制度反腐模式的階段性困境與應(yīng)對策略

曹雪松

（中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院 科研部，北京 100877）

一、引言

所謂反腐敗模式，一般來看，指的是反腐敗工作要素，包括反腐主體、反腐規(guī)則、反腐方式、反腐理念等所體現(xiàn)出的組合結(jié)構(gòu)方式及其表現(xiàn)形式。由于在不同的歷史發(fā)展階段，我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作要素因其時政治經(jīng)濟(jì)社會形勢的不同，而不斷地發(fā)生著結(jié)構(gòu)上的變動、調(diào)整和優(yōu)化，其表現(xiàn)形式亦有所差異，客觀上推動了反腐敗模式的變遷。

采取什么樣的反腐敗模式，是能否取得反腐敗斗爭勝利的關(guān)鍵所在。因此，國內(nèi)學(xué)者對反腐敗模式進(jìn)行了深入研究，并從不同角度對其變遷過程作出了劃分，如運(yùn)動反腐模式、權(quán)力反腐模式、制度反腐模式（汪松明，2006）；運(yùn)動反腐模式、制度反腐模式、和諧反腐模式以及權(quán)利反腐模式（杜治洲，2010）；運(yùn)動反腐模式、組織反腐模式、制度反腐模式、法治反腐模式（宋廣奇，2011）；等等。綜觀這些不同反腐模式變遷的劃分，盡管在名稱上有所區(qū)別，但總體來說，其發(fā)展演進(jìn)的脈絡(luò)基本是一致的，都以運(yùn)動式反腐為起點，逐步過渡到以制度反腐為主，并向制度反腐的深化進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

制度反腐的重要特征突出表現(xiàn)在了我國與反腐敗相關(guān)的制度建設(shè)的大發(fā)展，《國家公務(wù)員暫行條例》《關(guān)于建立巡視制度的暫行辦法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等一大批法律法規(guī)相繼出臺。據(jù)統(tǒng)計，黨中央、國務(wù)院和有關(guān)部門在1978年至1991年期間制定的廉政規(guī)則只有204條，而在1992年至2001年期間制定的廉政規(guī)則就有217條，這些廉政規(guī)則所包含的內(nèi)容也更加深入和細(xì)致[1]。同時，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)與國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)開始合署辦公，派駐工作、巡視工作也相繼在全國推行展開。黨的十五大還提出了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與”的具有中國特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，明確了反腐敗參與主體的職責(zé)定位、理順了組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作逐步走上了法治化軌道。

在這一階段之后，如眾多學(xué)者所劃分的依靠法治反腐的法治反腐模式、以懲治和預(yù)防腐敗體系出臺為標(biāo)志的體系反腐模式，強(qiáng)調(diào)公眾民主意識和權(quán)利意識的權(quán)利反腐模式等，由于本質(zhì)上都是在制度框架內(nèi)的進(jìn)一步深化和完善，因此仍可以從宏觀上稱之為制度反腐模式。同時，這些后續(xù)劃分的反腐模式所體現(xiàn)的價值內(nèi)涵，也從另一個側(cè)面反映出當(dāng)前制度反腐模式需要繼續(xù)解決其內(nèi)在困境的發(fā)展趨勢和必然。

二、制度反腐模式的階段性困境辨析

在我國反腐敗工作步入制度反腐模式后，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作有了更加扎實的制度基礎(chǔ)。實踐證明，這些規(guī)章制度對于規(guī)范公職人員權(quán)力行使、懲治和預(yù)防腐敗產(chǎn)生了極大的促進(jìn)作用。但是，隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢任務(wù)的發(fā)展變化，制度反腐模式也逐漸出現(xiàn)了一些與之不相適應(yīng)的困境。由于這些困境的根本原因在于制度反腐模式的要素結(jié)構(gòu)及其作用還未得到充分優(yōu)化和發(fā)揮，可以在當(dāng)前模式下得到解決，因而稱之為階段性困境。

（一）反腐制度供給困境

制度供給的科學(xué)性和有效性，是制度反腐模式下的重要理論和實踐問題，也是制度反腐模式得以成立的前提條件和基礎(chǔ)。當(dāng)前，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作制度還存在著的不科學(xué)不完善現(xiàn)象，在很大程度上制約著反腐敗工作的具體實踐。第一，制度及制度體系的問題。就單項制度來說，一些反腐敗制度設(shè)計缺乏事先的科學(xué)論證和評估，也缺乏事后的及時彌補(bǔ)和完善，因而要么缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、周密性，給規(guī)避制度留下較大空間；要么過于原則、標(biāo)準(zhǔn)模糊，缺乏可操作性，給自由裁量提供了回旋余地，因而難以適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢和任務(wù)的發(fā)展，變相增加了以人治代替法治的執(zhí)紀(jì)色彩。就制度體系來說，由于缺乏頂層設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃，制度結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性不足，平衡性不強(qiáng)，有機(jī)聯(lián)系不夠，容易出現(xiàn)相互抵觸或重疊現(xiàn)象，破壞了制度的行為導(dǎo)向作用，也破壞了制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，削弱了制度的系統(tǒng)性功效。第二，偏重于規(guī)則供給。制度一詞，從微觀層面上來說僅代表制度規(guī)則，從宏觀范疇上來說，則囊括了制度規(guī)則、體制與機(jī)制的概念。所謂制度規(guī)則，簡而言之是制度運(yùn)行的規(guī)則；體制是一個系統(tǒng)或整體賴以運(yùn)行的基本憑借和依據(jù)，是制度規(guī)則運(yùn)行的框架或軌道；機(jī)制則著重強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部中各要素之間相互作用的過程和方式，是在體制框架下實現(xiàn)制度規(guī)則的具體方式、方法和程序。三個要素構(gòu)成了一個完整有效的制度運(yùn)行鏈條。因此，體制機(jī)制建設(shè)是否科學(xué)合理、運(yùn)行是否順暢有效將在很大程度上決定制度規(guī)則效能實現(xiàn)的結(jié)果。在制度反腐模式的前一個階段，我們實際上還是強(qiáng)調(diào)了制度的微觀層面，即制度規(guī)則的概念，主要表現(xiàn)為針對反腐敗制度規(guī)則的需求進(jìn)行供給，而對能有效促進(jìn)制度規(guī)則得以順利有效實施的體制機(jī)制的供給不夠。因此，在制度執(zhí)行力不強(qiáng)的問題上，盡管有制度意識淡薄而不依法紀(jì)的原因，也有著因體制機(jī)制不順暢而妨礙了制度執(zhí)行的原因。

（二）反腐機(jī)構(gòu)職權(quán)困境

在政黨主導(dǎo)型反腐敗體系下，黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)是我國反腐敗制度的核心力量，職責(zé)定位于組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。但囿于一個時期以來的體制機(jī)制束縛，其反腐職權(quán)發(fā)揮得并不順暢。第一，同級黨委制約慣性。受同級黨委制約，是黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會監(jiān)督作用發(fā)揮受限的重要原因，也是一個由來已久的老問題。盡管黨的十二大取消了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的提法，但由于沒有將這一體制具體化、程序化、制度化，因而并沒有從實踐操作層面真正改變紀(jì)委的尷尬地位，紀(jì)委受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的工作慣性始終貫穿于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的方方面面。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，作出了“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”“各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”的具體規(guī)定，強(qiáng)化了上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，向破除紀(jì)委受同級黨委制約、保持監(jiān)督相對獨立性方面走了一大步。但同樣，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制框架下，同級黨委原有的一些不合理制約的慣性不可能立刻消失，紀(jì)委在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中不可避免地還會受到同級黨委不同程度的影響，如當(dāng)上級紀(jì)委與同級黨委意見不一致的情況下，就可能會令紀(jì)委束手束腳。因此，如何盡快實現(xiàn)“兩個為主”的制度設(shè)計預(yù)期，打破體制制約的慣性，還有待加強(qiáng)研究。第二，權(quán)威性層級遞減。十二大黨章規(guī)定：黨的紀(jì)律檢查委員會與黨的委員會一樣，都由同級黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——代表大會選舉產(chǎn)生，紀(jì)律檢查委員會要向同級黨的代表大會報告工作，聽取代表大會的審查。這樣，黨的紀(jì)律檢查委員會就是一個規(guī)格較高的黨的委員會機(jī)構(gòu)，或者說是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而不是工作部門。但是，一個時期以來，黨章和行政監(jiān)察法對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位以及權(quán)威性的規(guī)定并沒有充分體現(xiàn)到實際工作中，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)地位和權(quán)威性的體現(xiàn)更多地決定于其所處的黨政組織結(jié)構(gòu)中的層級地位。因此，從現(xiàn)實情況來看，中央一級的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具有較高的地位和權(quán)威性，紀(jì)檢監(jiān)察職能力量的發(fā)揮也更加順暢。但越往基層，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位就越有限，權(quán)威性就越不足，力量的發(fā)揮也越相對孱弱，在縱向上呈現(xiàn)出職權(quán)效力階梯衰減的態(tài)勢。

（三）反腐主體參與困境

黨政機(jī)關(guān)、紀(jì)委、職能部門和人民群眾是反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的法定參與主體。但在具體工作中，這些主體存在的缺位、越位和錯位問題，破壞了反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制框架的完整性和工作機(jī)制框架的有效性。第一，按照規(guī)定，黨委應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對紀(jì)委組織協(xié)調(diào)工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確任務(wù)和要求，支持紀(jì)委履行組織協(xié)調(diào)職責(zé)。因而，作為責(zé)任主體，各級黨委對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但長期以來，這些規(guī)定在一些地方并沒有得到很好的落實，黨委把中心工作單純看作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“一崗雙責(zé)”虛置，對黨風(fēng)廉政建設(shè)的重視明顯沒有提到應(yīng)有地位，這進(jìn)一步導(dǎo)致“紀(jì)委組織協(xié)調(diào)”缺乏發(fā)揮監(jiān)督作用的空間和時間。這是不少地方不正之風(fēng)長期得不到治理，屢屢出現(xiàn)腐敗問題的重要原因所在。從實踐來看，自黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制自1998年建立和實施以來，還較少有黨委或紀(jì)委受到過責(zé)任追究。因此，從制度的角度看，黨委和相關(guān)職能部門落實黨風(fēng)廉政建設(shè)不力的困境主要來源于相應(yīng)懲罰機(jī)制的缺失或失效。

第二，在社會利益多元化格局下，獨立的市場經(jīng)濟(jì)主體有著較為強(qiáng)烈的為保護(hù)自身權(quán)益而在一定程度上參與反腐敗工作的意愿和動機(jī)。因此，傳統(tǒng)上在延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)集權(quán)體系的“政府全能主義”模式下，體制內(nèi)反腐正在逐步向體制外延伸，社會力量開始逐步參與腐敗治理。然而，群眾的概念并非組織機(jī)構(gòu)概念，其“支持和參與”體現(xiàn)出的權(quán)位層次、實現(xiàn)方式和途徑始終比較模糊[2]，缺乏具體化、程序化、制度化的參與機(jī)制的保障，總體來看處于相對散亂及無序狀態(tài)，作用的發(fā)揮也具有隨機(jī)性、偶然性。這種鏈條末端薄弱的現(xiàn)象，導(dǎo)致反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制整體效能發(fā)揮的分布處于“倒金字塔”形的不穩(wěn)固狀態(tài)。因此，盡管依靠政黨主導(dǎo)的反腐敗“中心主義”有著強(qiáng)大的優(yōu)勢，但“無論是強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的政治意志（反腐敗的承諾和決心），抑或是獨立且有強(qiáng)制能力的反腐敗機(jī)構(gòu)和制度設(shè)計，這些都依然是在強(qiáng)調(diào)國家在腐敗治理中的核心作用，它們的共同特征是忽視了社會在其中應(yīng)該發(fā)揮的作用”[3]。

（四）反腐力量整合困境

從社會科學(xué)角度看，整合指的是“協(xié)調(diào)社會體系中由于分化而形成的各階級、群體、制度及其他因素之間的沖突和對抗關(guān)系，使其消除隔離狀態(tài)從而成為統(tǒng)一整體的過程”[4]。其根本目的就在于將分離、零碎的要素通過一定的方式和機(jī)制組合在一起，以形成一個有價值、有效率的整體，其所能發(fā)揮的作用將大于個體作用的單純加總。

當(dāng)前，我國反腐敗職能機(jī)構(gòu)主要包括了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)等，構(gòu)建起了由黨內(nèi)監(jiān)督、人大及政協(xié)監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等構(gòu)成的全面周密的監(jiān)督系統(tǒng)。正如有學(xué)者認(rèn)為的，中國最大的特點是內(nèi)部的多元主義，“在反腐敗方面主要表現(xiàn)為反腐敗機(jī)構(gòu)過多，內(nèi)部權(quán)力過于分散?！袊姆锤瘮C(jī)構(gòu)是最多的”[5]。盡管反腐敗力量的分布結(jié)構(gòu)未必與反腐結(jié)果呈現(xiàn)必然聯(lián)系，其核心環(huán)節(jié)在于反腐敗力量所能發(fā)揮出的系統(tǒng)性作用，但如果出現(xiàn)權(quán)力與信息梗阻、職能與責(zé)任不明確等“九龍治水”式的工作格局，就必定難以取得令人滿意的反腐敗成效?？陀^上看，我國反腐敗機(jī)構(gòu)或監(jiān)督機(jī)制盡管共存于一個系統(tǒng)之內(nèi)，都在一定程度上承擔(dān)著反腐敗任務(wù)，但由于分屬不同的組織系統(tǒng)，機(jī)構(gòu)職能重疊，缺乏有效的頂層領(lǐng)導(dǎo)體系和協(xié)調(diào)運(yùn)行結(jié)構(gòu)，實踐中各分系統(tǒng)以片段化形式相對加總為一個名義上的整體系統(tǒng)，尚未形成更加統(tǒng)一整合的力量作用機(jī)制。因此，反腐敗體制機(jī)制不健全，機(jī)構(gòu)職能分散，形不成監(jiān)督合力已成為影響我國反腐敗成效的重要原因之一。

三、制度反腐模式階段性困境的應(yīng)對策略

（一）以微觀制度創(chuàng)新推動紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革

所謂微觀制度，是宏觀制度或上層制度之下的一個制度層級，是宏觀制度或上層制度的具體化、程序化和制度化。以微觀制度創(chuàng)新推動紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革，就是注重從微觀制度的創(chuàng)新與完善著手，彌補(bǔ)上層體制機(jī)制架構(gòu)中的不足之處，破除對上層體制機(jī)制功能作用實現(xiàn)產(chǎn)生阻礙的因素，以充分發(fā)揮反腐敗制度的功效。第一，從“兩個為主”看，由于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制給紀(jì)律檢查工作帶來的一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，有學(xué)者曾呼吁以垂直領(lǐng)導(dǎo)體制來解決這一問題。但問題的根本矛盾并非在于體制本身，而在于體制既定的功能作用因為缺乏順暢的微觀運(yùn)行機(jī)制而沒有得到有效實現(xiàn)。因而，“兩個為主”的提出實際上正是這一體制框架下的機(jī)制創(chuàng)新過程，較好地解決了上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題，保障了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制功能的落實到位。當(dāng)前，應(yīng)在加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的人事管理方式，完善下級紀(jì)委上報案件線索的管理制度，完善推動和了解下級紀(jì)委查辦腐敗案件及進(jìn)展情況的工作機(jī)制等，不斷加強(qiáng)與下級黨委在當(dāng)前雙重領(lǐng)導(dǎo)中的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過構(gòu)建配套的微觀制度達(dá)到真正落實“兩個為主”的目的，提高上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)效能。第二，從巡視工作看，作為巡視制度下微觀制度創(chuàng)新的“三個不固定”，破除了以往定崗巡視可能影響工作客觀性的弊端，強(qiáng)化了以巡視突破利益關(guān)系的本質(zhì)目的。當(dāng)前，為進(jìn)一步提高巡視工作效能，仍需繼續(xù)完善創(chuàng)新聯(lián)動協(xié)作機(jī)制、信息溝通機(jī)制、線索核查跟蹤機(jī)制、結(jié)果反饋機(jī)制、督辦機(jī)制等，解決具體工作中的制度微觀化問題。第三，從派駐工作看，派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理工作已進(jìn)行多年，但改革至今還存在不徹底、不完善，甚至不科學(xué)的情況。一些派駐機(jī)構(gòu)，特別是基層派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、定位不準(zhǔn)、關(guān)系不暢等問題嚴(yán)重影響著監(jiān)督工作的有效開展。因此，亟待中央出臺派駐體制改革意見，并在實際工作中將之具體化、程序化、制度化，以微觀制度的規(guī)范與創(chuàng)新推動派駐體制的改革與完善。

（二）有效激發(fā)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的活力

實踐證明，反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制所體現(xiàn)出的反腐格局和理念，有利于在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)動多個方面的積極性，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，適應(yīng)我們進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和深入開展反腐敗斗爭的需要。因而，必須在堅持這一框架原則之下，著重解決好其中參與主體缺位、越位和錯位問題，從而真正激發(fā)體制機(jī)制實現(xiàn)功能作用的活力。第一，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制是一個多主體、多機(jī)制緊密相聯(lián)的系統(tǒng)性工作，牽一發(fā)而動全身，任何一個節(jié)點的失效都會破壞黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任的完整性和有效性。因此，必須以完善的制度形式厘清和固化黨委、紀(jì)委或者其他相關(guān)職能部門在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的守土責(zé)任，對腐敗問題，特別是苗頭性、傾向性問題，做到早發(fā)現(xiàn)早處置，以系統(tǒng)之合力應(yīng)對。核心環(huán)節(jié)是必須建立完善的責(zé)任追究制度，不僅要保證落實到位，還要保證懲罰機(jī)制設(shè)計的追究獨立性、措施科學(xué)性和影響的有效性。對履行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任不力，作風(fēng)問題和腐敗問題長期得不到有效解決的黨委、紀(jì)委及其責(zé)任人嚴(yán)肅追責(zé)，發(fā)揮好懲罰機(jī)制的導(dǎo)向作用。第二，如何發(fā)揮人民群眾在反腐敗體制機(jī)制中的作用，是反腐敗斗爭是否能取得成效的重要環(huán)節(jié)。歷史上的運(yùn)動式反腐以其疾風(fēng)暴雨式的斗爭形式證明了兩點，一個是人民群眾作為反腐敗參與主體的積極作用，另一個是群眾運(yùn)動作為反腐敗方式的消極作用。因此，貫徹好“不搞群眾運(yùn)動但必須依靠群眾”[6]的思路，就必須有效實現(xiàn)人民群眾依法依規(guī)參與反腐敗工作的作用。要在實踐工作中真正承認(rèn)人民群眾作為參與主體的合法權(quán)利和地位，從具體制度上保證人民能夠獨立行使參與反腐敗工作的權(quán)利，重視建立健全具有科學(xué)性和可操作性的，保障人民群眾能夠多途徑、多方式順暢地參與反腐敗工作的體制機(jī)制。特別是要重視探索創(chuàng)新一套有效的人民群眾對反腐敗工作成效的評價機(jī)制，或者對其參與權(quán)利實現(xiàn)程度的評價機(jī)制，增強(qiáng)人民群眾參與反腐敗工作的影響力和有效性。

（三）增強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的整合效應(yīng)

我國在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中的各體制機(jī)制根本目的是相同的，都著眼于對公權(quán)力依法依規(guī)行使監(jiān)督，因此存在著整合的基礎(chǔ)。同時，由于這些體制機(jī)制的實現(xiàn)方式、途徑的不同，因此客觀上存在著整合的必要。如果形成一個能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個體制機(jī)制發(fā)揮作用的工作系統(tǒng)，使其能在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中產(chǎn)生信息的交匯，統(tǒng)一研判、統(tǒng)一反饋、統(tǒng)一處理，有助于對腐敗問題的發(fā)現(xiàn)和查處。因此，發(fā)揮反腐敗合力，重點在于探索創(chuàng)新形成有利于協(xié)同發(fā)揮反腐敗職能作用的體制機(jī)制?？傮w來看，這種整合基本上有兩個思路，一是將現(xiàn)有反腐敗職能機(jī)構(gòu)予以整合，有學(xué)者提出的成立“國家反腐敗委員會”正是基于這一思路而提出的觀點[7]；二是改革和完善各級反腐敗協(xié)調(diào)小組的職能，充分發(fā)揮各級反腐敗協(xié)調(diào)小組的職能協(xié)同作用。就第一個思路來看，整合反腐敗職能機(jī)構(gòu)動作較大，牽涉方方面面的問題，一時難以完善，適宜作為長遠(yuǎn)目標(biāo)。比較務(wù)實的選擇，是應(yīng)充分發(fā)揮當(dāng)前各級反腐敗協(xié)調(diào)小組的職能作用。當(dāng)前，全國縣級以上各級黨委基本都建立起了由紀(jì)委、檢察院、法院、公安、審計等部門聯(lián)合組成的反腐敗協(xié)調(diào)小組，承擔(dān)著反腐敗的協(xié)調(diào)工作。但反腐敗協(xié)調(diào)小組的工作運(yùn)行機(jī)制尚不完備，其會議的召開頻率、意見的約束力和執(zhí)行力等都缺乏相應(yīng)的制度保障，組織協(xié)調(diào)反腐敗作用體現(xiàn)得不夠充分。因此，當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步改革和完善各級反腐敗協(xié)調(diào)小組的職能，明確具體工作職責(zé)，形成健全的工作機(jī)制，不僅要突出其組織協(xié)調(diào)反腐敗的作用，也要突出其領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的功能，以有效整合反腐敗力量。

（四）加強(qiáng)反腐敗制度建設(shè)的宏觀統(tǒng)籌與微觀基礎(chǔ)

制度的本質(zhì)是“為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[8]，是一個社會或組織結(jié)構(gòu)保持和諧有序狀態(tài)的最基本憑據(jù)。一旦這種制約失去作用，社會或者組織體系就會產(chǎn)生紊亂和失靈現(xiàn)象，甚至陷入混亂和瀕臨崩潰的狀態(tài)，這種崩潰很容易以一種破壞性方式和手段體現(xiàn)出破壞性后果。在反腐敗模式的變遷過程中，我們最大的經(jīng)驗和教訓(xùn)就是，無論在什么時候，加強(qiáng)反腐敗制度保障，以法治思維和法治方式反對腐敗，都必須而且應(yīng)始終成為我們開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的根本問題。

當(dāng)前，加強(qiáng)反腐敗制度保障工作應(yīng)著重注意宏觀性和微觀性兩個方面的問題。一是從宏觀上增強(qiáng)反腐敗制度體系的構(gòu)架。反腐敗制度建設(shè)是在現(xiàn)有政治條件下進(jìn)行的，新增的制度和已存在的制度必然要發(fā)生碰撞和博弈，已存在的制度之間也仍有橫向和縱向沖突的現(xiàn)象。因此，構(gòu)建反腐敗制度體系，就是要加強(qiáng)新制度設(shè)計的科學(xué)性和嵌入性，提高現(xiàn)存制度的合理性及其之間的銜接性，使新增的制度要素和原有的體制環(huán)境、已存在的各種要素在進(jìn)行博弈后達(dá)成一種平衡狀態(tài)[9]，以形成科學(xué)合理的制度網(wǎng)絡(luò)，最終達(dá)到單體制度之間協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的目的。特別是要重視解決好反腐敗黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律之間的銜接問題。二是從微觀上增強(qiáng)制度的操作性。靜態(tài)的制度必須依靠動態(tài)的行動才能體現(xiàn)內(nèi)涵的規(guī)制作用，從制度制定到制度實施這一過程既是發(fā)揮制度作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是難點所在。對于指導(dǎo)反腐敗實踐工作的法規(guī)制度如果過于原則、標(biāo)準(zhǔn)模糊、缺乏定性與科學(xué)定量的結(jié)合，就容易變相強(qiáng)化自由裁量的權(quán)力空間，偏離法治的軌道而凸顯人治色彩，破壞制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，制度反腐也就難以取得真正的持久性成效。

[1]胡鞍鋼.廉政制度的歷史階段與中國特色國家廉政體系的建構(gòu)[J].學(xué)習(xí)月刊，2008，（3）：19—21.

[2]柏維春.中國治理腐敗的體制困境及其應(yīng)對[J].東北師大學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011，（3）：21—24.

[3]李輝.當(dāng)代中國反腐敗制度研究[M].上海：上海人民出版社，2013.

[4]章人英.社會學(xué)詞典[M].上海：上海辭書出版社，1992.

[5]鄭永年.中國怎樣反腐敗才會有效？[J].軍工文化，2013，（1）：16—17.

[6]中央紀(jì)委辦公廳.鄧小平論黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗[M].北京：中國方正出版社，1998.

[7]趙中權(quán).反腐敗要走法治化道路[N].學(xué)習(xí)時報，2013-06-24（05）.

[8]道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1994.

[9]王長江.反腐需加強(qiáng)制度頂層設(shè)計[N].學(xué)習(xí)時報，2013-01-21（03）.