中國公共安全協同供給的障礙及協同效應的實現

錢　潔（1.江蘇警官學院，江蘇南京210031；2.社會公共安全科技協同創新中心，江蘇南京210094）

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中國公共安全協同供給的障礙及協同效應的實現

錢潔1,2
（1.江蘇警官學院，江蘇南京210031；2.社會公共安全科技協同創新中心，江蘇南京210094）

摘要：公共安全的整體性治理需要從主體、政策、行動與時間層面考量安全供給的碎片化問題，變“碎片化”為“民主化”安全供給。當前中國公共安全協同存在制度依賴、利益爭奪與局域保護主義、信息與文化壁壘等安全協同供給的障礙。社會公眾安全感的提升是社會公共安全協同供給的核心要素。在著力提升以信任感、確定感與可控制感為其主要構成的社會公眾的安全感的同時，還應以項目協同的方式，加強協商機制、互助機制與激勵機制建設，完善常態協同中的政策網絡與安全評價體系建設。

關鍵詞：公共安全；協同；治理

通過跨界合作，防止政府組織與公共服務“碎片化”所導致的治理困境，實現整體政府的理念，擴大公共服務的公平性與有效性，已經成為公共行政理論界的共識。與此同時，在全球范圍內整體性治理的改革實踐也已全面展開，以英美為代表，針對新公共管理運動過程中部門專業化分工所帶來的碎片化及一系列棘手問題，采取了整合政府、市場與社會力量以提升政府公共服務效能的舉措。這些對公共安全領域的協同治理提供了有益啟示。

一、目標解析：公共安全供給“民主化”治理的實現

（一）公共安全的整體性治理：基于安全協作的考量。

在公共安全領域中，既包括“緊急狀態下的協同”，也包括“常態管理中的協同”。雖然公共安全協同供給的視角主要探討的是常態管理中的協同，就整體性治理而言，兩種類型的協同都是安全協作的重要組成部分。即便是美國這樣的聯邦制國家，面對應急管理中的不同應急參與者的橫向碎片化與不同層級政府間的縱向碎片化問題，也采取了一系列應急協調整合措施，具體包括：重視應急溝通、聯合進行應急規劃、簽訂理解備忘錄或災害互助協議、逐漸改進應急管理系統、不斷完善國家應急方案等。[1](p126-127)由于安全事務的細致性和危險性，公共安全領域的治理往往是“牽一發而動全身”，更需要整體性治理。中國公共安全的整體性治理，應從以下幾個層面展開：

首先，從主體層面構建組織間安全協作網絡。公共安全供給不僅是政府及警務機構的職責，更是全社會的共同使命，相關機構要在信息、人力、物力、政策等方面提供支持。從現代公共服務供給的角度上說亦是如此，“在公共服務提供的網絡結構中，既包含各相關利益者的專有資源和比較優勢，又呈現出行動者之間的協作關系。政府作為重要行動者之一，通過變革自身角色，驅動網絡運行”。[2](p18)政府是通過組織變革實現網絡化服務的設計者和推動者，在構建組織間安全協作網絡中起核心作用，而其他供給主體也要有公共安全的責任感與使命感，促進網絡協同效應的實現。

其次，從政策層面促進安全政策協同的實現。按照周志忍將政策協同劃分為三個層面：宏觀層面關注是政府的總體戰略；中觀層面政策協同關注的焦點包括跨界特性突出的政策領域和跨越現有政策領域的政策議題；微觀層面關注焦點是同一部門內不同業務單位之間的政策協同。[3](p29-30)在公共安全領域，政策協同主要集中在中觀層面和微觀層面。在中觀層面要形成公共安全領域的決策體制和機制以及與公共安全相關的議題上的具體政策方案。在微觀層面，要實現與公共安全相關的組織機構，如警務機構、政法系統、社區組織等之間的制度化的協商機制、聯絡機制、信息交流和共享機制等。

再次，從行動層面加強安全事務溝通與配合。公共安全領域，在政策協同實現后，需要在相關政策的統一框架下協調安全領域的行動。整體性治理在行動層面是擴大授權，以結果導向的，需求與資源高度整合的過程。其核心是以信息技術為支撐，通過流程再造，使安全事務的溝通更加迅捷，行動更加迅速。這種流程再造打破了原有行政組織及層級間因官僚制體制的限制所造成的各自為政、多頭指揮或相互掣肘等格局，在網絡化條件下，實現多部門工作流程的虛擬整合和網絡化協同，形成數字化服務鏈，實現“無縫隙”溝通。

最后，從時間層面關注持續性安全供給。無論是對犯罪形勢的預測、分析與防范，還是網絡輿情的監測與導控，涉及公共安全領域的危機治理與維穩主張都應注重長遠性和前瞻性。任何通過單純壓力控制方式所獲得的短期內“安全”或“穩定”都可能產生擠壓效應，最終造成更深層次的社會矛盾的激化，或更為嚴重的公共安全危機。只有通過長期持續性的安全供給才能實現整體安全。

（二）公共安全的碎片化趨勢：民主治理難題。

公共安全領域的公共事務與公共服務日益呈現復雜性及碎片化趨勢，成為中國民主治理和公共安全良性供給過程中的一大難題。對碎片化的社會背景、發生機制和特征的分析有助于探索公共安全協同供給的實現路徑。中國公共安全危機治理或維穩方面的碎片化往往表現為：僅以所管轄的小范圍內的安全或穩定作為危機治理或維穩目標，沒有全局意識和觀念；僅從本部門職能范圍考慮治理之策，忽視與其他相關部門的溝通與磋商；僅從管理者角度出發試圖壓制和平息社會問題，而不是從源頭疏導和緩解社會矛盾；僅從當前時間節點維護公共安全，忽視政策措施的未來效力和長久效能。

從背景看，一方面，隨著當前社會多元化與媒介小眾化，媒介中互動性的加劇，特別是微博的興起，自媒體時代的到來，使具有個性化的微內容逐漸超越傳統意義上認為的具有普遍性的宏內容在媒體中被廣泛關注。網絡傳播中的輿情日益呈現碎片化傾向。碎片化是一把“雙刃劍”，一方面它帶來信息來源的全面性、觀點多元化以及整個社會對多元化的更高寬容度，另一方面，這種碎片化導致信息過剩和良莠不齊。“由于‘微內容’中包括一些有價值，或沒有價值的部分，因此并不是所有的碎片都能夠連接成一個理性的認知整體。”[4](p166)這樣也易導致非理性情緒的蔓延，甚至引發群體行為，使公共安全協同供給的難度加大。另一方面，當前中國存在規模較為龐大的底層階層，這部分階層資源匱乏、內部缺乏組織結構，且相對封閉，較少與外界交流與互動。底層階層由于各方面資源的限制對公共安全的需求相對于其他階層更為迫切，而其公共安全領域利益表達的制度性渠道常常不通暢，在遭遇公共安全失序時表達和捍衛自身權利的聲音較弱、途徑較單一，效果十分有限。由于其公共安全利益表達的分散性和草根性特征，再加上中國民間組織及第三部門的力量有限，難以將其利益表達進行梳理和整合，這些直接導致其利益表達的碎片化。

從公共安全協同供給的視角分析，“有序”狀態并不意味著整齊劃一，但民主治理中決策與執行碎片化會阻礙公共安全領域的治理進程，進而難以實現公共安全有效供給。在公共安全領域，決策與執行的碎片化往往表現為：在安全領域決策中只考慮部門利益或地域利益，進而選擇隱瞞或封鎖安全信息；在安全決策和執行中缺乏整體性視野，只顧眼前利益，爭搶并過度使用人、財、物等安全資源，為實現長久的公共安全埋下隱患；在安全決策和執行中對其他公共機構及各類社會主體缺乏開放與合作態度，用科層制式的思維嚴密控制治理進程，并拒絕引入民主參與、咨詢與監督程序，狹隘地認為自身對安全領域的絕對控制力是安全的有效保障等。安全協同應在遏制上述碎片化傾向的基礎上，通過戰略、政策及行動協同層面達到整體性治理，即在公共安全供給戰略的統一部署下，有效防止與公共安全相關的不同領域或不同地域間的政策相互沖突，盡可能形成多領域、多機構間的有效合作和有序行動。

（三）協同治理：變“碎片化”為“民主化”治理。

公共安全協同治理，是由“碎片化”安全治理向“民主化”安全治理的轉變。協同治理清晰地表達了改變公共安全供給“碎片化”的局面，實現公共安全供給“一體化”的目標與愿景。“一體化”表明公共安全協同供給的系統性特征。這種“一體化”并非通過科層制中的自上而下的命令和干預實現的。“協同系統的許多例子證明，上級部門對下級部門辦事方式的積極干預，可能導致混沌狀態，也就是使它實際功能與原來期望的功能不符”。[5](p142)協同一體化是在遵循社會體系發展規律的基礎上，在基層層面允許更多的因地制宜和創造性的安全策略，促進涉及更多跨領域或跨地域的公共安全自組織系統的生成和發展，通過制度與政策的正確引導，在序參量系統的作用下，支配集體行動，進而實現公共安全供給。公共安全協同供給，與一般意義上安全組織間協作最大不同在于，將公共安全供給模式的變革放到民主治理的大背景之下和整個社會變革的大環境之中，在一定程度上承認“民主化”背后透射的合理的個性化主張和多元化訴求，這與現代社會結構的網絡化發展趨勢相一致。“隨著公民社會能力、網絡化和溝通結構的擴展，科層統治的觀念已經逐漸轉變成為公共領域內多方面的互動，這種多方面互動過程以話語體系為導向，具有非等級性、水平性、合作性的特征”。[6](p165)協同治理在尊重社會組織和個人合理需求和安全主張的前提下，強調社會成員要通過自愿參與的方式實現安全互動，從小范圍開始逐漸形成自組織集體行動，進而共同實現公共安全協同供給。因此，公共安全協同供給的實質，是公共安全領域的“民主化”治理。

二、推進中國公共安全協同供給的障礙

（一）制度依賴引發的安全領域角色沖突。

受傳統文化與政治體制的影響，長期以來，中國以政府為核心的公共部門承擔著公共安全領域供給的絕對主導者角色，公共安全供給也主要以維穩與管控模式為核心建立起了較為嚴密的社會治安防控網。以維穩與管控為導向，建立日益精細的自上而下社會管理科層組織體系，形成一系列的制度與政策主張，且形成“穩定壓倒一切”的控制式安全管理思維邏輯。沿著既定的制度變遷路徑，在中國社會轉型時期，這種制度依賴表現為通過組織化調控的方式實現公共安全供給。“組織化調控……使社會本身趨向高度的組織化，最終主要通過組織來實現國家治理目的的一種社會調控形式”。[7](p60)誠然，在一定發展階段，這種公共安全供給模式對于維護社會穩定和秩序，強化對社會的管控力度產生了明顯的成效。但隨著民主化與現代化進程的加劇，在當前中國風險社會背景下，這種制度依賴成為公共安全協同供給的最大障礙。隨著現代公共管理理念擴展與中國服務型政府建設的發展，中國公共管理者在公共管理的許多職能領域已由自上而下的“管理”向多元合作共治轉變。公共安全管理者如果仍將公共安全供給作為單純的“政治命題”，將之與公民權益、社會保障、民生建設等社會管理維度相割裂，將不能適應其他領域政府職能部門在觀念上與行動上的社會管理創新，勢必造成公共安全供給主體的角色沖突及相關制度的銜接不暢。如以公共安全為理由公安機關干涉和處置正常上訪公眾等，這類非警務活動的增多，會介入和影響正常的外部行政監督，處理不當可能引發更嚴重的社會矛盾與沖突。

（二）管轄權的利益爭奪或局域保護主義所引發的各自為政。

根據組織管理的一般原理，各類組織都有不斷擴張以獲得更多資源的傾向。這里的資源主要包括：組織的合法權威、組織的行動領域、組織的自主權、組織的經費保障、組織的人才、組織能獲取的信息等。而官僚制理論也揭示了現代組織擴張性本質。與之相對應，在公共安全協同過程中，相關主體會出于自身利益的考慮產生對本組織職能領域、本地區范圍或本組織主要管理對象和服務群體的保護，這一傾向會影響協同的產生和作用發揮，其主要表現形式有三種。一是爭奪管轄權使協同體系無法建立。在協作過程中，若協同各方力量懸殊，處于資源優勢的一方，包括在經濟基礎、社會權威和影響力、話語權、信息資源等方面較為強勢的一方，會以各種理由和手段獲得整體公共安全供給中的管轄權，包括資源支配權、制度與政策制定主導地位、信息掌控度等。若協作各方勢均力敵，則可能出現管轄權的“討價還價”，因公共安全供給中的“交易成本”過高使安全供給效能低下。二是安全領域的部門保護主義。在協同過程中，按照“委托——代理”理論的分析，為了協同目標的順利實現，相關主體需要“讓渡”出部分權利或者投入自身的優勢資源。正如公共選擇理論所描述的，協同各方作為追求自身利益最大化的“經濟人”，往往不愿付出更多的成本投入，也不愿公開本領域或本區域相關信息。在現實安全協同中，由于安全產品的成本投入居高不下，更易產生外部性。故部門或區域保護主義在公共安全供給中更加明顯。三是安全決策的短期化與本地化傾向產生“擠壓效應”。一方面，“維穩”思維模式下，安全決策常常缺少有長遠預見性的公共安全協同“頂層設計”，以致安全領域的橫向與縱向協作往往是由于突發安全事件或“運動式”的安全整治行動引發。以處置突發事件和安全整治為目標的安全協作，在非常時期投入過多安全資源，擠壓并預支了正常狀態下的安全資源，一旦處置完畢，協作狀態即停止，長期協同計劃戰略不足造成公共安全資源配置科學性不足，缺乏長期公共安全資源配置規劃；另一方面，由于違法犯罪活動和社會不安全要素的動態性特征，如果公共安全決策僅從本地區出發，以保護本地公共安全為目標，會促發違法犯罪個體、團體或社會安全隱患向周邊區域移動或擴散，致使周邊區域安全形勢惡化，周邊安全局面的惡化最終又會反過來影響本區域，陷入社會資源的巨大浪費的惡性循環。

（三）信息和文化壁壘引發的風險預測不足與安全成本居高不下。

首先，從信息領域看，公共安全領域信息壁壘使安全供給面臨重重阻力。以信息情報為導向的公共安全管理革新已成為21世紀的一項重大運動，特別是在美國“9·11”恐怖襲擊事件后，情報主導警務更是成為全世界多個國家的警務模式。而公共安全是一個寬泛的概念，涉及社會管理的方方面面，不僅僅是警務機構，任何一個政府職能機構在社會管理中權力濫用、缺位、行政不作為、管理方法與手段不當等都可能引發公共安全失序狀態。而當前社會管理體系下，公共安全領域信息壁壘主要表現在，一方面不同地域警務機構間、同一地域各公共機構與組織之間的數據平臺不兼容、數據信息不融通、數據信息交換成本高、數據標準不統一等問題使數據信息系統重復建設、數據利用率低、數據轉換困難等，影響了社會風險評估體系數據的全面性與科學性；另一方面，中國公共安全相關數據不是由多個公共機構共同建設推進實現信息整合，而是大多由警務機構承擔，或由警務機構主導推進。數據采集量大，信息分析研判任務重，數據處理需要投入大量資源，大大加重了警務機構的工作量；與此同時數據信息的使用率不高，由于公共安全供給中的信息系統以警務信息平臺為主，由于保密需要，其他公共機構和社會組織幾乎無法直接獲得公共安全信息，使數據信息使用受限，影響從全社會范圍內多機構把握社會動向，進行社會風險預警的參與度，常常造成風險預測不足。

其次，從文化視角分析，協同精神與官僚制格格不入，更注重合作。“合作精神注重平等，適應性，自由裁量和最終結果；官僚制敬奉等級，穩定，服從和程序。”[8](p276)由于安全產品的特殊性，較之其他社會產品，對等級、穩定、服從與程序的需要更加迫切。公共安全協同供給中，更需要協同各方以相對平等的姿態在協商中達成共識。傳統公共組織中的官僚制特征及其長期以來形成的組織文化與協同精神會產生沖突。為了協同的成功實現，公共組織，特別是以政府為核心的公共權力機構要培育更為平等、尊重與信任的組織文化。此外，在公共安全協同供給中，各協同主體要從本機構或組織的狹小利益轉為對整個社會的廣泛關注。這就需要摒棄狹窄的部門利益取向或地域局限，從全社會穩定、秩序與安全的視角審視公共安全問題。

三、中國公共安全協同效應的實現

按照協同學理論進行分析，公眾安全感本身對安全協同過程產生影響，因此在公共安全協同供給中也起到舉足輕重的作用。

（一）核心要素：通過提升公眾安全感實現公共安全協同供給。

安全感的實質是一種心理體驗，學術界對公眾安全感的解釋大致有以下三種視角：一是對公眾安全感的狹義理解，即圍繞對犯罪所持態度的安全感解釋。如將公眾安全感解釋為“犯罪恐懼感”；[9](p30)二是從個體角度出發的公眾安全感解釋。即社會公安感是個體對危險或潛在危險的預感，自我及團體歸屬感等，其解釋多從心理學角度展開，如認為安全感是“對可能出現的對身體或心理的危險或風險的預感,以及個體在應對處置時的有力/無力感”；[10](p97)三是從社會治安角度出發，認為公眾安全感是對社會治安的主觀感受、信心和評價等。本研究主要從第三種視角對公眾安全感進行分析，社會公眾安全感的提升可考慮從以下三個維度入手。

1.提升公眾安全感之信任感：更充分的個體安全意識、社會信任與社會凝聚力。

不同于前現代社會以親緣、地緣、宗教和傳統四類信任所產生的安全，[11](p121)現代社會這些信任類型日益淡化，故現代社會的不安全水平遠高于前現代社會。提升公眾安全感的首要任務是使公眾內心更加有信心，具體而言，是讓公眾個體有更強的安全意識和安全技能，培育社會組織與公眾個體間的社會信任和社會凝聚力。當代中國已經進入了高風險發展階段，公眾安全感體現了公眾對社會發展的信心水平。公眾信心的不足主要來源于社會階層有固化導致邊緣群體或弱勢群體的向上流動有很大障礙，由此導致一系列社會利益分配不均衡、社會公平缺失等問題。由于以社會公益組織為代表的第三部門在社會信任方面的獨特優勢，以社會公平為前提，促進社會各類組織，特別是非政府組織在公共安全供給中的作用，有助于社會信任與社會凝聚力，進而提升公眾安全感。

2.提升公眾安全感之確定感：不涉密情況下的安全信息公開與安全溝通。

不確定感也是公眾安全感的缺失的重要表現之一。這種不確定感常常與政府能力與行動有關。當公眾對于安全方面的信息沒有暢通的獲取渠道或途徑，或政府對公共安全危機的預測、監測能力弱導致公共安全失序狀態頻發，都會使公眾的不確定感增強，導到公眾安全感降低。在公共安全領域常態狀況下，以政府為核心的公共部門始終是信息的全面掌握者，而社會公眾則對相關信息知之甚少，由此產生較為嚴重的信息不對稱，同時也使公眾在信息不完全的情況下安全防范能力減弱，阻礙了社會力量參與公共安全供給。在不涉密情況下，在不影響危機處置的前提下，政府要擴大公共安全領域信息公開與信息溝通的途徑，努力維護公眾的安全知情權，使社會公眾的確定感增強，并通過理性的行為實現公共安全供給，以防止安全領域恐慌情緒的產生和蔓延。

3.提升公眾安全感之可控制感：更完善的公共危機預警系統與社會參與行動體系。

中國長期以來的集體主義文化造就了公眾在公共安全領域對政府的依賴心理，習慣于期待政府整齊劃一的行動指令，并在缺乏指令之時顯得無所適從。可控制感是公眾安全感的重要維度之一。由于上述文化特征，中國公眾安全感的可控制感很難從自身或所在組織中獲得，主要取決于政府在公共安全領域的全社會范圍內的戰略規劃和行動策略。在公共安全供給中，以加強公眾安全感的可控制感為核心，政府要加強宏觀規劃和引導，主要包括：加強對公共安全領域風險的監測與預警，制定更加完善細致的危機處置預案，強化對公共安全危機的全社會范圍內的演習和演練，對公共安全危機的社會力量參與路徑、步驟、方法等進行系統設計，制定較為詳細的社會行動預案和計劃。由此，使社會公眾的“心理預警”得到強化，對安全領域的可控制感增強，以全面提升社會公眾安全感。

（二）機制保障：常態化項目協同中的政策網絡與安全評價體系建設。

作為一種新的安全供給戰略，公共安全協同供給在實施過程中，應以項目的方式推進。不同的項目與特定地域或特定領域的社會公共安全相匹配，共同構成公共安全協同供給網絡。這種項目協同不同于臨時性或突發性安全工程，應由點到面，由小到大地形成常態化協同供給模式。對于政府部門，常態化項目協同中，最基礎性的工作是形成相關政策網絡并建立科學的安全評價體系。一方面，政策網絡建設應從基層和局部領域做起，中國政府要充分授權，鼓勵和倡導基層組織或職能部門圍繞本地區、本領域的公共安全問題要根據本地實際尋找協同治理之策，在其職權范圍內嘗試制定不同部門間及政府與社會間協作性政策規定，而上級機構主要的職責是給予組織支持，在保證政策符合現有相關法律精神前提下，盡量避免政策間沖突。由此，逐漸建立起公共安全供給的政策網絡。另一方面，以當前中國已較為完善的警務信息平臺為基礎，擴展信息平臺與其他職能機構間的信息交流與互動，從基層開始，由下而上嘗試建立公共安全信息平臺，主要涉及工商、稅務、民政、衛生等領域。這里的公共安全信息平臺又不同于警務信息平臺，不是以“大而全”的模式建立，而是問題導向的，由各地根據本地區公共安全現狀進行設計，如特定區域內某一類較為嚴重的犯罪預防、流動人口管理、重點人口管理等，在小范圍內做精做強信息系統，逐漸形成相關領域公共安全與穩定系數監測和積分預警系統。由于協同有別于一般協作，其特殊性決定了要實現中國公共安全供給的上述規劃設計，需要以下常態化機制作為保障。這些常態化機制建設是以政府為核心的公共部門在安全供給中義不容辭的使命，其目的是培育整個社會范圍內的公共安全協同文化，以實現公共安全協同供給。

1.協商機制。

社會協同的最初動力大多都來自理性經濟人經過權衡和商議后選擇的結果。在公共安全協同供給中，各子系統間要建立經常的交流與溝通機制，公共部門各機構間，公共部門與社會組織及個人間的協商必不可少。與自上而下的科層制命令不同，協商機制的前提是主體間平等。

具體來說，首先，建立常態化的安全溝通與對話平臺。由于安全供給的復雜性，各類安全問題的解決往往需要通過不斷協商的方式，在溝通與對話中“剝繭抽絲”式地推動逐步找到協同的最佳路徑。而平臺的形式多種多樣，可以是針對某一具體公共安全領域的小范圍內的面對面磋商，可以是為解決某一具體安全難題的對話，也可以是基于公眾關心的某類安全問題的網絡互動。其核心是建立起公共安全領域公共部門與公眾間的懇談、信息互動和長期合作。其次，深入思考和分析安全協商過程中的動力機制問題的解決之策。盡管集體行動中的“搭便車”行為常常難以避免，規范性框架設計可以在一定程度上解決公共安全協商過程中的動力機制問題。對于協商過程要有規范的程序設計，程序設計應以公平與正義為基礎，特別是為社會弱勢群體提供特別參與途徑，減少和打消其參與顧慮。由于安全產品的特殊性，在涉及安全的集體行動中，公共部門不同機構間要合理分擔支出預算，在協同供給之初勇于承擔絕大多數安全成本，其目的是產生協同效應后吸引更多的社會主體主動參與到協同供給中來，促進良性循環。最后，努力減少乃至消除協商中可能產生的摩擦。這里需要考察的是，各組織機構或人員分別擁有多大的自由裁量權，不同組織與個人間的優勢資源有哪些，如何給其預留充分的自主空間以更好的實現協同目標；在政策設計中，如何有效維護各類組織與個人的應享有的權利，保障其合法權益等。

2.互助機制。

互助機制的形成是實現協同的必要條件，中國當前公共安全供給中的互助機制建設要經歷三個發展階段：相互信任、自愿參與和共同生產。

相互信任是公共安全協同供給互助機制的第一個發展階段。這里的“相互”較為復雜，從三個層面分析。一是社會個體間、組織間的相互信任，主要包含社會信任的大范疇，這一層面信任的缺失會因為缺乏合作基礎而使協同無法產生。二是政府與公眾間的相互信任，既包括公眾對政府誠信、能力與行動的信任，也包括政府對公眾及其自治組織行為的信任。三是基于安全供給的信任，即具體項目協同中，一方主體對參與協同的其他主體或伙伴的信任，這一層面信任的缺失會導致協同因溝通困難和社會資本缺失而受阻。這一層面信任的持續，常常需要超越現有協作制度體系之外的角色認同，即圍繞忠誠、自豪感、利益共享、共識、共同愿景等所產生的項目成員間團結或項目組織的凝聚力。互助機制的第二個階段是自愿參與。在現實公共安全供給中的社會參與不足，要改變這一局面的路徑也應從兩方面展開，一是公共組織及其領導者要轉變觀念，認可公眾對公共安全領域的自愿參與，并積極鼓勵社會公眾在法律法規認可范圍內，發揮自身智慧和感召力，在周邊的公共安全供給中展開創造性行動。“如果沒有行政官員個人認可公民參與發揮的作用，公民參與的各種創新行動就沒有辦法產生效果。”[12](p43-44)二是給予公眾充分的安全領域知情權，建立健全公眾對與其直接或間接相關的公共安全領域信息進行查詢通道，如建立在社區范圍內的安全信息公布制度，使公眾建立起所在區域的主人翁意識和合作意識，形成“鄰里守望”式的社區合作氛圍。互助機制的第三個階段是共同生產。共同生產與申訴專員與行動中心、志愿主義、決策中制度化的公民角色和保護公共利益結構并立，是當代公民參與的五種高級形式之一，表現了公共服務提供中先進的公民角色。[13](p130)作為互助合作的最高階段，這種機制將公共安全完全視為一種公共產品或服務，涉及多種形式。包括個體層面的有助于實現公共安全供給的習慣性個體行為；也包括團體層面的如在某一安全供給項目中，相關公眾主動向相關安全機構提出承擔某一領域犯罪預防項目運作的部分職能，協助提供巡邏服務、參與第三方監管、組織化尋找安全領域可疑人物信息等。共同生產需要政府的長期積極培育和成本投入，以及社會志愿精神與社會資本長期積累作為基礎。這種政府與公眾間強有力的合作關系在目前中國社會背景下較難實現。

3.激勵機制。

在協同學中，自組織運動產生“支配”作用，如在激光原理中某一類型的分子通過它的存在和協作使產生更多的同類型分子成為可能。[5](p55)公共安全協同供給中的這種現象即是激勵機制的作用。與協作中的激勵不同，這種激勵機制的神奇之處在于，一旦這種激勵顯示出效果，在自組織的作用下，即使不繼續同樣強度的激勵，協同效應仍然能夠維持甚至擴大。在公共安全項目式協同供給中，這種激勵機制的主要通過打造安全團隊的方式實現。在打造項目式公共安全協同團隊的過程中，需要政府的精心規劃與安排，具體包括：尋找多元化政策工具，提升協同的網絡化程度；分析不同參與主體在權力、技術、知識、資源等方面的比較優勢，初步設計參與的不同社會力量；提供和維護團隊溝通的信息平臺，形成虛擬協作網絡；明確協同系統啟動過程中各方主體在動員、組織、決策、信息溝通等方面的權責關系，使協同過程在規范化框架內運作；維護協同項目的基本運轉，在時間、空間、資金、項目聯絡人員等方面提供基礎性服務與保障等。

項目式安全團隊產生的協同激勵作用，主要源于以下三種效應：一是安全團隊針對安全領域的特定問題組建，并通過自愿參與的方式形成全社會范圍內各類主體參與的相對固定的組織；二是安全團隊成員逐漸成為相互信任的群體，通過相互影響形成內部協同，引起擴大效應。由于這類激勵主要以精神激勵為主，團隊中的核心人物或主導人物的言行常常成為一種“心理暗示”，對其他成員產生潛移默化的影響，形成心懷熱情的小型網絡，其在安全領域的成果也可能吸引更多的人有志于加入團隊，主動受其支配；三是安全團隊方式更易于摒棄官僚制痼疾。雖然項目式安全團隊由公共部門的規劃產生，受相關政策約束，但團隊的組織形式平等的松散組織結構，具有明顯的自組織特征，在協同過程中常常以非正式共識代替繁瑣的規則體系，項目的特征決定了其結果為導向和鼓勵創新的特質，并被賦予因地制宜和創造性地進行安全供給的權限，這種包容性有利于其成員產生內心的認同和行動的一致。

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責任編輯申華

·中部崛起與湖北發展

基金項目：公安部公安理論與軟科學重點項目“新型城鎮化進程中戶口遷移政策研究”（2014LLYJJSST001）；江蘇省社會科學基金項目“作為依法治國基礎的警察權法治化研究”（15ZZB001）；江蘇高校優勢學科建設工程資助項目（PAPD）；江蘇警官學院科研創新團隊建設項目。

作者簡介：錢潔（1980—），女，江蘇警官學院公安管理系副教授，管理學博士。

中圖分類號：D630.8

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）12-0048-07