警察權內部控制與外部控制的互動

王星元

（吉林警察學院，吉林 長春130117）

法學界對于警察權內部控制與外部控制之間的關系莫衷一是。有學者認為內部控制和外部控制是完全不相同的兩種權力控制方式，兩者之間不存在聯系；有學者認為外部控制和內部控制之間存在矛盾甚至是相互對立的，甚至是具有相互替代關系的兩種控制模式；也有學者認為內部控制和外部控制是兩種相互存在而又具有互補關系的兩種警察權力控制模式。筆者認為由于兩種控制的對象與控制目的的一致性，兩者之間存在聯系，內部控制與外部控制之間存在某些對立的因素，但是就此認定兩者的關系相互對立是比較片面的。假設單一的控制方式在實踐中完全發揮了警察權的控權作用，那么另一種控制方式就沒有存在的必要了。但是這種假設實踐證明是難以成立的，無論是內部控制還是外部控制，對于警察權而言都不能獨自實現有效控制。在警察權的控制問題上，我國以往是外部控制發揮主要作用，隨著警察權的發展，警察權外部控制也隨之發展，但是無法滿足控權的需要，因此法學界開始關注警察權的內部控制，隨著相應制度的完善，警察權內部控制發揮著越來越重要的作用。誠然警察權外部控制在相當長的時間中還將在警察權控制領域發揮主要的作用，但是內部控制已經崛起為必要的控權手段。

內部控制與外部控制模式的重要性問題在行政思想淵源上與弗里德利奇和芬納之間的爭論聯系在一起。弗里德利奇認為，現代政府的事務日益繁雜，許多問題的處理無先例可循，上級指示又未必切合實際。因此行政官員在執行公務時，要有新意、富創見，要更多地依靠自己的專業知識和對公眾感受的個人理解。所以，提倡行政官員的專業精神和專業標準，是監督行政官員行政行為的主要途徑。也就是說，更注重主觀責任感（subjective responsibility）和內在的制約（inner check）。芬納對此卻有不同看法。他主張通過外部的監督來保證行政官員的操守。他認為，既然政府雇員是大眾的公仆，他們在執行公務時就應服從外界（主要指民選官員）的指示，接受外界的監督，而不能自以為是、擅作主張。只有通過民選官員對行政部門的監督和控制，才能確保他們對選民、即社會大眾負責。芬納的著眼點在強調客觀責任感（objective responsibility）和外部制約（external check）。

一、警察權內部控制與外部控制目的的一致性

對于警察權的控制無論是采取內部控制手段還是外部控制手段，其目的都是為了保障警察責任的履行，維護公眾的合法利益。警察的責任由內部責任和外部責任構成，警察的責任與警察權的控制有著密切聯系。警察責任實際上由客觀上的責任行為和警察個人倫理自主性兩個方面構成。權力是手段，責任是目的，責任是第一位的，弗雷德里克·莫舍（Frederick Mosher）認為：“在公共行政和私營部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的。”［1］包括警察在內的現代政府作為社會職能部門提供著管理和服務，責任是行政權的關鍵所在，具有責任感的行政可以保障行政權正常運轉、行政效率和相對人的合法權益。塞曼斯·米勒認為責任與行為者的主觀選擇密切相關，如果說某人對某一行為應該負責任，那是說，他是出于某種意圖，在理性的基礎上履行這一行為的。責任與制度結構中個人的角色相應，與個人在某種組織結構中承擔的使命相關。承擔行政責任的政府被認定為責任制政府。責任制政府的理念與權力控制的目的是相同的，二者作為現代民主的基石，要求公務員依法行政、保障相對人權益，否則必須為不當行為負責。責任制政府是政治發展的必然結果，體現了人類政治生活的進步。警察責任的履行效果是警察權的控制的必要性條件。

警察的責任包括警察的客觀責任與警察的主觀責任。警察客觀責任的具體形式是與職責相關且應盡的義務?？陀^責任包括三個層次：首先，警察對其上級機關負責，同時也要為下級的行為負責；其次，警察要對法律、公共政策負責，公共行政人員對政策的義務優先于對組織上級的義務；再次，警察要對公民負責，警察應努力維護和實現公民的合法利益。警察主觀責任也可以劃分為三個層次：首先，主觀責任的核心是和平時期公務員所認同的政治意識形態。其次，價值觀，行政人員所享有的價值理念對于其行為有著直接的影響，在行政裁量領域這一因素表現得尤為明顯。警察的主觀責任主要源于警察的行政倫理和行政道德。以德治國被提高到治國方略說明倫理、道德在社會發展中的重要作用。同樣行政權控權領域也與倫理道德關系密切。以行政主體美德為基石的行政倫理學的基本立場是承認并肯定行政人員的道德自主性。行政人員要符合倫理的標準，就要運用其個人的道德價值觀念對行政關系、行政行為的倫理正當性，對公共決策的價值合理性做出自己的判斷和評價，并采取正確的應對。當代行政倫理有著共同的理念，即高效行政、服務、民主和依法行政。警察權運行與公共行政相同，都要遵循服務、法治和公益保障的原則。首先，政府應秉持服務理念，“權力只有在其公共服務功能被充分實現的前提下才是合法的”［2］?，F代行政的首要因素就是服務。受到服務理念的影響，行政權（當然包括警察裁量權）正當化和合法化應當符合社會的正當需求，而不是行政命令和立法條文。樹立行政行為的合理性與合法性標準具有重要意義，以責任取代權力重建行政的基石。其次，崇尚法治理念，絕對的權力導致絕對的腐敗，權力是一種超越相對人意志的能力，公共權力較之私人權力具有更強的暴力屬性，所以依法行政必須得到執行。最后，政府有義務和責任保障公共利益的實現。對公共利益的保障和追求將指引行政走上正確的軌道。社會中的個體只要其有行為就必須承擔一定的責任，警察也是如此。警察責任就是警察道德的內在屬性，警察道德是警察責任的本質要求，警察道德其實質就是一種警察責任倫理。自由與責任之間是一種孿生關系。行政人的主體資格的確立，也就意味著相應的道德責任、道德義務、道德能力的確立［3］。

作為確定的人、現實的人，就有規定，就有使命，就有任務，至于你是否意識到這一點，那是無所謂的。這個任務是由于你的需要及現存世界的關系而產生的。社會中的個體只要其有行為就必須承擔一定的責任，警察也是如此。警察責任就是警察道德的內在屬性，警察道德是警察責任的本質要求，警察道德其實質就是一種警察責任倫理。自由與責任之間是一種孿生關系。行政人的主體資格的確立，也就意味著相應的道德責任、道德義務、道德能力的確立。由此分析警察權的控制，警察權主體資格的確立同時意味著該主體需要承擔相應的責任，正如同警察責任的主觀、客觀兩方面構成了完整的警察責任體系，而警察的責任與警察權力的控制之間的關系密不可分，警察職責的履行意味著警察權高效規范的運行和公眾權益的保障，這也是警察權內部控制與外部控制的共同目的。

二、警察權內部控制與外部控制的銜接

警察權外部控制和內部控制的相互銜接方式，主要解決這兩種控制方式如何配合的問題。在警察權控制的實踐中，外部控制和內部控制事實上是各自獨立地進行，外部控制既不以內部控制的存在為條件決定自己的控制范圍，內部控制也不以外部控制是否已經進行而安排自己的控制范圍和重點［4］。在法治社會中，警察法治是對警察的基本要求。警察法治就是以民主為前提、基礎和目標，以依法辦事為核心和基本原則，以規范警察權力運行為關鍵的警務工作理念、運行機制、活動方式和秩序狀態。警察法治是一個動態的、不斷走向法治化的過程，也是警務活動以民主政治和人權保障為價值目標的進程［5］。

在法治社會中，警察法治是對警察的基本要求，警察法治就是以民主為前提、基礎和目標，以依法辦事為核心和基本原則，以規范警察權力運行為關鍵的警務工作理念、運行機制、活動方式和秩序狀態。警察法治是一個動態的、不斷走向法治化的過程，也是警務活動以民主政治和人權保障為價值目標的進程。警察法治為警察權的立法控制和司法監督奠定基礎，減少對外部控制的抵觸情緒，從而主動、自覺地接受監督。民主是協調警察權力與公民權利、警察權力與其他權力之間利益關系的關鍵。警察法治也提倡警察樹立服務理念，實現警察管控向警察服務的轉變。

警察權內部控制與外部控制應加強溝通、交流。首先，警察權外部控制與內部控制的目的是一致的，因此應當加強警察權內部控制主體與外部控制主體的溝通與交流以及各個主體之間的交流。實踐中應當努力創設平臺，實現警察權內部控制主體之間、外部控制之間、內部與外部控制主體之間經常性的交流機制，這對及時發現警察權異化的新情況、新問題，并尋找解決方案是非常必要的。例如，通過檢察機關與法院、警務督察部門的交流，警務督察部門了解司法控制領域的熱點問題，調整自身工作重心。其次，警察權主體與警察權控制主體之間應當加強交流。立法機關、司法機關、輿論監督的主體以及警察權內部監督的主體與警察權主體，應當通過媒體、論壇、網絡等手段就警察權控制問題進行交流和溝通。通過類似性質的交流，警察權主體可以更好地指導自身運用警察權，避免警察權失范的發生。

警察權內部控制與外部控制的范圍應當有所側重。從警察權外部控制和內部控制相互結合的角度，可以將警察權運行中失范的責任人劃分為兩類。一類是由高級別領導人員導致的警察權失范，例如山西太原公安局局長李亞力濫用職權的行為；一類是基層警察導致的警察權失范，比如刑訊逼供、釣魚執法、裁量不當等行為。在警察權控制方面，對于由高層領導導致的警察權失范可以主要依靠外部控制系統來監管，對于基層警察所導致的警察權失范應該主要依靠內部控制來監督。警察權外部控制和內部控制應該有所側重，原因在于內部控制的主要功能在于基層工作的監督，其執行的主體是警察系統中的中層部門及其之下的崗位，難以實現對高級行政領導的有效監督。因此，高級行政領導導致的警察權失范應更多地通過外部控制解決。

警務公開與警察權社會監督的結合。警務公開是警察權內部控制的重要手段，而社會監督在警察權的外部控制中也發揮著越來越重要的作用，警務公開與社會監督的有效銜接在警察權控權領域有著廣闊的前景。《公安部關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》（公通字（1999）43 號）規定的警務公開的內容主要包括：（一）執法依據和制度、程序；（二）刑事執法；（三）行政執法；（四）警務工作紀律。警務公開向社會敞開了大門，通過警務公開，警察主動尋求社會輿論的監督，一方面提高輿論監督的效率，另一方面解決輿論監督針對性不強的問題。警務公開通過與社會監督主體的交流，明確公眾關心的問題，對于公開的信息的范圍、及時性、準確性進行調整，從靜態的信息公開向動態的權力運行過程公開轉變。完善警務公開的法律責任和救濟制度，將警務公開落到實處。社會監督的廣泛性與警務公開的結合擴大了監督的范圍和程度，有利于警察權異化的規范。

三、警察權內部控制與外部控制互動機制

警察權內部控制與外部控制的途徑不同，但是它們之間相互促進。內部控制主觀性更強而外部控制客觀性更強，兩者共同服務于法治的目的。一直以來對于警察權內部控制與外部控制兩種控制途徑何者更為重要存在不同的認識，當代我國警察權的控制主要依賴外部控制，但是筆者認為警察權內部控制的作用沒有得到充分的體現。警察權內部控制與外部控制之間的關系理想狀態應當是外部控制作為控制的核心和基礎，內部控制發揮必要的補充作用。

（一）警察權內部控制對外部控制的促進

1.警察權內部控制的優勢

首先警察權內部控制的資源優勢。警察權內部控制對于警察相關專業知識更為熟悉，尤其在警察專業化高速發展的今天，警察所掌握的警察專業資源是外部控制難以企及的，由于警察工作的封閉性高、技術性強等特點，使得警察權內部控制具有先天的優勢。面對日趨專業化的警察機關，外部控制受到更多的挑戰。無論在刑事技術、偵查、治安、警衛、保衛、出入境管理、緝毒等哪個領域都要求很高的專業知識和技術，這本身就對警察權外部控制豎起了屏障，無論是警察裁量基準制度還是警務督察制度，都體現了內部監督的專業性。

其次警察權內部控制的及時性。對于警察權控制而言，及時有效的控制尤其重要。然而警察權外部控制無法很好地實現警察權力失范的及時控制。遲來的正義并非正義，遲來的正義是不完整的正義，不具備正義的實際價值。即時正義是指在人們期望正義救治的時限內或在傳統、習慣、法律規制所認可的正義給付期內，接受正義扶助和安撫的人們獲得了充分、完整的正義價值內涵［6］。從一般意義上來說，正義的給付應是周全的，尤其強調它的及時性。正義沒有及時得到伸張對于受害者而言是極不公平的。警察權的內部控制從警察的倫理和道德出發，強調警察責任的履行，從源頭減少警察權失范現象的發生概率，并且通過裁量基準和警務督察機制實現實時監督。現場督察作為警務督察的基本形式，能夠起到及時制約不法行為，督促公務人員認真執法，對于不法行為現場處置，同時發揮警示和宣傳的作用。

再次警察權內部控制的系統性。警察權的內部控制強調警察的責任與倫理，并將其細化為內部控制機制，對警察權進行系統的控制。警察權內部控制從警察的思想著手，從培育警察的責任感和警察道德開始，對于警察運用權力的過程全程監督，并且對于警察權運行產生的后果進行監督和救濟，這體現了警察權內部控制的系統性。警察權內部控制系統性的另一個方面是警察權內部控制的主體比較單一，這就決定警察權內部控制的主體在警察權控制中可以統籌規劃，打造更加系統的內部監督控制體系。

2.警察權內部控制對外部控制的補足

首先內部控制有效抑制警察權異化。行政自治理念為警察權內部控制提供了行政法理論基礎，使之有效抑制警察權異化。原因在于，首先警察權內部控制關注警察機關制度建設，通過專業化的自我約束和監督機制實現自我控制；其次內部控制關注警察責任與警察道德等素質的培養，通過塑造警察倫理價值來抑制警察權主體和警察權行使客體不利因素對警察權的侵蝕，最終實現抑制警察權異化的效果。

其次內部控制應對警務專業化帶來的挑戰。警務的專業化要求政府投入大量的資源才能得以實現。同時警察權領域涉及廣泛，警察日趨專業化使得對于警察權的外部控制更加困難，一方面監督成本高漲，另一方面由于缺乏專業領域的人才使得監督難以開展。內部控制在這方面具有先天優勢，經過幾十年的建設中國警察已經建立起了專業化的警察隊伍，其中不乏專家學者。內部控制可以充分調動警方的資源對警察自由裁量行為加以約束，由“內行”進行監督控制能達到更理想的效果，從而避免“外行”管理“內行”的尷尬局面。

再次內部控制優化外部控權機制的效能。外部控制不可能及時地制約警察權的使用不當和違法濫用，只有通過警方的內部控制才能實現對警察權的及時規制。通過制定相應的應急預案和制度，輔以專業化的訓練，警察權的內部控制能夠發揮更好的控權效果，同時將優化外部控權機制的效能［7］。警察行政機關在進行內部控制的過程中不僅可以對自身的行為進行監督，而且可以自上而下地監督下級行政機關的不當行為，其依仗自身行政權力優勢，監督效果可以得到更好的保障。行政機關通過內部控制提高了行政效率，理順了工作流程，同時高效精確的行政行為也減少了由于不當行為所需支付的行政成本。

（二）警察權外部控制對內部控制的促進

首先警察權外部控制具有優勢。行政權力的控制是行政法治的核心內容，但是在行政權力控制的歷史進程中權力分立與制衡始終是行政權力控制的核心思想。無論警察行政裁量權的專業化程度如何提高，運作過程多么精細，始終不能從根本上擺脫立法機關和司法機關的控制。警察權外部控制具有客觀性。與內部控制相比外部控制的客觀性更強。警察權自我控制很容易陷入自己做自己案件法官的困境，從而違反自然公正原則。而外部控制與內部控制相比，立法機關的民主性與司法機關的獨立性都能有效地規避警察權自我控制的困境，并且可以有效解決警察權自我控制的矛盾。

其次外部控制對內部控制提供支持。警察權的外部控制是確保警察權合法運作的根本途徑。不僅如此，警察權外部控制還通過與警察權內部控制的磨合不斷消解警察權內部控制面臨的沖突，立法機關直接授權設計警察權內部控制機制［8］。由于警察職業道德引起關注，內部控制是道德覺醒的體現［9］。司法機關在司法實踐中對警察權內部控制予以尊重都賦予警察權內部控制更加堅實的正當性。

四、結 語

警察行政法學界對于警察權內部控制與外部控制之間的關系存在不同的認識。筆者認為內部控制和外部控制是相互存在而又具有互補關系的兩種權力控制方式。無論是內部控制還是外部控制，對于警察權而言都不能獨自實現有效控制。警察權內部控制與外部控制的途徑不同，但是它們之間彼此相互促進。內部控制主觀性更強而外部控制客觀性更強，兩者共同服務于法治的目的。一直以來對于警察權內部控制與外部控制兩種控制途徑何者更為重要存在不同的認識，當代我國警察權的控制主要依賴外部控制，但是筆者認為警察權內部控制的作用沒有得到充分的體現。警察權內部控制與外部控制之間的關系理想狀態應當是外部控制作為控制的核心和基礎，內部控制發揮必要的補充作用。

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［8］ 嚴維耀.日本廉政制度建設理論與實踐［M］.北京：中國方正出版社，2014：129.

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