我國政府會計的根本性變革

2014年12月31日，國務院批轉的財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下簡稱《方案》）正式公布，對全面推進權責發生制的政府綜合財務報告制度改革作出部署，標志著我國政府會計重大改革正式啟動。這是我國政府會計從目前收付實現制向權責發生制的轉變，不僅是政府會計的根本性的變革，更是夯實國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。本刊編輯部對《方案》解讀進行系統綜述，以期為讀者全面準確理解《方案》提供指導與參考。

一、《方案》出臺背景

《方案》指出，我國目前政府財政報告實行以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度，主要反映政府年度預算執行情況，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。但隨著經濟社會發展，僅實行決算報告制度，無法科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用，不利于強化政府資產管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風險，難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求。因此，必須推進政府會計改革，建立全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息的權責發生制政府綜合財務報告制度。

作為我國會計制度主管部門更是感到政府會計改革的迫切性。財政部會計司司長楊敏在第五屆“政府會計改革理論與實務研討會”上指出，目前我國實行的是以收付實現制為基礎的政府會計，尚未建立以權責發生制為基礎的政府會計體系。現行政府會計制度存在以下局限：一是會計目標方面，偏重于滿足財政預算管理的需要，行政事業單位會計僅在一定程度上兼顧了單位財務管理的需要；二是核算內容方面，側重于預算收入、支出和結余情況。資產負債狀況有一定程度的反映，但核算范圍較窄，特別是在財政總預算會計中，資產負債核算范圍僅限于存款和往來款項；三是核算基礎方面，主要以收付實現制為基礎，即各項收入、支出的確認不是以應收應付，而是以實際收到、付出款項為標準；四是財務報告方面，主要提供的是反映財政總預算資金、單個行政事業單位、單項基金等的預算收支執行結果的信息。

楊敏司長進一步指出，我國現行政府會計制度是適應財政預算管理的要求建立和逐步發展起來的，為財政資金的運行管理和宏觀經濟決策發揮了基礎性作用。隨著我國政府職能轉變和公共財政體制的建立和完善，現行政府會計制度的缺陷逐漸顯現，難以適應新形勢的需要，主要表現為：一是不能如實反映政府“家底”，不利于加強資產負債管理，防范和降低財政風險。二是不能客觀反映政府公共管理成本，不利于科學地評價政府的運營績效和對受托責任的履行情況；三是不能準確反映預算收支執行結果，不利于形成全面完整、一致可比的財政預算執行信息。四是現行政府會計制度構成復雜，涉及制度、辦法、規定種類繁多、條塊分割、口徑各異，相互之間核算標準不統一，缺乏規范統一的政府會計標準體系，不能準確提供信息完整的政府財務報告。

楊敏司長表示，黨的十八屆三中全會從全面深化改革的戰略高度，明確提出要“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”。這充分體現了新時期政府會計改革的必要性，也體現了政府會計改革在加強公共資金管理，推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用。因此，加快推進政府會計改革，建立和實施統一的權責發生制政府會計準則，及時、準確、完整地公開政府整體財務狀況、運行情況及預算執行等信息，具有深遠的現實意義，也是一項十分緊迫的政治任務。

自20世紀80年代以來，在新公共管理運動推動下，世界很多國家都不同程度地進行了權責發生制政府會計改革。實踐證明，推進政府會計改革，對于這些國家強化政府的公眾受托責任、提高政府公共支出管理水平、增強政府財政透明度、合理評價政府績效、防范財政風險、增強財政可持續性等都起到了重要作用。據了解目前一半以上的經濟合作發展組織（OECD）成員國，都不同程度地實施了權責發生制政府會計。國際貨幣基金組織（IMF）、國際會計師聯合會（IFAC）等國際組織，大力呼吁和促進各國建立權責發生制政府會計標準，提供權責發生制政府會計信息。因此，在日益全球化的今天，加快推進政府會計改革，也是提升政府財政透明度，展現國家良好形象，融入全球化競爭的必然趨勢。

對政府會計改革的必要性，專家學者也表達了相同的觀點。財政部財政科學研究所所長劉尚希在接受《經濟日報》記者采訪時稱：目前我國實行的決算報告制度，主要反映政府預算收支執行情況，已不能滿足經濟形勢和財政形勢的需要。權責發生制政府綜合財務報告，重點是在“權責”，根據權利義務的發生進行會計確認，如政府未來需要償付資金的義務都被確認為負債。

在此背景下，財政部按照黨中央、國務院決策部署，加快推進政府會計改革，逐步建立以權責發生制政府會計核算為基礎，以編制和報告政府資產負債表、收入費用表等報表為核心的權責發生制政府綜合財務報告制度，提升政府財務管理水平，促進政府會計信息公開，推進國家治理體系和治理能力現代化。為建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面、準確反映各級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，制定了《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》。

二、《方案》主要內容

總體目標

《方案》的總體目標是：通過構建統一、科學、規范的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。

基本原則

《方案》對權責發生制政府綜合財務報告制度改革的基本原則作出了規定。

一是立足中國國情，借鑒國際經驗。在充分考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，積極借鑒我國企業會計改革的成功做法，吸收國際公共部門會計準則、有關國家政府財務報告制度改革的有益經驗，構建具有中國特色的政府綜合財務報告制度。

二是堅持繼承發展，注重改革創新。積極吸收近年來完善現行政府會計制度、行政事業單位會計改革以及政府綜合財務報告試編中取得的經驗，注重制度創新，強化信息技術支撐，準確反映政府資產負債狀況和運行成本，促進政府規范管理和有效監督。

三是堅持公開透明，便于社會監督。按照政府信息公開要求，規范公開內容和程序，促進公開常態化、規范化和法制化，滿足各有關方面對政府財務狀況信息的需求，進一步增強政府透明度。

四是做好總體規劃，穩妥有序推進。科學合理設計改革總體框架和目標，指導改革有序推進。充分考慮改革的復雜性和艱巨性，先行試點，由易到難，分步實施，積極穩妥地推進改革。

主要任務

《方案》提出了完成權責發生制政府綜合財務報告制度改革的主要任務。

一是建立健全政府會計核算體系。推進財務會計與預算會計適度分離并相互銜接，在完善預算會計功能基礎上，增強政府財務會計功能，夯實政府財務報告核算基礎，為中長期財政發展、宏觀調控和政府信用評級服務。

二是建立健全政府財務報告體系。政府財務報告主要包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。政府部門編制部門財務報告，反映本部門的財務狀況和運行情況；財政部門編制政府綜合財務報告，反映政府整體的財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性。

三是建立健全政府財務報告審計和公開機制。政府綜合財務報告和部門財務報告按規定接受審計。審計后的政府綜合財務報告與審計報告依法報本級人民代表大會常務委員會備案，并按規定向社會公開。

四是建立健全政府財務報告分析應用體系。以政府財務報告反映的信息為基礎，采用科學方法，系統分析政府的財務狀況、運行成本和財政中長期可持續發展水平。充分利用政府財務報告反映的信息，識別和管理財政風險，更好地加強政府預算、資產和績效管理，并將政府財務狀況作為評價政府受托責任履行情況的重要指標。

具體內容

《方案》對權責發生制政府綜合財務報告制度改革的具體內容進行了限定。

（一）建立政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系。

（1）制定政府會計基本準則和具體準則及應用指南。基本準則用于規范政府會計目標、政府會計主體、政府會計信息質量要求、政府會計核算基礎，以及政府會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等原則事項。基本準則指導具體準則的制定，并為政府會計實務問題提供處理原則。具體準則依據基本準則制定，用于規范政府發生的經濟業務或事項的會計處理，詳細規定經濟業務或事項引起的會計要素變動的確認、計量、記錄和報告。

（2）健全完善政府會計制度。政府會計科目設置要實現預算會計和財務會計雙重功能。預算會計科目應準確完整反映政府預算收入、預算支出和預算結余等預算執行信息，財務會計科目應全面準確反映政府資產、負債、凈資產、收入、費用等財務信息。條件成熟時推行政府成本會計，規定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息。

（3）制定政府財務報告編制辦法和操作指南。政府財務報告編制辦法應當對政府財務報告的主要內容、編制要求、報送流程、數據質量審查、職責分工等作出規定。政府財務報告編制操作指南應當對政府財務報告編制和財務信息分析的具體方法等作出規定。

（4）建立健全政府財務報告審計和公開制度。政府財務報告審計制度應當對審計的主體、對象、內容、權限、程序、法律責任等作出規定。政府財務報告公開制度應當對政府財務報告公開的主體、對象、內容、形式、程序、時間要求、法律責任等作出規定。

（二）編報政府部門財務報告。

（1）清查核實資產負債。各部門單位要按照統一要求有計劃、有步驟清查核實固定資產、無形資產以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎設施、企業國有資產、應收稅款等資產，按規定界定產權歸屬、開展價值評估；分類清查核實部門負債情況。清查核實后資產負債統一按規定進行核算反映。

（2）編制政府部門財務報告。各單位應在政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系內，按時編制以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的財務報告。各部門應合并本部門所屬單位的財務報表，編制部門財務報告。

（3）開展政府部門財務報告審計。部門財務報告應保證報告信息的真實性、完整性及合規性，接受審計。

（4）報送并公開政府部門財務報告。部門財務報告及其審計報告應報送本級政府財政部門，并按規定向社會公開。

（5）加強部門財務分析。各部門應充分利用財務報告反映的信息，加強對資產狀況、債務風險、成本費用、預算執行情況的分析，促進預算管理、資產負債管理和績效管理有機銜接。

（三）編報政府綜合財務報告。

（1）清查核實財政直接管理的資產負債。財政部門要清查核實代表政府持有的相關國際組織和企業的出資人權益；代表政府發行的國債、地方政府債券，舉借的國際金融組織和外國政府貸款、其他政府債務以及或有債務。清查核實后的資產負債統一按規定進行核算和反映。

（2）編制政府綜合財務報告。各級政府財政部門應合并各部門和其他納入合并范圍主體的財務報表，編制以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的本級政府綜合財務報告。縣級以上政府財政部門要合并匯總本級政府綜合財務報告和下級政府綜合財務報告，編制本行政區政府綜合財務報告。

（3）開展政府綜合財務報告審計。政府綜合財務報告應保證報告信息的真實性、完整性及合規性，接受審計。

（4）報送并公開政府綜合財務報告。政府綜合財務報告及其審計報告，應依法報送本級人民代表大會常務委員會備案，并按規定向社會公開。

（5）應用政府綜合財務報告信息。政府綜合財務報告中的相關信息可作為考核地方政府績效、分析政府財務狀況、開展地方政府信用評級、編制全國和地方資產負債表以及制定財政中長期規劃和其他相關規劃的重要依據。

配套措施

《方案》還提出了完成權責發生制政府綜合財務報告制度改革的配套措施。

一是推動修訂相關法律法規。推動修訂《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法實施條例》等，為推進改革提供法律保障。

二是修訂完善相關財務制度。進一步完善相關行政事業單位財務制度和《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》等，保證改革順利實施。

三是完善決算報告制度。進一步完善決算報表體系，側重反映預算收支執行情況，與政府財務報告有機銜接。

四是優化政府財政管理信息系統。構建覆蓋政府財政管理業務全流程的一體化信息系統，不斷提高政府財政管理的效率和有效性。

五是加強政府財務報告編報內部控制。按規定建立和實施行政事業單位內部控制機制，設置充足的財務會計管理崗位，加強政府財務報告編報內部控制，保證政府財務報告真實、完整、合規。

四、《方案》權威解答

《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》公布后，財政部召開新聞發布會，財政部有關負責人就推進權責發生制政府綜合財務報告制度改革有關問題回答了記者的提問。

關于《方案》出臺的背景

財政部有關負責人介紹，權責發生制政府綜合財務報告通常也稱為政府綜合財務報告，是指反映各級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性的報告。報告內容主要包括政府資產負債表、收入費用表等財務報表和報表附注，以及以此為基礎進行的綜合分析等。從國際上看，推行權責發生制政府綜合財務報告制度改革，已經成為公共財政管理的發展趨勢。

我國目前的政府財政報告制度實行以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度，主要反映政府年度預算執行情況的結果，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。但隨著經濟社會發展，僅實行決算報告制度已經難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求，主要表現在：無法全面準確反映政府負債，難以為有效防范財政風險、促進財政長期可持續發展提供可靠的信息支撐；無法完整清晰反映政府資產，不利于強化政府資產管理、增強政府公共服務能力；無法科學合理反映政府成本費用，不利于降低行政成本、提升政府運行效率。近年來，一些人大代表、政協委員和很多專家學者紛紛建議對我國政府會計進行改革，建立全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息的權責發生制政府綜合財務報告制度。正是在這樣的背景下，國務院批轉了財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案，將黨的十八屆三中全會關于“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的要求和新預算法關于“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告”的規定落到實處。

《方案》出臺只是改革邁出的第一步，后面還有很多艱苦細致的工作要做，我們將按照改革方案確定的時間表、路線圖一步一步扎實往前推進。

關于權責發生制政府綜合財務報告制度改革的指導思想、總體目標和基本原則

財政部有關負責人稱，改革的指導思想是：認真貫徹落實黨的十八屆二中、三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，按照黨中央、國務院決策部署，加快推進政府會計改革，逐步建立以權責發生制政府會計核算為基礎，以編制和報告政府資產負債表、收入費用表等報表為核心的權責發生制政府綜合財務報告制度，提升政府財務管理水平，促進政府會計信息公開，推進國家治理體系和治理能力現代化。

權責發生制政府綜合財務報告制度改革是基于政府會計規則的重大改革，總體目標是通過構建統一、科學、規范的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。

權責發生制政府綜合財務報告制度改革的基本原則包括四項：一是立足中國國情，借鑒國際經驗。在充分考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，積極借鑒我國企業會計改革的成功做法，吸收國際公共部門會計準則、有關國家政府財務報告制度改革的有益經驗，構建具有中國特色的政府綜合財務報告制度。二是堅持繼承發展，注重改革創新。積極吸收近年來完善現行政府會計制度、行政事業單位會計改革以及政府綜合財務報告試編中取得的經驗，注重制度創新，強化信息技術支撐，準確反映政府資產負債狀況和運行成本，促進政府規范管理和有效監督。三是堅持公開透明，便于社會監督。按照政府信息公開要求，規范公開內容和程序，促進公開常態化、規范化和法制化，滿足各有關方面對政府財務狀況信息的需求，進一步增強政府透明度。四是做好總體規劃，穩妥有序推進。科學合理設計改革總體框架和目標，指導改革有序推進。充分考慮改革的復雜性和艱巨性，先行試點，由易到難，分步實施，積極穩妥地推進改革。

關于建立權責發生制政府綜合財務報告制度主要任務及之間關系

財政部有關負責人答：一是建立健全政府會計核算體系。二是建立健全政府財務報告體系。三是建立健全政府財務報告審計和公開機制。四是建立健全政府財務報告分析應用體系。

這四項改革任務相輔相成。建立健全政府會計核算體系是前提和基礎，在會計核算環節引入權責發生制，完善政府財務會計功能，為政府財務報告編制提供堅實的數據支撐；建立健全政府財務報告體系是關鍵，各級政府和部門需要編制資產負債表、收入費用表等財務報表，分別反映一級政府整體財務狀況及各部門的財務狀況；建立健全政府財務報告審計和公開機制是保障，政府綜合財務報告和部門財務報告編制后，都要按規定接受審計，審計后的政府綜合財務報告與審計報告依法報本級人民代表大會常務委員會備案，并按規定向社會公開，以保證財務信息的真實可靠、公開透明；加強政府財務報告分析應用是目的，以政府財務報告反映的信息為基礎，系統分析政府的財務狀況、運行成本和財政中長期可持續發展水平，促進政府預算、資產、負債和績效管理加強，尤其是為地方政府發債提供一套可靠的信用評級依據，有利于地方債市場的持續健康發展。

關于下一步建立健全政府會計準則制度的考慮

財政部有關負責人答：主要做好兩方面工作：

一是制定政府會計基本準則和具體準則及應用指南。基本準則用于規范政府會計目標、政府會計主體、政府會計信息質量要求、政府會計核算基礎，以及政府會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等原則事項。基本準則指導具體準則的制定，并為政府會計實務問題提供處理原則。具體準則用于規范政府發生的具體經濟業務或事項的會計處理。應用指南是對具體準則的實際應用作出的操作性規定。

二是健全完善政府會計制度。政府會計科目設置要實現預算會計和財務會計雙重功能。預算會計科目應準確完整反映政府預算收入、預算支出和預算結余等預算執行信息，財務會計科目應全面準確反映政府的資產、負債、凈資產、收入、費用等財務信息。條件成熟時推行政府成本會計，規定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息。

為了建立健全我國政府會計準則制度體系，財政部成立了政府會計準則委員會，由部領導擔任主席，會計司、國庫司等多個司局參加，辦公室設在會計司。委員會組成還將吸收相關部門和單位的人員參與，并將組建咨詢專家組，以充分發揮專家力量，廣泛調動社會資源。

關于政府部門財務報告和政府綜合財務報告的區別

財政部有關負責人答：兩者的區別主要體現在以下方面：一是編制的主體不同。政府各部門負責編制本部門的財務報告，政府財政部門負責編制政府綜合財務報告。二是反映的對象不同。政府部門財務報告反映本部門的財務狀況和運行情況。政府綜合財務報告反映一級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性。三是報送要求不同。部門財務報告應報送本級政府財政部門，政府綜合財務報告應報送本級人民代表大會常務委員會備案。

關于權責發生制政府綜合財務報告編制涉及各級政府及其所屬部門單位，財政部將采取什么方式確保報告編制工作規范有序開展

財政部有關負責人答：政府財務報告編制工作專業性、技術性、操作性較強。為保障我國政府財務報告編制規范有效開展，財政部在制定政府會計準則制度的同時，將制定政府財務報告編制辦法，對政府財務報告的主要內容、編制要求、報送流程、數據質量審查、職責分工等作出規定。同步還要制定政府財務報告編制操作指南，對政府財務報告編制和財務信息分析的具體方法等做出規定。

關于權責發生制政府綜合財務報告制度改革的時間表和路線圖

財政部有關負責人答：建立權責發生制的政府綜合財務報告制度涉及面廣，技術性、政策性、敏感性較強，改革將按照先進行試點、由易到難的原則，分階段、分步驟、分重點逐步推進。在政府會計規則尚未調整完善之前，暫按照權責發生制原則和相關報告標準，編制出反映一級政府整體財務狀況的財務報告，為加強地方政府性債務管理、開展政府信用評級等提供信息支撐。

與此同時，加快推進政府會計改革，建立審計、公開機制和分析應用體系，落實相關配套措施，力爭在2020年前建立起具有中國特色的政府會計準則體系和權責發生制政府綜合財務報告制度。2014年-2015年，重點是建立健全政府會計準則體系和財務報告制度框架體系，清查核實政府資產負債信息，開展政府綜合財務報告信息系統建設，為編制政府綜合財務報告奠定制度、信息和技術基礎。2016年-2017年，在前期準備的基礎上，開展政府綜合財務報告編制試點。2018年-2020年，在試點工作基礎上，全面開展政府綜合財務報告編制工作，建立健全政府財務報告分析應用體系，制定發布政府財務報告審計制度、公開制度等。

關于《方案》實施的保障措施

財政部有關負責人答：權責發生制政府綜合財務報告制度改革是一項長期、艱巨復雜的系統工程，為保障改革順利推進，主要將采取以下措施：一是加強制度建設。推動修訂《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法實施條例》等法規，抓緊制定政府會計準則、政府財務報告編制辦法和操作指南，以及修訂相關財務制度、會計制度，進一步完善決算報表體系等，為改革提供制度保障。二是加強技術支撐。開發統一、高效的信息系統，保證財務報告數據質量，提高工作效率。三是加強人員培訓。將通過大力加強專業培訓，為改革提供必要的人力保障。四是加強組織保障。積極與相關部門溝通合作，按照職責分工抓好任務落實，確保改革按照《方案》規定穩妥、有序推進。

五、《方案》影響意義

《方案》公布后，立即引起了極大反響，國內主流媒體迅速予以報道，專家學者在接受記者采訪時都作出了積極評價。

財政部財科所所長劉尚希在接受新華社記者采訪時說，近年來我國各地政府大規模舉借債務，財政風險不斷積累。一級政府到底有多少資產，明的暗的到底欠了多少債，政府運行成本大不大，只有摸清這些家底信息，才能知道國家財政是否安全。

透明度是衡量政府治理水平的重要標準之一。近年來，一些人大代表、政協委員和很多專家學者建議對我國政府會計進行改革，編制政府財務報告也早已列入十八屆三中全會的改革部署。改革已經刻不容緩，只有提高政府財務透明度，公眾才能更好參與社會管理，政府才能更有公信力。

改革方案明確指出，2018年到2020年期間，在完成圍繞編制政府財務報告相關制度建設后，將建立政府財務報告的分析應用體系，這意味著“大數據”時代這些信息將對國家經濟安全運行產生重要作用。“風險取決于手中有多少錢，只看收入不看資產，不掌握償債能力，必然存在風險。摸清家底，才能全面防控財政風險。”劉尚希說。

政府綜合財務報告將成為地方政府信用評級的重要依據。地方政府債券發行一個重要參考指標就是地方政府的信用評級。如果缺乏反映一級政府整體財務狀況的資產負債表等，信用評級將失去有效信息支撐。

報告能科學準確反映政府各部門、各業務活動的運行成本費用，包括政府固定資產的折舊，這些信息的公開無疑將倒逼政府加強績效管理，樹立更強的節約花錢理念，加快政府轉變職能。

政府編制的財務報告要接受審計，保證報告的真實性、完整性及合規性。審計后財務報告與審計報告一同，將依法報送本級人民代表大會常務委員會備案，并按規定向社會公開，每一步都會在法律的保障下進行。同時報告也將是考核地方政府績效、分析政府財務狀況、開展地方政府信用評級等的重要依據。政府干得好不好、能不能發債、發多少債都會受到這份報告的影響。

“這項制度在我國建立之后，將能夠多維度反映政府財政財務狀況，為化解債務風險、降低政府運行成本等提供信息支持。”財政部財政科學研究所所長劉尚希告訴《經濟日報》記者。

“新制度反映的政府資產信息更加完整清晰。”財政部有關負責人表示，相比于收付實現制下，將政府資本性投入一般只記錄為支出而不是資產，權責發生制政府綜合財務報告將政府基本建設投資、產權參股等都作為資產反映出來。這對于政府加強資產管理、改進公共服務、防止國有資產流失等有十分重要的意義。

《京華時報》徐立凡特約評論員文章指出，我國啟動財政報告制度改革，是又一次借鑒和接軌，需建立符合自身實際情況的運作機制。如何規范政府會計準則體系，如何對造成重大失誤者追責尤為關鍵。這一改革具有三大意義。其一，權責發生制財務報告制度，是對現行預決算制度的革命性改進。編制權責發生制政府綜合財務報告，可以通過更加準確細化而且公開的財務信息，堵住可能存在的漏洞，讓政府資金更合理地使用，減少腐敗發生幾率。同時在全面掌握政府家底信息后，還可為公共財政改革起到數據庫作用。其二，權責發生制財政報告制度，還有助于推動政府信用的建立。權責發生制政府財報，其核心是政府的資產負債表，政府的短期和長期負債均包含其中，是對政府資產和負債進行持續衡量的工具。由此，市場也可以獲得政府的全面資產情況，從而對其發債信用和償債能力做出評估。這是地方政府行使發債權的必要前提。有了這個前提，地方自主發債才可能引進市場標準，通過市場手段控制風險，保證自主發債良性運行。其三，權責發生制財政報告制度，還可以遏制盲目決策。權責發生制財政報告制度，強調的就是官員任期內的財政責任，因此，對于好大喜功、追求短期政績者來說，無異于多了一道防火墻，有助于遏制盲目決策，推動重大決策科學化。

六、《方案》貫徹實施

《方案》的公布只是起步，其貫徹實施是關鍵。對此，《方案》對實施步驟進行了具體安排，提出了明確的時間表與路線圖。《方案》實施分為三步走。

第一步，2014-2015年完成以下工作：

（1）組建政府會計準則委員會。（2）修訂發布財政總預算會計制度。（3制定發布政府會計基本準則。（4）研究起草政府會計相關具體準則及應用指南。（5）制定發布政府財務報告編制辦法和操作指南。（6）開展政府資產負債清查核實工作。（7）完善行政事業單位國有資產管理辦法等。（8）開展財政管理信息系統一體化建設。

第二步，2016-2017年完成以下工作：

（1）制定發布政府會計相關具體準則及應用指南。（2）開展政府財務報告編制試點。（3）研究建立政府綜合財務報告分析指標體系。

第三步，2018-2020年完成以下工作：

（1）制定發布政府會計相關具體準則及應用指南，基本建成具有中國特色的政府會計準則體系。（2）完善行政事業單位財務制度和會計制度、財政總預算會計制度等。（3）對政府財務報告編制試點情況進行評估，適時修訂政府財務報告編制辦法和操作指南。（4）全面開展政府財務報告編制工作。（5）研究推行政府成本會計。（6）建立健全政府財務報告分析應用體系。（7）制定發布政府財務報告審計制度、公開制度。

為了攻克權責發生制政府綜合財務報告制度改革難關，《方案》還提出了實施的組織保障，國務院要求各地區、各部門要高度重視權責發生制政府綜合財務報告制度改革工作，加強組織領導，明確任務分工和責任，抓好工作落實，確保改革順利推進。（1）財政部要抓緊制定政府會計準則、政府財務報告編制辦法和操作指南等，修訂完善相關財務會計制度，并指導地方財政部門做好組織實施工作；（2）審計部門要按規定組織做好政府財務報告審計工作；（3）各部門、各單位要做好部門財務報告編報工作，有關部門要充分利用政府財務報告信息，按照職能分工做好相關監督考核工作。

作為具體承擔《方案》建設的財政部會計司，對此有更深刻的認識與前瞻性把握，楊敏司長2014年5月10日在廈門出席中國會計學會政府及非營利組織會計專業委員會第五屆“政府會計改革理論與實務研討會”上提出，要多措并舉協同推進政府會計改革。

要健全頂層設計。財政部在起草完善政府會計改革相關規劃和方案，成立政府會計準則委員會，統一領導和推動政府會計準則建設。將盡快提出政府會計準則架構和建設方案，啟動政府會計基本準則和相關具體準則的制定工作。積極發揮專家咨詢作用，集中力量協調推進政府會計改革。

要做好統籌協調。政府會計改革不僅涉及財政部門，也涉及政府其他相關部門和單位；不僅涉及中央政府，也涉及地方各級政府。在政府會計改革過程中，應當加強統籌協調，注重內外結合，上下聯動。財政部門要深入了解其他相關部門和單位的意見和建議，其他相關部門和單位要積極支持和參與政府會計改革。財政部要做好政府會計改革頂層設計，處理好中央與地方事權事務關系；地方財政部門要緊密配合政府會計改革落實好相關工作。

要注重宣傳引導。政府會計改革過程中需要注重宣傳引導，營造良好的輿論氛圍。一方面要積極利用多種形式對政府會計改革的意義進行宣傳，提高社會各方面對政府會計改革的認知度，正確引導社會輿論。另一方面，要積極動員各級政府和社會各方面積極參與政府會計改革，在重大改革政策出臺前，要廣泛咨詢社會各方面意見，組織有關部門、單位或者專家學者進行充分論證，提高改革決策的科學性和改革措施的系統性、協同性。

要加強人才培養。人才是任何改革的關鍵。為了確保政府會計改革的可持續，一定要加大政府會計領域人才的培訓和培養力度，造就與政府會計改革要求相適應的會計人才隊伍。同時，要研究建立政府會計職業化管理和繼續教育等體制機制，提升政府會計在會計管理和教育教學中的比重。另外，要不斷提升政府會計理論研究的社會實踐價值，為培養政府會計人才和完善培養體制提供支持。

對如何推進《方案》的實施，專家學者也提出了見解。

“這是一項極具專業性的財稅制度改革，是對現行政府會計制度和預決算報告制度的全面創新。政府綜合財務報告制度需要面對大量技術難題，要充分估計改革的技術難度。”中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇在接受《經濟日報》記者采訪時表示。

“對各級政府財政管理的規范性要求大幅提高，特別是在債務融資管理的規范性約束和透明度方面，很大程度上是規范政府管理行為要進行的一場自我革命。”財政部有關負責人說。同時改革也將對包括資產和負債的計價、核算和分析等，提出一系列新的工作要求，特別是資產評估難度較大，需要科學準確數據支撐。“從調研情況看，大量單位這方面基礎還相當薄弱，數據的準確性仍難以達到要求。”該負責人表示。

權責發生制政府綜合財務報告涉及的業務范圍更廣，會計確認、計量方法更加復雜，比如政府公共基礎設施資產管理、公共儲備物資資產管理等，對不少會計人員來說還是新的領域，大力加強人員培訓也迫在眉睫。“改革涉及政府各部門。政府綜合財務報告制度的順利建立，還需要政府各部門的觀念更新，主動配合。同時需要必要的約束機制，讓各部門有責任編好各自的財務報告。”楊志勇說。

中國人民大學公共管理學院副院長許光建在接受《經濟日報》記者采訪時說，數據質量是編制財務報表的關鍵，只有搜集準確的數據，編制的政府財務報告才能反映真實情況，需要各級財政部門投入大量人力、物力、財力，是對現有能力的考驗。

對各級政府而言，編制財務報告的確是一場自我革命，這不僅體現在其對財政財務管理的規范性要求大幅提高，特別是對債務融資管理的規范性約束和透明度要求大幅提高，更重要的是政府要切實強化理念更新和自我規范，要勇敢面對誠信挑戰。

七、專家觀點釋難

《方案》提出改革的首要具體內容是，建立政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系。這既是政府會計財務報告制度改革的核心，也是其難點，專家學者發表了各自觀點對其進行了釋難。

財政部會計司司長楊敏提出，政府會計改革的主要內容之一是制定統一的政府會計準則。制定統一的政府會計準則主要包括：制定政府會計基本準則；根據基本準則制定政府財務會計具體準則，以規范政府會計主體的會計確認、計量和報告行為；整合現行行政單位會計制度、事業單位會計制度和國有建設單位會計制度等，構建以政府綜合財務報告為核心的政府財務會計體系。

“制定統一的政府會計準則是編制政府財務報告的基石。”廈門大學副校長、中國會計學會政府及非營利組織會計專業委員會主任李建發告訴《中國會計報》記者，只有對會計要素進行科學規范，才能夠全面、系統地對經濟事項進行確認、計量、記錄，從而形成編制政府財報的會計數據。

在李建發看來，由于現有的制度并非真正按照政府會計體系來制定，我國現有會計制度的確認基礎和確認條件、計量屬性等缺乏系統性和前瞻性。新制定的政府會計準則在資產、負債、凈資產等內涵方面將更加準確，在外延方面將更加豐富。政府會計準則所覆蓋的范圍將發生變化。如準則中，資產、負債、收入、費用（支出）的范圍可能會擴大，現行的政府會計制度就需要進行相應的調整。

李建發認為，因為修訂前的制度大多是在1997年按照會計要素來建立的，前期對行政事業單位會計制度的修訂為現在的政府會計改革打下了一定的基礎。但我國對這些制度的頂層設計總體上還不夠。因此，要搭建政府會計概念框架，使會計要素的內涵、外延、確認條件、計量屬性有統一、規范的基礎，從而制定編制政府財報所需的政府會計準則。

山東大學管理學院副教授、中國會計學會政府及非營利組織會計專業委員會委員路軍偉認為，政府會計準則應該具備以下作用：一是準則將規范政府的會計確認、計量以及報告的問題；二是準則針對的是政府整體，十八屆三中全會所作《決定》提出要建立權責發生制的政府綜合財務報告，所謂綜合意味著其不僅要針對政府本身，還要包括所屬行政事業單位。三是從最后編制的政府財務報告層面來說，制定準則的目的是為了提升財務信息質量。

李建發認為，制定政府會計準則是為了提升政府財報的質量，因此，在制定政府會計準則時，應該要弄清楚納入到政府財報的主體有哪些、如何將會計要素納入到政府財報中，要明確政府財報的內容有哪些，考慮不同會計確認基礎的運用情況，考慮政府財報是否用合并會計報表的方法以及財務信息和非財務信息涵蓋哪些方面。

東南大學經濟管理學院財務與會計系主任陳志斌在接受《中國會計報》記者表示，先要明確政府會計的概念框架，服從并服務于國家治理的要求。國家治理是一個復雜的系統。對此，陳志斌認為，政府會計的目標應該是“管控治理觀”、“受托責任觀”、“決策有用觀”等有機結合的綜合目標，而不應是單一的目標。

陳志斌認為，從國家治理的職能來看，政府綜合財務報告應該能夠為政府部門管理和控制國家的經濟活動、社會活動提供決策支持、過程控制、結果評價等方面的支持信息，能夠為政治活動提供治理支持信息。從國家治理的受托代理權配置性質來看，政府綜合財務報告要能夠有助于確定政府履行的受托責任，有助于評價政府提供服務水平及其績效，有助于評估政府履行到期職責的能力等。從國家治理的具體工具和地位看，政府會計應該能夠為各級行政部門以及人大代表提供有助于正確決策的信息。

政府會計要提供包括資產負債狀況、償債能力、財政收支、現金流量等政府綜合財務狀況信息。政府會計的“管控治理觀”目標要求政府會計信息具有透明性的質量特征；“受托責任觀”目標要求政府會計信息應該具有可靠性的質量特征；“決策有用觀”目標要求政府會計信息應該具有相關性的質量特征。

“我國政府會計信息質量特征應該是透明性、可靠性、相關性的結合。”陳志斌說，三者之間，政府會計信息的可靠性是以相關性為前提的可靠，相關性是以可靠性為基礎的相關，相關性和可靠性共同服務于透明性。

而政府綜合財務報告主體是政府會計概念框架中需要明確界定的一個重要方面。國際上確定政府會計主體的代表性標準有美國全國政府會計委員會（NCGA）的五標準，即財務依存性、管理監督權、管理指派權、運營活動的重大影響、財政事項的受托責任。另外，國際公共部門會計準則理事會（IPSASB）也提出四分法，即資金授權分配法、控制法、法律主體法、受托責任法等。但各國在政府會計改革實踐中，通常采用“控制基礎”和“受托責任”兩大標準。

“我國政府綜合財務報告必須直面國家治理涉及面廣、層次多、種類繁雜的現實，只有統籌兼顧才能滿足國家治理體系完善和治理能力提高的需要。”陳志斌說，應兼顧“控制基礎”和“受托責任”兩大標準來確定政府會計報告主體。按照這一標準，我國政府會計主體可以分為3個層次。第一層次是中央政府和各級地方政府，第二層次是政府部門和政府所屬單位，第三層次是政府部門所屬單位。

各級地方政府、中央政府所屬部門和單位是中央政府的分部報告主體。各中央政府所屬部門的所屬單位是中央政府所屬部門的分部報告主體。地方政府所屬部門及其所屬單位是地方政府的分部報告主體。“應該把國有資本經營情況，特別是地方政府融資平臺公司納入政府綜合報告主體中。”陳志斌認為，考慮到我國實際，可以先行采用修正的權責發生制。隨著政府會計體系的完善和法律法規的不斷健全，可以逐步擴大權責發生制的適用范圍，并最終實現完全的權責發生制。

陳志斌強調，從國家治理最迫切的需要來看，在政府資產負債表中可先核算和報告現時運用國家資源購建的資產、追溯報告某一年代以后的人造資產，對于已經形成歷史文物的資產以及自然資源資產先探索報告，暫不并入政府資產負債表。政府負債的確認標準同樣包括時間、空間、性質邊界的確立以及義務或責任的可計量性要求等。“從國家治理需要來看，我國政府會計應首先確認政府舉債，包括政府融資平臺的債務。對于像養老金之類的債務先行測試、探索報告，暫不并入政府資產負債表。”此外，陳志斌認為，從我國政府會計所處的環境、政府會計的水平、政府會計目標及其質量要求來看，現階段我國政府會計計量屬性的明智選擇應該主要是歷史成本。隨著政府會計水準的提高和環境的變化，再逐步引入其他計量屬性。考慮到國家治理的需要，我國可先由各級政府財政部門編制地方資產負債表、部門資產負債表、收入費用表、預算資源報表、融資報表等財務報表，待條件具備了再編制成本報表、績效報表等。

我國政府會計改革大幕已拉開，改革是“啃”硬骨頭，中國會計人必須樹立百折不擾的精神與勇氣，參與到政府會計改革的大潮中去，為建立中國特色政府會計體系而不懈努力。