能力的監(jiān)測和評價。該報告數(shù)據(jù)主要來源于新華網(wǎng)輿情監(jiān)測系統(tǒng)和清華大學新聞研究中心監(jiān)測系統(tǒng)，包括輿情初始回應速度、過程回應速度、初始回應效果、過程回應效果、最終處置效果及媒體運用能力六個維度。《榜單》顯示，大理在六個維度的四個指標排行榜中位列第一，因此，在總分榜中排第一〔6〕。

大理在此次測評中涉及的重要輿論事件是2015年1月3日凌晨巍山彝族回族自治縣南詔鎮(zhèn)省級文物保護單位拱辰樓發(fā)生火災。文物保護一直是大眾普遍關注的話題，4日，一條關于“火災禁止發(fā)布信息”的短信引起公眾的關注與質(zhì)疑，熱度甚至超過了火災本身，網(wǎng)友認為是政府“欲蓋彌彰”。6日，巍山縣委常委、縣委辦公室主任張紹平回應稱此舉為阻止謠言傳播，沒有掩蓋火災真相的本意。同日火災原因查明為電氣故障。15日，大理白族自治州人民政府新聞辦公室稱火災事故相關責任人已經(jīng)受到處理。2月1日，云南省人民檢察院表示，火災事故犯罪嫌疑人殷某某被批準逮捕。《榜單》對此次輿論事件處理的評價是：“當?shù)卦诨貞D(zhuǎn)令’上內(nèi)容尚可，但在回應速度上晚了兩天，使效果打了折扣。不過，當?shù)毓俨┰诨馂陌l(fā)生后4個小時就發(fā)布相關情況值得肯定，同時，后續(xù)的信息發(fā)布也井然有序，有效遏止了謠言的產(chǎn)生，維護了地方形象。”

可見，精準的輿情分析是一種執(zhí)政資源，它可以檢驗政策、制度的合理程度，能幫助識別有價值的工作方式，最重要的是能避免今后僅依據(jù)執(zhí)政經(jīng)驗、擁有的知識，甚至是雄心勃勃的推測就提出管理意見的誤區(qū)。

三、民族區(qū)域自治地方輿論引導力提升的思路

（一）坦誠面對輿情，創(chuàng)新輿論應對技巧

政府加強輿論治理的關鍵在于治理者是否有求實態(tài)度，在合法合理的基礎上積極解決問題，是否有能力進行科學策劃與論證。

2014年7月2日，新華社發(fā)表題為《大理：古城維護費5年后“舊事重提”》的文章稱，2014年7月1日起施行的《大理市大理古城保護管理辦法》明確規(guī)定，大理市古城保護管理局的主要職責之一為依法征收和管理古城維護費，收費對象為商戶。引發(fā)廣大媒體和網(wǎng)友的轉(zhuǎn)載和評論。在沒有明確古城維護費收還是不收前，該輿情會一直存在，一旦有媒體報道或是網(wǎng)友關注，該事件又會引發(fā)輿論關注，衍生出更多話題，如城市管理、景區(qū)管理、政府相關部門管理不到位等，因此，該輿情應對的關鍵還是要解決具體問題，如果相關部門在回應如何解決古城維護費“由誰收”“何時收”“向誰收”“如何收”和“誰監(jiān)管”等問題時，能做到回應及時、回應內(nèi)容屬實、回應態(tài)度真誠、具體問題具體分析的話，將會為其在輿情應對上的表現(xiàn)加分。

從大理州2014年網(wǎng)絡輿情來源看，主要集中在新浪微博、騰訊微博、加油大理網(wǎng)、金碧坊等，除新浪微博有部分相關內(nèi)容得到官方回復外，其余均無回復。相關部門應該關注網(wǎng)民觀點，對網(wǎng)民提出的質(zhì)疑予以正面回復，應該在各論壇注冊帳號，對網(wǎng)絡輿情進行點對點直接回復，同時通過官方微博發(fā)布權(quán)威回復，防止負面輿情出現(xiàn)“傳而不達”的情況，甚至進一步傳播。

另外，應該完善突發(fā)事件處理機制，對相關人員進行危機公關應對等方面的培訓，從政府回應的時間、態(tài)度、措辭等方面進行專業(yè)、系統(tǒng)的訓練，避免政府回應成為新的輿情點的情況出現(xiàn)。

（二）通過大眾媒體搭建政府與民眾順暢溝通的橋梁

大眾傳媒議程設置作用是明顯的，在形成人們的社會態(tài)度方面，可以起到一種“粘合劑”的作用。如民族地區(qū)黨報除了具有一般黨報的屬性外，還應該具有一般黨報所不具有的特征。民族地區(qū)黨報應該定位地方特色，突出個性，增強可讀性和感染力，才能在宣傳團結(jié)、穩(wěn)定和諧方面發(fā)揮重要作用〔7〕。《大理日報》是中共大理州委機關報，以反映人民群眾的意見和建議，發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用為辦報宗旨。近年來堅持結(jié)合西部少數(shù)民族地區(qū)的傳播環(huán)境，針對城鄉(xiāng)差異、文化水平差異和生活習慣差異，建立主流傳統(tǒng)媒體的輿論監(jiān)測機制，重視信息傳播中的民族情感、宗教情感等傾向性分析，深入探討區(qū)域媒介和少數(shù)民族語言傳播媒介在輿論引導中的議程設置規(guī)律，對西部少數(shù)民族地區(qū)公眾的信息接受習慣和心理進行分析與研究，成為國內(nèi)外人士了解魅力大理的最佳“窗口”。

從新華社輿情平臺的統(tǒng)計結(jié)果來看，2014年，新華社對大理的報道增幅較大，但是其他中央媒體對大理的報道增幅不大。應該繼續(xù)加強與中央媒體的合作，使報道的影響力更大、影響范圍更廣。

政務微博優(yōu)勢也很重要，從大理輿情來源看，新浪微博是主要來源，如果在危機發(fā)生時能夠通過微博等平臺及時發(fā)聲，回應網(wǎng)友訴求，就可以掌握輿論主導權(quán)。在日常政務微博管理的過程中與網(wǎng)友多互動，使用輕松的語言風格及時發(fā)布有較高實用性的便民信息；不參與花邊八卦信息傳播，在解讀政策法規(guī)或者回復網(wǎng)友咨詢、投訴、建議時要慎重嚴肅；開設具有民族區(qū)域自治地方特色的專題專欄，還可以策劃一些活動提高微博的知名度和影響力，堅持更新內(nèi)容，傳承民族文化，引起粉絲共鳴。

（三）領導干部重視提高自身媒介素養(yǎng)

在自媒體時代，黨政領導干部的媒介素養(yǎng)提升顯得尤為重要。所謂媒介素養(yǎng)，就是指在紛繁蕪雜的媒介信息面前呈現(xiàn)出來的信息選擇判斷力、信息理解闡釋力、信息研判評估力等。黨政干部應該提升快速反應能力、輿情辨識能力、溝通協(xié)調(diào)能力、輿論引導能力。一方面要敢于利用自媒體去獲取信息和知識，選擇判斷、理解詮釋、反思和質(zhì)疑信息，如有網(wǎng)友表示，實名開微博和用網(wǎng)名開微博不同，帶有一定的職務身份，顯得更真實可信。政府職能部門的負責人多開設微博，多與市民互動，并且希望他們在網(wǎng)上有些雅量，能直面建議和批評；另一方面，黨政領導干部要主動借助自媒體發(fā)出主流聲音，要杜絕官腔套話空話，切忌用諸如“無可奉告”“正逐步解決”“按上級指示正查辦”等模棱兩可的話語，抑或是“你是哪個單位的”“替誰說話”等呵責語氣。只有遇事有擔當，及時公開信息，加強與媒體、公眾雙向溝通的頻次和能力，迅速、真誠地公開事實真相，強調(diào)人文關懷，淡化領導場面，做到思想先進不拘謹，更敏感、更體貼、更有人情味，才能不斷提高黨和政府的形象和公信力。

綜上所述，人民群眾和政府的意見如果始終處于積極互動狀態(tài)，就會使社會意識逐漸接近對經(jīng)濟和政治規(guī)律的正確把握，輿論對于公共治理的價值就能最大限度地表現(xiàn)出來，整個社會就會呈現(xiàn)出蓬勃的生機。

〔1〕中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行：習近平作重要講話 李克強俞正聲講話 張德江劉云山王岐山出席會議〔N〕.人民日報，2014-09-30（1）.

〔2〕哈羅德·拉斯韋爾.世界大戰(zhàn)中的宣傳技巧〔M〕.張潔，田青，譯.北京：中國人民大學出版社，2003：34.

〔3〕李松.中國迎民調(diào)時代：專家稱社會矛盾凸顯期致其興起〔J〕.瞭望新聞周刊，2010（33）：18.

〔4〕李希光，周慶安.軟力量與全球傳播〔M〕.北京：清華大學出版社，2005：123.

〔5〕盧毅剛.輿論學教程〔M〕.鄭州：鄭州大學出版社，2012：122.

〔6〕新華輿情.新華網(wǎng)發(fā)布城市網(wǎng)絡形象：輿情處理能力（1月份）榜單〔EB/OL〕.（2014-02-12）〔2014-10-20〕.http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2014-02/10/c_126108032.htm.

〔7〕彭文海.民族地區(qū)黨報如何提高輿論引導力：以湖南湘西州《團結(jié)報》為例〔J〕.新聞天地：下半月刊，2011（6）：41-42.