社會憲法中的國家觀念及對國家社會治理目標的啟示

葛先園

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233030）

一、引言

按照黨的十八屆三中全會全面深化改革的要求，政府角色正在從“社會管理者”向“社會治理者”轉型。這樣的轉型離不開國家觀念的引導。國家觀念是關于國家的地位、功能、價值、目標，以及國家與社會、公民關系等的意識形態的總和。相異的國家觀念會導致國家對相同的境況作出不同的行為，對相同的行為作出不同的評價。反之亦然。可見，國家觀念屬于國家德性的范疇，與一個國家對政府與社會，乃至對公民個人的角色定位密切相關，因而“國家觀念的演進與發展一直是政治理論的核心議題之一”[1]。古希臘亞里士多德的“人是城邦的動物”是“只見國家不見個人”的國家觀念，其把個人的天性湮滅在國家目標的洪流之中；歐洲啟蒙時期的國家與社會二元嚴格區離的理論與實踐，認為最少干預的國家就是最好的國家，其與亞氏的邏輯完全相反，在本質上是古典自由主義主導下的國家觀念；而自德國魏瑪憲法以來，隨著社會權條款大量載入憲法，國家觀念又呈現出新的樣態。通常認為，魏瑪憲法是社會憲法的濫觴（下文將會厘清社會憲法的含義），其后不同類型的許多國家的憲法都浸潤著魏瑪憲法的社會憲法精神。我國憲法也不例外。在我國憲法中關于國家性質與社會總體發展目標、社會保障政策與制度目標、公民的基本權利和義務、國家機構的組織與職權等內容的條款中，都能找到社會憲法規范的蹤跡。社會憲法規范與傳統憲法規范相比較，有不少不同之處，其強調國家對社會發展的規劃、調控，強調對民生的保障，強調對社會資源的再分配。黨的十八屆四中全會強調要加快保障和改善民生，依法加強和規范公共服務，完善收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、社會救助等方面的法律法規，其精神與我國憲法中的社會憲法條款的要旨完全一致。黨的決議以及我國憲法中的社會憲法條款規劃這樣的藍圖，究其原因是多方面的，主要是由社會憲法所秉持的新的國家觀念造成的。社會憲法中的國家觀念究竟是什么樣的國家觀念？這要從厘清社會憲法的含義說起。

二、社會憲法含義的厘清

目前我國學界對社會憲法的含義的認識并不一致，把其作為國家憲法的對立概念，是最通俗的一種理解。所謂“國家憲法”是擔當了“社會元憲法”的憲法，是“社會子系統所組成的社會整體系統的憲法”[2]。申言之，社會憲法是多元的，是國家憲法的“碎片”；國家憲法是一元的，是實現社會功能統一的根本規則。如果對這種國家憲法的觀念追根溯源，其理論源頭集中在亞里士多德那里。亞氏說，“城邦以正義為目的”，“凡隔離而自外于城邦的人”不是人，“他如果不是一只野獸，那就是一位神祇”[3]。一句話，亞氏認為人一旦離開了城邦（即國家），就“非神即獸”，就是“非人”。亞氏如此否定個人的價值，其目的只有一個，那就是維護城邦最高原則。順理成章的結果是，城邦治理規則一元化且地位最高。后來，霍布斯描述了初民各自為戰的苦難的自然狀態，以及初民為擺脫悲慘的各自為戰狀態而通過契約建立了超越社會的一元化的“偉大的利維坦”。然而到了現代，國家越來越僅是一個容納社會功能分化的地域概念，“社會元憲法”（即國家憲法）遭遇到了前所未有的挑戰，而“憲法碎片”（即社會憲法）彌散在社會生活的方方面面，分別主導著各自的領域。

第二種對社會憲法的理解在本質上與第一種含義是一致的，只不過沒有把重點放在對國內層面的因社會功能分化而導致國家憲法碎片化的討論上，而是超越了民族國家的疆域，在跨國的全球層面上反思國家憲法的運轉問題。持這種觀點的學者把民族國家的國家憲法限定在政治領域（政治憲法），進而認為“在全球層面上，由于政治憲法始終無法運轉，各種全球社會體制的離心傾向和相互侵犯更加嚴重，已經造成了新的憲法問題。全球社會憲法應運而生，旨在支撐和馴服不同的全球社會力量，因此呈現隨體制而異的‘片段化’形態”[4]。可見，探究“全球社會憲法”概念及其特點的學者，其目的在于找到“全球社會憲法”碎片之間發生碰撞時的“新沖突法”，進而實現“全球社會憲法”碎片的共榮。如果僅從概念之間的邏輯關系層面來分析，這種觀點是把社會憲法作為與政治憲法對立的概念來理解的，但如前所述，這種政治憲法實際上與國家憲法是同義的，只不過在這里又對國家憲法作了狹義理解，認為國家憲法就是民族國家的政治憲法。

以上兩種對社會憲法含義的詮釋與運用都有一定的道理，但是屬于對本源的“社會憲法”概念的借用，這在很大程度上造成了概念使用的混亂。實際上，“社會憲法（Sozialverfassung）乃是通行于德國、瑞士等德語國家的學術用語，其意指舉凡與社會政策及社會法直接或間接有關的憲法上之形式或實質規定”[5]。我國臺灣地區憲法學界也是在這一含義上使用社會憲法概念。大陸鄭賢君教授最先專門對其加以研究，認為“社會憲法主要指憲法規范的內容，其與傳統政治憲法并不是替代關系，而是補充關系”[6]。而在社會憲法的內容方面，鄭教授堅持了德國、瑞士等國以及我國臺灣地區學界的觀點。在任喜榮教授晚近撰寫的論文中，他更加明確指出：“社會憲法，即與社會保障制度或社會保障法直接或間接相關的憲法規范的集合。”[7]筆者完全贊同這種觀點。歷史實證而言，社會憲法本質上是要在經濟高度分化的現代市場經濟國家中保障經濟上弱者的尊嚴生存，緩解自身自滅自由競爭下其“經濟上的苦難的自然狀態”[8]。

三、社會憲法中的國家觀念及啟示

按照前文對社會憲法含義的正本清源，我國《憲法》第十四條第四款“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”是極具代表性的社會憲法規范。根據該憲條的表達結構和語言選擇，第一，構建社會保障制度是國家積極主動追求的價值目標。第二，建立社會保障制度時國家總是量力而為，是“活生生的理性人”，不為“沖動的魔鬼”所左右。第三，規劃社會保障制度時國家要以實質平等標準為歸依，“經濟發展水平”是決定社會保障范圍與程度等的唯一因素。以我國《憲法》第十四條第四款為主線，旁及他國憲法，可看清社會憲法中的國家觀念。

（一）社會憲法中“人格人”國家觀念的形成

“國家建立健全社會保障制度”的邏輯結構，內在地把國家作為主動的、積極的、能動的自然人式的主體來看待。在此邏輯下，國家被擬制為具有獨立追求和目標的法人。既然國家擁有作為主觀權利的公權力，則國家當然是有其自身的價值目標、意志、情感和沖動的綜合體。一句話，國家是一個“人格人”。這與社會憲法之前的政治憲法把“國家”作為“機器”來看待的觀念完全不同。那時作為“機器”的國家沒有自身的意志，其靈魂來源于主權者（上帝、君主，或者人民），國家機關及其工作人員是其硬件和軟件，法律是其運轉指令。

“人格人”國家觀念是社會風險發展到需要一個強有力主體挺身而出，以整合和幫助散亂的個體時的產物。工業化時代還是一個規模生產與消費時期，其以標準化的生產“流水線”為特征，這種生產需要固定的勞動方式，因此以勞動場所為中心而形成的共同體尚能集體行動，“抱團取暖”以化解危機和風險。而到了現代信息化時代，人們在獲得個人自由和潛在利益的同時，伴隨出現了許多令人憂慮的負面因素，此時，國家作為唯一沒有弱化反而增強了凝聚力的人類共同體的存在形式，需要有歷史擔當。憲法作為國家的總綱領，自然要展現這一點。

就此而論，與我國2004年的憲法修改一樣，瑞士聯邦2000年新憲法也是適例。該新憲最顯眼之處是增加了獨立成章的第四十一條（即第二編第三章“國家目標General Provisions”）。該條包括4款，目的不在于創設公民權利，而是要體現國家根本法的社會整合功能。主要內容包括，在憲法框架內且遵循法制，國家要確保每一個人和家庭的社會安全、健康照顧、工作條件、自我發展、社會融合；國家要保障老弱病殘、災害、失業、鰥寡孤獨者對抗經濟困境的能力和權益；社會政策的立法委托還要包括教育扶助、消費者保護、被害人扶助等。而德國《基本法》第二十條第一款和第二十八條第一款，雖然其在全球范圍的名氣很大，但其用“社會的”作“聯邦國”的修飾語（第二十條第一款），另一方面又用“社會的”作“法治國”的修飾語（第二十八條第一款），沒有凸顯“人格人”國家觀念，使得《基本法》中的社會憲法規范在政治上、法律上都呈現出一種開放的、模糊狀態，結果導致《基本法》的第二十條第一款、第二十八條第一款在憲法教義學上的內涵空泛，很難從中演繹出具體的法律后果。

（二）社會憲法中“理性人”國家觀念的表現

“理性人”原是經濟學上的概念，其模型把人的決策定位為在特定條件下實現個人利益的最大化。“理性人概念既是經濟學家分析問題的基本工具，同時也是經濟學侵入其他社會科學領域的武器。”[9]政治學、社會學、法學等領域都已在一定程度上淪為其“殖民地”，其已成為論證政治決策合理性、國家法律正當性、政府行為合邏輯性的一個重要工具。我國憲法第十四條第四款強調社會保障制度須與經濟發展水平相適應，某種意義上體現了理性人模型的邏輯。理由在于，作為“理性人”的國家，其決策要實現國家利益的最大化，必然要表現為實現國家與社會、國家與個人，以及國家與自然環境的可持續和諧發展；鑒于人與人的和諧以及人與自然的和諧在很大程度上依賴于人所享有的物質基礎，社會保障制度必須要有相當程度的經濟給付幅度才實至名歸。但作為“理性人”國家，其社會保障制度不僅要創造當代人的幸福和諧社會環境，且要平衡代際負擔，實現代際公平和社會保障制度本身的可持續發展。

西方福利國家20世紀80年代前的興盛與80年代后且持續至今的危機，為我國社會憲法規范秉持“理性人”國家觀念提供了前車之鑒。二戰后西方福利國家經過短暫的20余年的“黃金歲月”之后，隨著出生率的下降和人口老齡化、工業生產重要性的降低而導致結構性失業、經濟的國際化和金融市場的全球化，福利國家成功的條件不再。這些國家不得不承認，福利制度對公民的社會保障程度已經達到了極限，那種持續擴張社會福利費用的模式再也難以為繼了，甚至認為“社會福利部門的制度形式是適用于一定時期的社會問題的解決辦法，而不能被看做是經久不變的、也是適用于將來的解決之道，人們必須考慮福利國家制度安排的‘老化’問題”[10]。這是沒有處理好“理性人”國家觀念的成例。

需要補充言明的是，“理性人”國家觀念與“人格人”國家觀念是逆向但互補的范疇。“人格人”國家觀念強調國家的意志、目標，乃至情感和沖動；而“理性人”國家觀念的要義是，國家要理性地考慮社會保障的長久性與可持續發展性。包括德國在內的西方福利國家實踐沒有重視福利制度的可持續發展問題，但德國憲法學界在探究其《基本法》規定的社會國家原則時，對“理性人”國家觀念的體認還是比較透徹的。這可能與前文所言其《基本法》沒有強調“人格人”國家觀念有關——在“人格人”國家觀念未被放大情況下，人們會更加冷靜地看到國家的“理性人”要素。德國著名憲法學者康拉德·黑塞就指出：“一種涵蓋廣泛的國家救濟，即試圖將共同體轉化成為一個福利型與保障型國家的愿望，以及欲取消個人承擔責任之自由的設想，都不符合社會法治國家的原則。”[11]

（三）社會憲法中“道德人”國家觀念的新內容

歷史實證而言，國家是凌駕于個人和社會之上的具有超強力量的組織。正是基于這樣的經驗事實，哲學家們在論證（實際上是想象）國家的起源時都會指出，國家的出現是為了解決國家形成之前沒有力量解決的問題。就此而論，馬克思主義與非馬克思主義哲學完全一致。前者認為，國家是階級矛盾不可調和的產物，是一個階級壓迫另一個階級的工具，國家的出現是為了解決階級矛盾不可調和這一難題。后者（以霍布斯學說為代表）認為，初民之所以通過社會契約形成“利維坦”，是因為“利維坦”的力量遠遠大于每個個體的力量，有能力終結每個個體各自為戰的苦難的自然狀態。現在的問題是，國家的力量如此強大，則面對國家的個人的力量就非常弱小，因而國家從產生的那一刻起，就同時應該是一個道德性的存在。國家“應當是優良道德的共同體，而不是一個邪惡團體甚至犯罪團伙”[12]。此即“道德人”國家觀念。很顯然，如果國家不是“道德人”，那么個人的生存狀態將會比苦難的自然狀態更加苦難。這樣就違反了國家產生的條件，國家就不會產生。因此，撇開某個階段某個國家是否具有道德性不問，在邏輯推演上以及在歷史永續發展的長河中，國家必須也必然是道德性存在。

在不同的國家以及同一個國家的不同歷史發展階段，國家的“道德人”形象并不一樣。國家道德性在社會國家中有了新的內容，其中之一是確立了國家對公民的“積極平等對待”原則。“積極平等對待”是與“消極平等對待”相對應的概念，指國家在積極作為時平等地對待每一個人。“消極平等對待”只要求國家平等地不干涉每一個人。雖然“消極平等對待”的內容包羅萬象，并不明確，但是其方法很簡單，容易操作。而“積極平等對待”是國家政治理論與法律領域的“哥德巴赫猜想”，充滿了迷人的魅力但難以求解。迷人之處在于其往往劃定了平等對待的內容和領域；難以求解是因為其方法復雜多樣——在“積極平等對待”的每一個領域，“平等”的含義都不一樣，需要采取的平等對待的方法也不一樣。

作為社會憲法規范的我國憲法第十四條第四款，要求建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障制度，題中之義是說，如果構建的社會保障制度與經濟發展水平不相適應，就違反了我國憲法第十四條第四款的精神，不是憲法所規劃的社會保障制度。除此之外，我國憲法沒有再對社會保障制度規定其他原則和標準。特定歷史階段的經濟發展水平是一個客觀存在狀態，與某一個人或某一群人沒有關系。既然僅要求社會保障與經濟發展水平相適應，其制度就只能夠考慮這一客觀存在狀態，不能考慮其他因素，諸如年齡性別、家庭出身、社會地位、民族種族等，皆屬不相關因素。這樣的社會保障制度是對每一個人和每一群人的平等保障。另外，根據事物的本質，社會保障制度以國家給付為特色。據此，我國憲法第十四條第四款的社會憲法規范遵循的也是國家對公民的“積極平等對待”原則。

國家是“人格人”、“理性人”、“道德人”，這些觀念的交織構成了社會憲法規范中的國家觀念的總和。第一，社會憲法中“人格人”國家觀念強調國家的主動性和目標性，具有與民主國家觀念、法治國家觀念并駕齊驅的地位。民主國家觀念的功能重在反對專制國家的極權統治，只能論證國家權力來源的正當性問題：“創建一種能以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身和財產的結合形式，使每一個在這種結合形式下與全體相聯合的人所服從的只不過是他本人，而且同以往一樣自由。”[13]民主國家觀念根本解決不了社會問題，反而可能帶來社會動蕩和新的社會不平等，因為民主“維護人民的權利，是為了反暴政和反壓迫，而不是為了反剝削和反貧困”[14]。另外，民主運動極易因蕓蕓眾生的盲從性而變為破壞社會秩序的力量，“在暗示和相互傳染的推動下，一個人編造的奇跡，立刻就會被所有的人接受”[15]，這是群眾民主運動的顯著特點。法治國家觀念只能論證國家權力行使方式的合理性，其要義是規則之治，是權力制約，是對“每個人都不是天使”的提防。而要想國家行為能夠與時俱進，直面現實的挑戰和化解潛在的社會危機，就必須承認國家是具有自身追求和價值目標的積極、能動的存在。第二，社會憲法中的“理性人”國家觀念是對“人格人”國家觀念的糾偏，是對“機會政治”的禁止。“人格人”國家觀念肯定國家的獨立意志，這同時存在一個潛在風險：國家畢竟是一個抽象實體，國家的運轉方式歸根結底掌控在自然人的手中。在現代國家主政者任期制背景下，主政者為了在任期內獲得好的名聲，往往會采取措施取悅民眾，社會保障的給付幅度往往會超越經濟發展水平的承受能力，結果是短期內化解了社會矛盾，長遠地積累了更大的社會危機。此即“機會政治”，是“我死后哪管它洪水滔天”的末世思維。社會憲法中的“理性人”國家觀念借用經濟學上的理論模型，指明國家利益的最大化是國家的長治久安和可持續發展，“寅吃卯糧”不是社會憲法規范的要求和精神。事實上，這也是科學發展觀的集中體現。當然，把“社會保障制度與經濟發展水平相適應”理解為“理性人”國家觀念，并不等于簡單地以社會福利費率（用于社會福利費的公共開支占國內國民生產總值的百分比）的高低作為衡量與經濟發展水平相適應與否的唯一指標。有學者以經濟合作發展組織國家（OECD）的社會福利費率與國家負債率（國家負債總額占國內國民生產總值的百分比）之間的關聯性作為研究對象，結果發現兩者之間并沒有內在的必然的聯系[10]。換句話來說，國家不可持續發展的原因，除了社會福利費率過高之外，還有其他很多決定因素。第三，“積極平等對待”原則作為社會憲法中“道德人”國家觀念的新內容，能具體指引我國社會保障制度的完善。我國憲法第十四條第四款的社會保障制度平等地保障所有公民，并不等于在全國范圍內對每個人的社會保障完全相同，區別性的社會保障給付在很多情況下并不違反平等原則。比如，基于我國東西部地區經濟發展水平的巨大差異，經濟發達地區的社會保障標準高于經濟欠發達地區的標準，沒有違反“積極平等對待”原則。理由在于，經濟領域的區別對待是否構成歧視性安排而違反平等原則，采取的是寬松審查標準。再比如，社會保險對高收入者征繳更高的社會保險費，但卻并不給予其更高的社會保險支付，也沒有違反“積極平等對待”原則。理由在于，一是如前所述的寬松審查標準；二是社會保障制度是基于國家的意志、目標和理性對社會資源的再分配，原本就有緩解社會兩極分化的宗旨。然而，社會保障有些區別對待措施是違反平等原則的。比如，我國《社會保險法》規定的三類基本醫療保險制度，其保險費征繳與保險支付的標準各不一樣。這種區別對待的依據是人的三類不同身份（農民、城鎮居民、城鎮職工）。按照通說，基于民族、種族、身份等人的因素的不同而作出的區別對待，對其是否違反平等原則要采取嚴格審查的標準。這也是近年我國努力整合城鄉不同類型的基本醫療保險，推行基本醫療保險一體化的理論根據。

筆者認為，我國在新時期推動政府角色從“社會管理者”向“社會治理者”轉型，有著深刻的憲法基礎和國家德性基礎，其核心是社會憲法的國家觀念。據此理念，國家是有價值目標、積極進取、給付有度、平等和諧的永續發展的國家，是重視民生的社會保障國家，同時也是依憲治國的法治國家，這在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中全面體現出來：法治要體現道德理念，道德要滋養法治精神，法治和德治要相得益彰。這正是社會憲法之“人格人”“理性人”“道德人”國家觀念的邏輯。按此邏輯，政府角色轉型后，由作為“社會治理者”的各級政府來具體落實社會憲法之民生保障任務，中國特色民生保障國家將呈現在世人面前。

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