委托代理理論視角下地方政府職能定位與作用——以鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育為例

盛義龍，李芝蘭，楊振杰

（1.武漢工程大學(xué)，湖北 武漢 430205；2.香港城市大學(xué)，香港 999077；3.中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

地方政府應(yīng)該承擔(dān)何種職能、履行哪些義務(wù)一直成為官方和學(xué)界探討的熱門話題。尤其是在政府間事權(quán)劃分和政府與社會關(guān)系的討論中，經(jīng)常關(guān)涉這一話題。對于前者又往往是與財政體制改革緊密聯(lián)系在一起。1994 年分稅制改革以來，由于財權(quán)上收、財力上移，而事權(quán)下放、支出責(zé)任下轉(zhuǎn)，地方普遍出現(xiàn)財力不足，從而嚴(yán)重影響到地方財政支出和公共服務(wù)的供給。在如何解決地方財力不足的討論中，各界較多關(guān)注的是財權(quán)、財力與支出責(zé)任的匹配問題。隨之中央不斷加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，然而令人遺憾的是地方公共服務(wù)水平似乎并未明顯改善，甚至不少地方還出現(xiàn)了倒退，如新的“上學(xué)難、上學(xué)貴”現(xiàn)象屢見報端。在這一新的背景下，進(jìn)一步厘清地方政府職能顯得尤為重要。

在單一制的中國，地方政府是中央政府在地方的代理人。在研究政府間關(guān)系、地方政府職能及其政策執(zhí)行時，委托代理理論的應(yīng)用是比較廣泛的。關(guān)注重點(diǎn)集中在如何理解地方政府行為、地方政府又是如何應(yīng)對上級政府指令等方面。對此，學(xué)界已提出了諸多很有價值的分析，如選擇性執(zhí)行[1](p167-186)、地方政府間的“共謀”，乃至“上有政策、下有對策”等都有了較為深入地解讀和探討。[2](p1-21)實(shí)際上，西方文獻(xiàn)中有一個專門詞匯即執(zhí)行差距（implementation gap）用來描述這一現(xiàn)象。[3]這些討論背后的一個核心假設(shè)就是地方政府應(yīng)該完全忠于上級政府，并且嚴(yán)格落實(shí)上級政府指令，如發(fā)生執(zhí)行偏差則是下級未能落實(shí)好上級政策。

過往研究對于理解地方政府職能及其行為作出了貢獻(xiàn)，但仍存在三個主要問題：其一，忽略了地方民眾與地方政府間的委托代理關(guān)系。地方政府存在雙重委托代理職能：一是來自上級政府授權(quán)；二是來自本地居民授權(quán)，代理地方民眾向上訴求和主張。在討論民主話題及其問責(zé)性時，多涉及地方居民授權(quán)問題。其二，傳統(tǒng)話語在解讀代理理論中代理人與被代理人之間關(guān)系時，過于簡單機(jī)械的理解雙方關(guān)系，單一的強(qiáng)調(diào)代理人對被代理人指令的遵從，[4](49-221)忽略了代理人與被代理人之間的協(xié)作關(guān)系（co-agent）。其三，過于強(qiáng)調(diào)上下級政府的零和博弈，而現(xiàn)實(shí)中其更多地表現(xiàn)為非零和博弈。[5]地方政府尤其是基層政府，需接受多方授權(quán)和約束。如何平衡上下兩方面關(guān)系、自身該如何定位，這是理解其職能和行為的關(guān)鍵。而這必然涉及作為受托方的地方政府有多少自由裁量權(quán)、應(yīng)該有多大自主性、應(yīng)該如何約束其自主性過大等問題。一定程度上而言，弄清楚了地方政府自由裁量權(quán)也就明確了地方政府職能及其定位。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育為例，基于授權(quán)代理理論來解讀分析地方政府職能及其實(shí)際運(yùn)作，試圖理清其中存在的困境和可能的出路。

農(nóng)村義務(wù)教育在2002 年之前是“人民教育人民辦”。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重等問題凸顯，義務(wù)教育實(shí)行以縣管理為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育中的支出責(zé)任逐漸弱化，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的管理職能依然存在。各個地方對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的教育管理職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整略有不同，但大體形式和內(nèi)容差別不大。本文研究選取樣本為中部H 省P 縣：鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面涉及教育的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支（即原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室，一些地方亦稱為中心校）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。P 縣區(qū)域總面積為2261 平方公里，人口113 萬，其中，農(nóng)業(yè)人口91.6 萬。2012 年全縣財政收入為80 億元。

授權(quán)-代理——一個分析框架

地方政府，尤其是基層政府部門，主要是履行上級部門交代的工作，同時代表當(dāng)?shù)鼐用窕蛘叻?wù)受眾反映情況，出面處理相關(guān)事宜。在受上級政府或者當(dāng)?shù)鼐用裎刑幚硎聞?wù)時，基層政府部門有多大自由裁量權(quán)/可操作性/靈活空間是影響政府授權(quán)行為的執(zhí)行效果的重要因素。因此，以授權(quán)理論為基礎(chǔ)，從授權(quán)程度和授權(quán)對象兩個維度可劃分四種類型的授權(quán)行為。地方政府權(quán)力來源主要分為兩個面向：一是上級政府，另一個是當(dāng)?shù)鼐用窕蛘叻?wù)受眾。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面為分析單位時，授權(quán)對象可分為上級政府部門和學(xué)校/家長/鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。上級政府即為縣政府、縣政府職能部門如縣教育局和財政局，通過授權(quán)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、教育黨總支、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所等履行相關(guān)職能。另一個授權(quán)對象即學(xué)校/家長/鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也就是指義務(wù)教育發(fā)生社區(qū)的服務(wù)受眾也可授權(quán)他們向上級政府提出訴求或反映情況。授權(quán)程度是指所授予權(quán)力是否有較高自由裁量權(quán)。由于難以具體細(xì)分自由裁量權(quán)的程度，此處簡化為強(qiáng)授權(quán)和弱授權(quán)。基于以上兩個向度的考量，得出授權(quán)行為A、B、C、D 四類（表1）。其中，A 類是上級政府授權(quán)的管理行為，授權(quán)程度比較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有較高自由裁量權(quán)；而授權(quán)程度比較低的為C 類，譬如協(xié)助上級政府傳達(dá)信息；學(xué)校/家長/鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)授權(quán)即B 類是代他們處理相關(guān)事務(wù)，同樣有較高自由裁量權(quán)。需要特別說明的是若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)則僅限鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本級承擔(dān)的職能；弱授權(quán)D 即簡單幫助委托人傳達(dá)有關(guān)信息或訴求。

表1 授權(quán)程度與授權(quán)對象分類

在探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)的職能之前，先分別對其作一個簡要說明：P縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支系原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室改組而來，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”之一，亦是縣教育局派出機(jī)構(gòu)。2000 年前后，為了解決“吃喝教育經(jīng)費(fèi)、擠占教師編制”問題，中央決定撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室，改由“中心校（各地略有差異，P 縣則稱之鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支）”承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理事務(wù)。中心校/教育黨總支并非學(xué)校，實(shí)際上是處于當(dāng)?shù)刂小⑿W(xué)校之上的一級準(zhǔn)行政組織，內(nèi)設(shè)教育干事、書記、會計、出納等崗位。經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，P 縣現(xiàn)有19 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)/農(nóng)場，中小學(xué)校數(shù)量由原來幾百所減少至145 所，中小學(xué)教師約為7000 人。由于縣教育局直接管理難度較大，仍保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支以履行原教育辦公室職能。現(xiàn)設(shè)19 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支、37 個教育核算點(diǎn)（核算點(diǎn)設(shè)于教育黨總支內(nèi)）。另一個機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政弱化后，P 縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所納入縣財政局直屬機(jī)構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育管理中具體應(yīng)承擔(dān)何種職能，有關(guān)條文中有較粗略規(guī)定，如“負(fù)責(zé)上級政府部門交辦的事務(wù)”等。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在其實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中究竟承擔(dān)或需承擔(dān)哪些職能呢？通過對縣、鄉(xiāng)兩級相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員以及學(xué)校校長、教師和學(xué)生的實(shí)地調(diào)研和深入訪談，顯示其承擔(dān)的各項具體事務(wù)（下表2）：向上級傳送信息，特別是在學(xué)校年度預(yù)算編制中是由各中小學(xué)校在核算基數(shù)（包括學(xué)生數(shù)、教師數(shù)和

表5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級教育管理職能分類

按表1 授權(quán)行為分類，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要承擔(dān)A、B 兩類職能。在此先將C 和D 職能作一簡要說明：C、D 是“下達(dá)”上級指示和“上傳”基層需求，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)。在“下達(dá)”過程中，縣教育局通過會議召集各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支進(jìn)行工作布置，再經(jīng)由其分別向下傳達(dá)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所則是代縣財政局具體指導(dǎo)或者服務(wù)學(xué)校和教育黨總支做好預(yù)算、財務(wù)管理工作，以及一些技能性培訓(xùn)工作；“上傳”過程則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支代學(xué)校寄宿學(xué)生數(shù)等）和分類支出定額標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，依據(jù)需求分16 個財務(wù)支出科目擬定經(jīng)費(fèi)使用計劃，再報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支匯總。學(xué)校人事計劃也是通過其向上級反映需求信息。在這種“下達(dá)”和“上傳”過程中，基本不涉及自主管理權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和財政所要做的是準(zhǔn)確、及時地傳達(dá)或匯集信息，且在主觀上不會變動處理或造成信息失真，僅為縱向傳遞的中介環(huán)節(jié)。

而對其主要承擔(dān)的A 和B 兩類職能而言，其自由裁量權(quán)較大。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和財政所又以A 類為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則以B 類為主。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和財政所卻很少承擔(dān)B 類。這比較符合現(xiàn)實(shí)觀察中的普遍經(jīng)驗(yàn)，即教育黨總支和財政所少有代當(dāng)?shù)鼐用窕蛘呤鼙娤蛏戏从城闆r爭取利益，更多的是執(zhí)行上級命令。因其具有較高自由裁量權(quán)，下文將對其重點(diǎn)觀察可以發(fā)現(xiàn)它們?nèi)绾芜\(yùn)用自身能動性來履行相應(yīng)授權(quán)職能，這更能反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育中的作用。

“花錢”與“做事”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“下行強(qiáng)授權(quán)”職能

所謂“下行強(qiáng)授權(quán)”即代理A 類職能，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)受上級授權(quán)對下處理一定事務(wù)，且處理這些事務(wù)的權(quán)力比較實(shí)，有較大自由裁量權(quán)。此類職能主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支處于中心樞紐位置，其職能具有廣泛性和綜合性。縣教育局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支之間在職能上幾乎是一一對應(yīng)的。如前文表2 所示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支具體承擔(dān)經(jīng)費(fèi)管理（學(xué)校大額經(jīng)費(fèi)使用審批）、人事管理（教師培訓(xùn)和招聘）等職能；亦承擔(dān)了教育督導(dǎo)與日常教學(xué)監(jiān)管職能。此外，還要負(fù)責(zé)學(xué)校計生、黨建、反腐等綜合性事務(wù)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所則隸屬于財政系統(tǒng)，受縣財政局委托依照“服務(wù)、監(jiān)督、檢查、反饋”八字方針，對教育經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行財務(wù)監(jiān)控，更多體現(xiàn)為外在于教育系統(tǒng)的監(jiān)管者角色。以下就從P 縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)新機(jī)制運(yùn)行中經(jīng)費(fèi)使用和管理過程、結(jié)果來分析它們?nèi)绾伟l(fā)揮作用及程度。

P 縣于2007 年開始推行“校財局管”，明確了縣財政局和縣教育局以及學(xué)校的各自職能。縣級部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)學(xué)校資金的預(yù)算編制和審批，以及監(jiān)督學(xué)校資金使用情況。各學(xué)校則需建立規(guī)范的賬務(wù)管理體制，并納入全省網(wǎng)絡(luò)財會管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校賬務(wù)網(wǎng)上審批和即時監(jiān)控。但是，對于學(xué)校上報賬目明細(xì)信息與實(shí)際收支執(zhí)行是否一致，并不能在網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)中具體體現(xiàn)和確認(rèn)。上級部門包括縣教育局和縣財政局并非完全了解經(jīng)費(fèi)使用的實(shí)際情況。為進(jìn)一步落實(shí)資金管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育核算點(diǎn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支的一個組成部分，集中負(fù)責(zé)所在地學(xué)校資金使用的流程審批和具體管理。但在實(shí)際執(zhí)行中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校資金管理比較規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育總支干事嚴(yán)格按照上級規(guī)定履行審批職能；有的則并未嚴(yán)格照此執(zhí)行，學(xué)校資金使用權(quán)完全交由各學(xué)校校長。從學(xué)校角度看，有學(xué)校將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育核算點(diǎn)視作經(jīng)費(fèi)使用的出納形式；有的則認(rèn)為其充當(dāng)了學(xué)校財務(wù)的全面管理和會計角色。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的首要職能是及時核查學(xué)校情況，避免虛報，如每年開學(xué)到學(xué)校實(shí)地核查實(shí)際在校學(xué)生和教師數(shù)。P 縣財政局的一位干部說，2012 年通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的核查發(fā)現(xiàn)學(xué)校虛報了200 多名學(xué)生，有20 多名教師不在崗、不在編，節(jié)省了200 多萬元財政資金。但也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所礙于人情，沒有嚴(yán)格履行核查任務(wù)，他們自己也承認(rèn)都在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一起工作幾十年了，抬頭不見低頭見，不好管得太嚴(yán)。①從鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支訪談中可以明顯區(qū)分出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所是否納入嚴(yán)格核查范圍和內(nèi)容。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所也要負(fù)責(zé)核查資金使用是否按規(guī)定范圍支出，特別是學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)是否用于學(xué)校辦公和學(xué)生學(xué)習(xí)等。對此，各級政府都有文件規(guī)定，P 縣還另行規(guī)定使用項目和額度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在年終時就要到各學(xué)校具體清查年度財務(wù)賬目。教育主管部門和學(xué)校如何使用公用經(jīng)費(fèi)仍然是一宗隱秘工程，②學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的支出范圍包括三大類：日常基本支出、項目支出和預(yù)留機(jī)動（以總經(jīng)費(fèi)10%計算）。田野訪談只能管中窺豹。由于“校財局管”，學(xué)校自主權(quán)并不大，有時為了必要花費(fèi)而挪用項目經(jīng)費(fèi)，毫不奇怪。有些會計科目預(yù)算，比如“招待經(jīng)費(fèi)”預(yù)算為2500 元卻可用到3、4 萬之多；有的科目預(yù)算則完全不符合實(shí)際需要，根本無法執(zhí)行，但是年終都能用完年度預(yù)算，其中的各種變通可想而知。其三是對學(xué)校建設(shè)項目的現(xiàn)場查驗(yàn)，以協(xié)助縣財政局準(zhǔn)確把握撥款進(jìn)度。顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的監(jiān)管明顯不同于教育系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)管（鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育核算點(diǎn)的監(jiān)管），它更集中于“指標(biāo)管理”和“計劃管理”兩個環(huán)節(jié)，教育經(jīng)費(fèi)“總量控制”是其更為關(guān)切的考量因素。在地方有限財政經(jīng)費(fèi)條件下，這種優(yōu)先“總量控制”的邏輯往往成為地方財政管理部門平衡地方財政支出的一種次級策略選擇。P 縣財政部門的一名干部就表示：“我們保證他們（學(xué)校）至少60%（公用經(jīng)費(fèi)）都用在教學(xué)和辦公上。管得太多、太細(xì)不好，也要給他們留一些空間。”這一認(rèn)識在整個財務(wù)系統(tǒng)，包括縣和鄉(xiāng)兩級，得到普遍認(rèn)同，也付諸實(shí)際工作中，在學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育總支得到了印證。

由此看來，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支抑或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，在這一“下行強(qiáng)授權(quán)”職能履行過程中，均具有較大自由裁量權(quán)，或者并不一定會完全依照上級約束行事。中央通過加大義務(wù)教育財政支出責(zé)任，建立中央與地方分擔(dān)投入的經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，意在保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和支出責(zé)任基礎(chǔ)上，限制基層代理人的行為，并希望讓錢真正高效地用于義務(wù)教育。然而，作為地方政府的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行中往往會依據(jù)實(shí)際場域中各方面情況進(jìn)行綜合考量執(zhí)行。進(jìn)一步分析，這種非預(yù)期化的結(jié)果不能排除有基層干部自利驅(qū)動的可能，但是當(dāng)上級約束不能有效切合基層實(shí)際需求，變通和偏差就幾乎成為必然。一位縣教育局干部就提到：“制度設(shè)計的初衷和模式都是好的，但是在實(shí)際執(zhí)行中還是存在問題，比如：管得太細(xì)，學(xué)校缺乏自由度。”由于片面強(qiáng)調(diào)財政支出責(zé)任如“錢有多少”、“由誰來花”、“花在哪兒”等方面，而忽視了其他非支出性職能安排和設(shè)計，即“花錢”之外的“做事”、“錢”是否符合“事”的需要，以及還需要做哪些“事”等問題則少有考量。顯然，“花錢”是不能等同于“做事”，而應(yīng)是服務(wù)于“做事”。“出錢”和“做事”的關(guān)系如不能很好厘清，不僅不能保證上級政策和規(guī)定得到正確貫徹執(zhí)行，還不利于發(fā)揮基層實(shí)踐的積極性和能動性。事實(shí)上，在規(guī)模龐大的公共產(chǎn)品供給中，頂層政府的決策可能很難有效滿足基層執(zhí)行需要和民眾真實(shí)需求。只有建立積極良性的上下級合作關(guān)系，公共行政活動方能有效開展。

“怎樣做事”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“上行強(qiáng)授權(quán)”職能

“上行強(qiáng)授權(quán)”即代理B 類，主要是代表家長和學(xué)校向上級反映情況和代為處理相關(guān)義務(wù)教育事務(wù)。與上述不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)了大量A 類職能，但卻很少履行代理B 類職能。B 類代理行為主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：一方面要履行上級政府規(guī)定的自身教育職能。根據(jù)中央文件精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務(wù)教育“以縣為主”管理時仍然需承擔(dān)一定的管理職能；另一方面，同時需要接受當(dāng)?shù)鼐用袷跈?quán)承擔(dān)一定職能。以下試圖從兩個方面分析：一是已經(jīng)做了的；二是應(yīng)該做而沒做的。

通過實(shí)地調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為義務(wù)教育發(fā)生社區(qū)中的基層政府組織，其所履行事務(wù)體現(xiàn)為“一般性職能”和“專門職能”兩大塊。其中，“一般性職能”主要是指類似于政府的綜合性職能，需要當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)處理的事務(wù)。“專門性職能”則專門針對教育系統(tǒng)的事務(wù)內(nèi)容。“以縣為主”管理后，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由義務(wù)教育行政的“主角”轉(zhuǎn)向“協(xié)助者”，但是仍然承擔(dān)了諸多事務(wù)：如土地劃撥、獎勵性經(jīng)費(fèi)、校園安全和周邊環(huán)境治理、向上級政府爭取資金和特殊政策支持。雖然教育系統(tǒng)普遍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務(wù)教育中大有淡化之勢，甚至幾乎不起作用，但是在幼兒教育用地、校外公共設(shè)施建設(shè)、校園周邊治安等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮著不可替代的作用。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支也會依據(jù)地方民眾需求和教育發(fā)展?fàn)顩r，向上級政府或政府職能部門進(jìn)行利益表達(dá)和主張，并代表所在地學(xué)校分別向區(qū)教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關(guān)政府職能部門尋求政策支持。具體涉及教育督導(dǎo)與監(jiān)管、校舍基建等等，比如當(dāng)前學(xué)校教師年齡和學(xué)科結(jié)構(gòu)性缺編嚴(yán)重，各學(xué)校紛紛要求新增教師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育總支則將其進(jìn)行匯總分析和預(yù)測判斷，向上盡力爭取更多教師新增計劃（一般不能完全滿足學(xué)校需求）和更為有利的政策支持。

實(shí)際上，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抑或鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，都應(yīng)自覺接受當(dāng)?shù)鼐用袷跈?quán)，向上爭取更多的受教育權(quán)利。但是在現(xiàn)實(shí)中，他們?nèi)灾饕菄@上級授權(quán)和下行管理職能展開，而沒有較好地反映社區(qū)民眾的需求。特別是作為雙重代理人的地方政府機(jī)構(gòu)，在遭遇“下行授權(quán)”和“上行授權(quán)”無法兼顧平衡的角色沖突時，又不能真正有效接受來自基層自下而上問責(zé)壓力，自然不會過多考慮基層社區(qū)和民眾需求。以學(xué)校撤并為例，2012 年發(fā)生多起因?yàn)閷W(xué)校撤并，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用窆蚯蟊Ａ舢?dāng)?shù)貙W(xué)校，以便學(xué)生就近上學(xué)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門等都處于失聲狀態(tài)。[6]個中緣由，其中最主要原因可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府囊中羞澀挺不起腰桿子，在“以支出論英雄、不出錢不管事”的氛圍下自然就喪失話語權(quán)和積極的上行授權(quán)行為動力。

至此，可以明顯看到作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育管理活動中的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)和作用情況：“下行授權(quán)”較“上行授權(quán)”多；鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門機(jī)構(gòu)作用較鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較少“花錢”，但更多履行“上行授權(quán)”職能。究其實(shí)質(zhì)則在于“花錢”與“做事”之間糾葛不清的關(guān)系。一項有效的公共行政活動至少涉及“誰花錢”、“誰做事”以及“怎樣做事”幾個方面的考量，其中，“誰花錢”涉及支出責(zé)任；“誰做事”涉及具體事權(quán)；“怎樣做事”涉及對誰負(fù)責(zé)。“花錢”并不等于“做事”，更不宜主導(dǎo)“做事”，而是服務(wù)于“做事”。“怎樣做事”則又特別需要有效切合基層社區(qū)和服務(wù)受眾意愿和需求。

討論與結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村義務(wù)教育中的作用正是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種代理行為活動及其能動性表現(xiàn)出來的。中央通過加大義務(wù)教育財政支出責(zé)任，建立中央與地方分擔(dān)投入的經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，意在保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和支出責(zé)任基礎(chǔ)上，限制基層代理人的行為，并希望讓錢真正高效地用于義務(wù)教育。研究發(fā)現(xiàn)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行中實(shí)際上具有較大的自主空間，他們往往會依據(jù)實(shí)際場域中各方面情況進(jìn)行綜合考量執(zhí)行。其非預(yù)期化的結(jié)果是基層并非完全按照中央約束行事。一方面可能存在基層干部的自利驅(qū)動；另一方面，由于片面強(qiáng)調(diào)財政支出責(zé)任，而忽視了其他非支出性職能安排和設(shè)計，嚴(yán)重制約基層政策實(shí)踐和具體執(zhí)行，并導(dǎo)致地方政府代理行為不能有效結(jié)合基層實(shí)際需求。但這并非必然意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人的失職或者卸責(zé)。事實(shí)上，在規(guī)模龐大的公共產(chǎn)品供給中，頂層政府的決策可能很難有效滿足基層執(zhí)行需要和民眾真實(shí)需求。而在“支出論英雄”的情形下，作為雙重代理人的地方政府機(jī)構(gòu)遭遇“下行授權(quán)”和“上行授權(quán)”無法兼顧平衡的角色沖突時，又不能真正有效接受來自基層自下而上問責(zé)壓力，自然不會過多考慮基層社區(qū)和民眾需求。

基于P 縣的個案分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府，一方面受到來自上級政府的授權(quán)和考核壓力，另一方面在法理上為地方代言，受地方居民委托處理與上級政府關(guān)系。但是在實(shí)際中，地方政府往往缺乏動力為地方民眾代言，更多是從自身角度來處理，即如何完成自己的考核任務(wù)。也就是說地方政府一方面自由度不夠，即政策靈活度不夠約束了地方政府的執(zhí)行力；另一方面自由裁量權(quán)又過大，忽略了地方民眾的需求。對于自由裁量權(quán)如何界定和理清是值得思考的問題。應(yīng)致力于在遵循委托人的總體要求下充分發(fā)揮地方政府和基層代理人的自主性和能動性，謀求其間良性的分工合作。這又要求我們從各級政府職能基本定位出發(fā)，認(rèn)真厘清其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和各自范圍。

[1]O'Brien,Kevin J.and Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics,Vol.31（2）（1999）.

[2]周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”—一個政府行為的制度邏輯[J].社會學(xué)研究，2008，（6）.

[3]Pressman, Jeffrey L. and Aaron Wildavsky.Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland[M].Berkeley:University of California Press,third edition.（1984）.

[4]Heberer,Thomas,and Gunter Schubert.County and Township Cadres as a Strategic Group. A New Approcah to Political Agency in China's Local State[J].Journal of Chinese Political Science.Vol.17（3）（2012）.

[5]Li,Linda Chelan.Centre and Provinces:China,1978-1993.Power as Non-Zero-Sum[M].Oxford:Clarendon Press（1998）.

[6]農(nóng)村學(xué)校撤并何去何從[N].中國青年報，2012-11-22.