制度層面下有效治理腐敗的策略探析——從民主政治建設視角出發

崔會敏

（河南大學 廉政研究中心，河南 開封 475001）

習近平在十八屆中央紀委二次全會上強調，“要更加科學有效地防治腐敗，堅定不移把反腐倡廉建設引向深入”，要“蒼蠅老虎一起打”。這一方面彰顯了我國高層領導反腐敗的決心，另一方面也表明目前我國腐敗的嚴重程度。如何有效遏制和治理腐敗是當前我國必須解決的重大政治問題。目前影響我國有效治理腐敗的因素很多，很多學者將民主政治當作治理腐敗的一劑良藥，說西方發達國家清廉指數高的國家都實行了民主政治。但是，民主政治真的能有效治理腐敗嗎，民主與腐敗之間有什么樣的關系，目前影響我國有效治理腐敗的因素是什么，如何通過加強完善民主政治建設來提高我國治理腐敗的有效性呢？本文試圖從民主政治建設視角分析當前我國治理腐敗的影響因素，并提出有效治理腐敗的策略和思路。

一、民主政治建設能否有效治理腐敗

民主是政治發展的目標，也是人類社會實現政治文明的標志。科恩認為，民主“是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或者間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”[1]。可以說，民主政治建設，就是使民主成為現實的手段和方式，是使“社會成員大體上能直接或者間接地參與或可以參與影響全體成員決策”而采取的方法和手段。民主政治建設大概可分為三方面內容，一是民主組織機構建設，即通過組織機構間的制約和協調，保證公共權力的公共性；二是民主政治文化建設，進行現代社會公民養成教育，培養其民主權利和意識；三是民主法律制度建設。在我國，以民主治理腐敗的思路早在1945時就由毛澤東提出，他在回答黃炎培提出的歷史周期律問題時說，我們已經找到能夠跳出這一周期律的新路，這條新路就是民主。這一論斷為我黨反腐倡廉建設指出了正確方向。但是對于民主能否有效治理腐敗這一命題，學界的爭論從來沒有停止過。關于民主治理腐敗的研究也經歷了從靜態研究向動態研究、從規范研究向實證研究的轉變過程。

（一）靜態視角下民主與腐敗的關系

在早期對民主與治理腐敗關系的研究中，西方學界多將民主與腐敗治理看作是靜態的，在此視角下，有兩種主要的觀點，一種觀點認為民主政治與治理腐敗之間不存在必然聯系。比如實行民主制度的印度，其在透明國際清廉指數（CPI）排行榜中名次比較靠后，而實行“威權政治”的新加坡，其清廉指數在歷年都排在前面。（如表1）清廉指數反映的是一個國家政府官員的廉潔程度和受賄狀況，以企業家、風險分析家、一般民眾為調查對象，據他們的經驗和感覺對各國進行由10到0的評分，得分越高，表示腐敗程度越低。清廉指數采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐敗；8.0—10.0之間表示比較廉潔；5.0—8.0之間為輕微腐敗；2.5—5.0之間腐敗比較嚴重；0—2.5之間則為極端腐敗。

表1 2006～2012年印度和新加坡清廉指數（CPI）

另一種觀點則認為民主政治與治理腐敗之間存在“線性”因果關系，即認為民主政治會促使腐敗發生，或者民主政治會遏制腐敗發生。如古希臘政治學家亞里士多德認為“平民政體被說成是由多數人當家作主的政體”，這種平民政體是腐敗了的共和政體，因為它只謀求窮人的利益而不是公共利益[2]。托克維爾也在《論美國的民主》一書中表達了同樣的意思，“在民主政府中，國家工作人員都是窮人，他們希望發達高升。”因此，他總是對民主政府的“公務人員的廉潔表示懷疑”[3]。美國學者墨蘭也指出在現代政治中，民主推崇的競選會導致“黑金政治”，從而產生大量的腐敗。與此相反，更多學者認為民主有利于治理腐敗。如麥克切斯尼認為，民主政體往往意味著政府的輪轉，這使尋租者付出的成本大于可能的收益，降低了尋租熱；同時信息自由和競選等限制了官員的腐敗機會[4]。阿瑪蒂亞·森從民主的價值層面說明了民主對反腐敗的重要意義。他認為，民主最重要的意義在于價值觀的形成，即通過公共討論、大眾參與和理性批判形成一種公平、正義的價值觀，最終有助于遏制腐敗的產生[5]。

以上觀點都將民主政治與腐敗視為靜態的，沒有看到它們的動態發展和互動關系。尤其是亞里士多德和托克維爾，將民主只看成是窮人的當家做主，忽視了民主的豐富含義和發展，以此談論民主與腐敗的關系，難免會失之偏頗。

（二）動態視角下民主與腐敗的關系

2002年，蒙蒂諾拉和杰克曼（Gabriella R.Montinola and Rorbert W.Jackman）的研究用動態發展的視角和實證研究方法，將民主水平與腐敗程度作為兩個變量，使用民主指數與透明國際的清廉指數來對民主水平和腐敗程度進行測量，在分析了民主水平與腐敗程度之間關系的相關數據后，認為政治競爭對腐敗程度有重要的影響。“政治競爭使得腐敗成為高風險的事，競爭的環境有利于產生強勁的領導人，促使反腐敗；競爭性的政體透明度更高，有助于遏制腐敗”[6]。但這種影響是非線性的，存在一個“拐點”：即在某特定競爭水平下，實行民主政治的國家要比非民主國家腐敗情況還要嚴重，一旦超過這個特定的水平，就會出現拐點，民主水平越高的國家，腐敗程度越低。因而，蒙蒂諾拉和杰克曼認為，民主水平與腐敗程度之間存在“倒U型曲線”關系，而民主水平與治理腐敗之間存在“U型曲線”關系。

此后，西方學界根據“拐點”位置不同又提出了“S型曲線”和“J型曲線”的非線性關系理論。

綜上所述可以發現，民主水平與治理腐敗不是簡單的“線性”相關關系，而是和經濟發展水平等因素也密切相關的“非線性”關系。以民主治理腐敗，從根本上說是對公共權力的制約。英國學者羅素認為，制約權力不能“只局限在政治條件方面，還必須考慮到經濟條件、宣傳條件以及受環境和教育影響的心理條件”[7]，但羅素認為民主政體是權力制約條件中的基礎條件，其他條件只有在民主這個基礎上才能發揮作用。可以說，關于民主水平與治理腐敗的最新研究成果都有一個相同的結論，即民主的發展和完善有利于治理腐敗。這個結論與毛澤東的論斷有異曲同工之處，也為我國治理腐敗提出了正確的方向，就是要結合中國實際國情，深化完善民主政治建設，提高治理腐敗的有效性和科學性。

二、影響我國治理腐敗有效性的因素分析

（一）轉型期中國腐敗原因的深度分析

以民主治理腐敗要求用更廣闊的視角看待腐敗發生的原因。以往研究對腐敗的原因一般都從制度和個體層面著手，認為存在的制度漏洞給權力主體提供了客觀機會，加上其主觀腐敗的動機才會發生腐敗行為。但是這種分析無法有力解釋為什么在轉型期腐敗會易發高發，為什么會有集體腐敗，為什么群眾痛恨腐敗但輪到自己辦事又會想方設法找關系去行賄，以至于出現“人人痛恨腐敗，人人想腐敗”的現象？約翰斯頓（Johnston）提出了“嵌入性腐敗”的概念：“腐敗是根植于、嵌入于社會環境之中的，這種社會環境既是腐敗的結果又是腐敗的原因。”因此，當腐敗現象在社會中廣泛存在時，就需要將這種現象“嵌入”社會環境中去尋找根源。學者孟慶莉運用犯罪學中經典的三個層面（結構層面、制度層面和個人層面）理論分析了我國轉型期腐敗發生并不斷增加的根本原因[8]。

首先，從結構層面上說，權力結構和利益結構的變化為掌握公共資源的官員提供了客觀的機會。我國自1978年以來進行的各種體制改革實際上就是權力結構變化，這種權力結構的變化勢必引起社會中利益結構的變化。從計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，由于權力對市場的干預，形成了很多“結構性”腐敗問題。對這些結構性腐敗單從制度層面和個體層面去治理顯然不能產生明顯效果，反而會出現同一職位上“前腐后繼”的現象。

其次，從制度層面上說，1994年實行的分稅制改革改變了中央和地方的財政關系，分稅制主要目標是提高中央財政收入，并以項目轉移支付的方式分配給地方政府。林毅夫在2013年4月8日博鰲論壇發言時指出，地方政府要轉移支付就要找到項目、獲得中央政府的批準。以項目為基礎的財政轉移帶來了很多腐敗、貪污等問題。同時，分稅制改革使地方官員對預算外收入和非預算收入擁有更多的自由裁量權，加上具體制度的漏洞，就為腐敗發生提供了客觀條件。

再次，從個體層面上說，個人是社會人，他會在自我利益優先和遵循社會角色和習俗規范上求得平衡。如果大家都遵從某種習俗，這種習俗就具有道德力量，人們為自己謀利的同時認為其他個體也會遵循這一規則，就是“合作的道德”[9]。由于腐敗會使雙方或單方收益，而且沒有明確直接的受害者，就會發生利益共謀的合作。轉型期社會中政府與市場、政府與社會界限模糊、市場交換原則使得權力與資源成為可以買賣的東西。“與上一級官員建立私人關系是一種很重要的攫取政治權力和獲取經濟財富的手段”[8]，加上中間介紹人，就形成了“腐敗三角關系”，進而發展成為腐敗的“鐵三角”“金三角”和“鉆石三角”關系，形成一種集體的腐敗。

（二）當前影響我國治理腐敗的因素

根據以上對我國轉型期腐敗發生的原因分析，反觀當前我國采取的治理腐敗策略及制度安排，還存在諸多影響因素，制約著治理腐敗的有效性。

首先，從治理腐敗策略上說，以政黨為主導的運動式反腐還缺乏人民群眾的參與，無法從結構層面解決問題。由于腐敗大多是隱藏的雙方利益共謀和共贏，在腐敗過程中多沒有明確直接的受害者，但腐敗問題具有負外部性，損害的是公正和公共利益。因此，治理腐敗從本質上說是公共產品，需要國家或政黨主導提供。根據新公共管理理論，公共產品既可以由國家和政府提供，也可以由社會非政府組織提供，兩者的結合能有效提高公共產品的質量和供給效率。

我國治理腐敗是以執政黨為主導，將反腐敗與執政黨建設結合在一起，主要以運動或專項整治清理的方式進行，還缺乏人民群眾參與的制度反腐。以運動或專項整治清理方式進行反腐敗，往往是建立在腐敗的根源是個人道德品質敗壞和私欲膨脹假設的基礎上，沒有看到腐敗發生的深層次社會結構層面的原因，認為只要對個人腐敗行為嚴加懲處，就能震懾其他潛在的腐敗，從而達到遏制腐敗的目的。這種方式只能治標不能治本，所謂的“前腐后繼”現象就是很好的證明。同時，以政黨為主導的反腐策略會使人民群眾缺乏參與意識，即對腐敗的容忍度會比較高，這種態度會讓他們在舉報腐敗問題上顧慮重重、猶豫不決，使很多腐敗成為沒有被發現的“水下冰山”。學者公婷研究發現，對腐敗的容忍觀念會影響人的行為。“在特定情況之下的低容忍度，會增加受訪者主動舉報腐敗案件的可能性。在特定情況下的容忍程度每增加一級，舉報腐敗的可能性會下降約11%……更多內地學生認為中國政府執行的反腐敗措施有所不足；但他們似乎比香港的學生更容忍腐敗。若腐敗容忍度滿分為10分，中國大陸的平均腐敗容忍度為3.1分，而香港則是1.6分”[10]。

其次，從反腐敗的制度安排來說，以紀委為中心的反腐敗體制還缺乏權威性、獨立性和專業性，制約了高效履職的目標。我國的反腐倡廉建設是在中國共產黨的領導下進行的，實行黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制。目前我國反腐敗機構主要有五大部門：紀律檢查委員會、行政監察部門、審計部門、國家預防腐敗局、人民檢察院下轄的反貪污賄賂局。這五大部門分屬三個系統，即黨的紀律檢查系統、行政監察和審計系統、司法檢察系統。1993年后紀檢檢查系統與行政監察系統合署辦公，統稱紀檢監察系統。以上制度安排體現了以紀委為核心的行政、司法合作治理特色。雖然這樣的制度安排實現了預防和懲治并舉思路，體現了黨政法合作治理的特色，但是在具體權力結構安排上還缺乏權威性、獨立性和專業性，制約了治理腐敗的效果。

黨章規定紀檢機關實行上級紀委和同級黨委雙重領導，即紀檢監察機關在組織人事、財政經費和物資配備以及其他各種事務上依賴于同級黨委，同級黨委對紀檢監察機關享有絕對支配權，而上級紀檢監察機關對下級紀檢監察機關僅僅限于業務指導層次。這種權力結構使紀委權力受制于同級黨委，缺乏獨立性和權威性，根本無法有效履行監督和懲處職能，無法體現其反腐的“核心”地位，其組織協調職能也不能有效實現。比如，如果同級黨委不同意查辦某個有腐敗嫌疑的官員，紀委就無權擅自行動，這客觀上導致了“選擇性辦案”。“選擇性辦案”的最大危害是使官員產生僥幸心理，認為只要把黨委一把手搞定，就不會查到自己頭上，反而促使其更加腐敗，降低懲治腐敗的威懾效力。同時，隨著腐敗分子貪污受賄的手段的隱蔽化、復雜化，對反腐敗機構的專業性也提出了更高的要求，這也意味著審計系統因其專業性程度高應在今后治理腐敗中加強其作用。由于反腐敗辦案的“保密性”，使得某種意義上我國的反腐敗體系也是一個“黑箱”，五大反腐部門之間的組織協調機制是否合理通暢，也是制約治理腐敗效能提高的主要因素。

再次，從社會層面上說，我國還缺乏完善的人民監督政府的制度安排和組織條件，客觀上也制約了治理腐敗的有效性。以民主治理腐敗，讓人民群眾監督政府需要系統的制度做保障，主要包括政府信息公開制度、選舉制度、行政聽證制度、征集公民建議制度和舉報制度。目前我國這些制度還不夠完善。政府信息公開是人民監督政府的一項前提條件，無公開則無監督。我國已于2008年5月1日開始施行《中華人民共和國政府信息公開條例》，但還存在一些問題，比如政府信息公開制度在設計上還存在法律位階較低，信息公開的主體和內容范圍狹窄，缺乏合理救濟制度設計等問題。在具體實施中出現政府部門積極性不高，公開信息避重就輕；人民關注度高，但參與不足；監督不力，難以追責等問題。選舉權是公民最基本的政治權利，選舉也是一種監督。當前我國選舉制度還存在城鄉代表比例不均衡、直接選舉范圍有限、差額選舉不足和缺乏競爭機制等問題。行政聽證制度是保證公民知情權、實現監督政府的重要制度，也是規制公共權力行使的一項重要法律制度，是行政民主化的重要標志。目前我國行政聽證制度還存在聽證適應范圍較窄，聽證流于形式，聽證主持人法律地位不明確，公民參與聽證會的積極性不高等問題。征集公民建議制度是實現公共行政決策民主化和科學化的重要基礎，也是人民有效監督和制約政府的一種機制。我國還沒有建立正式統一的征集公民建議制度，只有個別地方政府正在探索實行。同時，舉報制度是官方反腐與民間反腐的媒介制度，也是人民群眾監督政府的一個直接有力工具，我國現在的舉報制度也還存在一些問題。雖然現在開通了一些網絡舉報平臺，解決了群眾“能不能”舉報的技術問題，但是“敢不敢”舉報的保障機制以及“想不想”舉報的文化機制還沒有成熟和完善。

三、提高治理腐敗有效性的民主政治建設思路

提高治理腐敗的有效性，需要深化民主政治建設才能克服反腐敗存在的結構性和制度性的問題，也只有深化民主政治建設，才能提高治理腐敗的有效性。

（一）從政黨主導的運動反腐到國家主導的制度反腐，實現國家與社會對腐敗的合作治理

反腐敗是一項長期的系統工程，因為不經常反腐，腐敗就會本能地擴大蔓延。腐敗不是普通的犯罪或違法，要看到腐敗的危害性，將反腐作為國家的基本職能對待，就像國防職能一樣。反腐敗作為公共產品，由國家提供可以提高反腐敗制度和行為的合法性，會得到廣大人民群眾的積極認同和支持。以國家為主導的制度反腐需要三大關鍵要素：領導者的政治意志，獨立且有強制能力的反腐敗機構，制度設計[11]。十八大報告提出，“要把制度建設擺在突出位置”“始終保持懲治腐敗高壓態勢，堅決查處大案要案，著力解決發生在群眾身邊的腐敗問題。不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸”。這顯示了我國政治領導人反腐敗的決心和制度化方向。但是僅有以國家為主導的反腐敗設計并不能解決我國轉型期的結構性和社會性腐敗，因為腐敗的動機可能深藏于社會文化規則中。因此，必須讓人民群眾參與，實行社會反腐。社會參與反腐的路徑包含兩方面的內容：“一是整個社會在道德風氣上擁有抵制腐敗行為的文化與觀念；二是普通民眾擁有參與反腐敗的合理途徑。”[11]這兩種途徑在我國發揮作用的前提條件是要培育公民社會，實現國家和社會的合作治理，才能有效遏制腐敗的勢頭。

（二）完善反腐敗的權力結構，在整體性治理思路下建立協同反腐體制和機制

專業、權威和相對獨立的反腐敗體制機構是治理腐敗的核心力量。目前我國應完善反腐敗權力結構，克服“同級監督”和雙重領導體制帶來的弊端，以紀委為核心，整合黨、政、法反腐機構，建立協同反腐體制和機制。在協同學中，協同是指系統內子系統之間或組成系統的要素之間的相干能力，表現了系統或要素在整體發展程中協調與合作的性質。“協同”反腐體制應具備以下六個要素和特征：決策的大部化和執行的專業化；高級別的統一決策機構；強有力的智囊團；扁平化組織與矩陣結構；優秀的信息技術人才和協同管理信息系統的應用；信任感與責任感強的組織氛圍[12]。結合我國實際情況，就紀委的權力結構而言，應實行垂直管理，即中央紀委直接向全國代表大會或國家領導人負責，其工資、福利、辦公經費等與地方脫鉤，由中央財政統一撥付，這樣可以解決同級監督的困局。將紀檢監察機構、預防腐敗局、審計局和反貪局整合，按大部制原則，整合職能，成立預防、監督和懲治“一體化”反腐敗機制。以反腐敗協同管理信息系統為技術載體，實行以紀委為中心的決策大部化和專業化，吸引優秀智囊和技術人才，建立“協同”反腐敗體制和機制。

（三）培養政治民主文化，完善民主制度建設，保障人民群眾監督政府的權利

文化具有整合與導向功能，能夠協調群體成員的行動。人民群眾監督政府需要有政治民主文化作為支撐。對于政府及其公職人員等被監督者來說，要認識到政府的公共權力來源于人民委托，人民群眾監督政府是人民的一項合法政治權利。制度與文化相輔相成，為保障人民群眾監督政府的權利，還需要完善政府信息公開制度、選舉制度、行政聽證制度、征集公民建議制度和舉報制度等民主制度建設。具體說來，需要制定全國統一的《政府信息公開法》，提高政府信息公開的法律位階和權威性，科學界定信息公開范圍與內容，提高制度可操作性，保障人民群眾的知情權。進一步落實平等選舉權，縮小城鄉代表比例差距，擴大直接選舉范圍，真正實施差額選舉，適當引入競爭機制，不斷改革和完善我國的選舉制度，保障人民群眾的參與權。完善正式的聽證制度，逐步擴大聽證程序的適應范圍，加強對聽證程序的審查，使聽證制度真正成為公眾監督政府的重要途載體。盡快構建征集公民建議制度，設立專門機構，公開征集公民民對當地乃至全國的政治、經濟、文化和社會管理等方面決策的建議，保障人民群眾的表達權。制定《舉報法》，制定完善的保護舉報人機制，解決人民群眾“能不能”舉報的技術問題、“想不想”舉報的思想問題、“敢不敢”舉報的保障問題，保障人民群眾的監督權。

（四）法治是民主治理腐敗的保障條件

雖然完善的民主政治能治理腐敗，但不是說只要有完善的民主就能有效治理腐敗，因為無論從理論還是實踐層面，民主都可能因其內在的矛盾和缺陷而導致失敗。“作為一種以多數為原則的程序，民主提供了從個體偏好到集體偏好的工具。然而，當代西方政治理論界幾乎一致認為，這一工具經不起邏輯推演，甚至不具備一些顯而易見的理性”[13]。孔多塞早在18世紀就已經證明由選舉程序導致的“投票悖論”（又稱為循環的大多數，是指在集體投票時容易出現投票結果隨投票次序的不同變化，大部分甚至全部備選方案在比較過程中都有機會輪流當選的循環現象），肯尼斯·阿羅以嚴密的數理邏輯提出了“阿羅不可能”定理（如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結果。）法國大革命就是民主失敗的實例。經過反思，人們找到了民主失敗的病理：一是民主的“烏托邦”，即認為民主會自動阻斷權力濫用，從而放松了對權力的制衡；二是民主的“多數暴政”，即教條地遵守多數原則，從而使少數人的權利受到侵害[13]。柏克認為，“純粹的民主制就是世界上最無恥的東西”[14]。因為純粹的民主制既可能放縱國家權力，又容易侵犯個人權利。因此，即使最完善的民主政治，也需要法治來規制。我國法學界大多數學者認為民主是法治的前提，法治是民主的保障。現代法治更強調了對權力濫用的限制，對個人權利的保障，為個人權利與自由的保障提供了制度框架。黨在十八大報告中也強調了法治的地位和作用，認為：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”這為我國完善民主政治建設，提高反腐敗的科學性和有效性提供了法治保障。

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