利益集團博弈的制度框定——基于立法職業化視角

姚志奮，王保民

（西安交通大學，陜西 西安 710049）

一、引言

市場經濟是現代社會的主流經濟形態，其本質是一種分工協調機制。社會分工必然引起利益主體多元化和利益關系復雜化。為維護和促進各自利益，多元化利益主體便以多元化形式結成了利益集團，并易產生各種形式的腐敗行為。利益集團是現代民主政治中的一種普遍現象，因為“小的、農村型的不發達國家的人民可以通過地域代表性來反映他們的要求。但是，對一個龐大的現代工業國家來說，僅僅依靠地域代表性就不足反映各不相同的、涉及范圍廣泛的各種利益了”[1]。中國利益集團的產生一方面是政府自上而下簡政放權的結果，另一方面是市場經濟條件下社會自生演進的結果，可大致分為政府衍生型和社會自生型兩類。前者包括政府的行業主管部門、國有壟斷企業、人民團體、官辦行業協會等；后者包括民營企業、商會、行業協會、基于興趣和公共利益形成的協會等。正如黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中所指出的那樣，社會主義市場經濟本質上是法治經濟，要加快建設社會主義法治國家。利益集團形成后必然要謀求參與立法，因為立法的實質是分配和調節利益關系。由于中國立法的行政主導性，中國利益集團的立法參與是非均衡的。這種非均衡性是如何體現的，有何弊端，應如何抑制？筆者認為，《決定》所提出的“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”這一戰略決策為我們解決上述問題指明了方向。

二、中國利益集團的非均衡立法參與及危害

現代社會公權力由立法權、司法權、行政權構成的。在中國，由于歷史和體制的原因，黨政機關的行政權處于獨尊地位。正是立法的行政主導性導致政府衍生型利益集團在立法參與中居于強勢地位，社會自生型利益集團居于弱勢地位。這種非均衡的立法參與體現如下：

（一）立法參與制度的非均衡性

公共選擇理論認為，政府部門在市場經濟條件下的社會活動中也是具有自身利益的理性經濟人，其利益不僅包括公共利益，也包括部門利益。這些部門利益又通過立法參與制度的非均衡性得以固化。這些非均衡的制度具體表現在立法提案、立法起草和立法參與的法定途徑上。

就立法提案而言，全國人大立法中的有權提案主體包括：全國人大主席團、全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會、一個代表團或者三十名以上的代表聯名。但現實中，主席團、代表團、代表聯名的提案權基本是虛置的，因為主席團和代表團都是非常設機構，而人大代表一般是兼職的，絕大多數不具備提案所需條件，尤其是起草議案的能力，加之代表人數眾多、會期較短，代表聯名提案極少。此外，《立法法》還對代表團或代表聯名的提案設置了較嚴格的審查程序，即或由主席團決定是否列入會議議程，或先交有關專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。因此，進入人大審議和表決程序的主要是政府部門的提案。在行政立法中，政府部門更占據著提案的絕對主導地位。根據《立法法》第五十七條的規定：“行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。”這表明，我國行政立法的提案權主要由政府部門掌控。這導致政府衍生型利益集團在立法提案中占據優勢，社會自生型利益集團很難通過提案來主動參與立法。

關于立法起草，《立法法》未作專門規定，僅在第四十八條附帶提及，即“提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料”。這表明《立法法》認為立法起草權附屬于立法提案權。《行政法規制定程序條例》第十條則規定：“行政法規由國務院組織起草。國務院年度立法工作計劃確定行政法規由國務院的一個部門或者幾個部門具體負責起草工作，也可以確定由國務院法制機構起草或者組織起草。”基于此，部門起草立法成為主導的立法起草方式。國務院原法制局副局長李培傳指出，“為加快立法進度，適應客觀事物發展的需要，有人建議，有些法律、法規（草案）的起草工作，可以委托有關院校、研究單位或專家學者去完成。但是，由于他們對法律、法規（草案）所要規范調整的客觀事物不那么熟悉，起草工作難度很大。所以，委托起草法律、法規（草案）在我國立法實踐中并不多見”[2]。部門起草立法通常將狹隘的部門利益作為起草工作的指導思想，導致部門利益膨脹。由此以來，政府衍生型利益集團便獲得了立法起草方面的優勢，其他利益集團的利益訴求難以在起草中得以反映。

立法參與的法定途徑也因具有行政主導性而體現出非均衡特征。我國利益集團立法參與的法定途徑包括《立法法》所規定的座談會、論證會、聽證會，以及將法律草案公布，向有關機關、組織、專家和公民征求意見等，但這些規定只是軟性的實體性規定，沒有任何硬性的程序性規制加以約束，給立法機關和行政機關留下了較大的自由裁量權。實踐中，我國一般是先制定行政法規，實施后再制定法律，這就使政府職能部門積累了有關行政法規運行的豐富經驗。基于此，無論是人大立法還是行政立法，有關機關都成為征求意見的首要對象，而機關在現代社會一般是指政府職能部門。因此，以政府行業主管部門為中心的政府衍生型利益集團在立法參與的法定途徑中居于優勢地位。例如，在《郵政法》的修改過程中，各相關利益集團圍繞郵政專營權進行了激烈博弈。在此博弈過程中，郵政企業處于優勢地位，因為其主管部門郵政局是《郵政法》修改的起草部門，有權劃定郵政專營范圍，郵政企業的盈虧又與郵政局休戚相關。在征求意見過程中，直至召開《郵政法》修改第六稿座談會，京津滬穗四地的部分民營快遞企業才首次被邀請參加，而第八稿只是由國務院法制辦向國務院相關部門提交討論。

總之，由于現有法律法規在立法提案、立法起草和立法參與的法定途徑上具有較為明顯的行政主導性，政府衍生型利益集團在立法參與中占據了制度層面的比較優勢。

（二）立法參與非法定途徑的非均衡性

中國利益集團立法參與的非法定途徑主要包括：通過人大代表和政協委員表達利益訴求，主動向決策層或有關領導人陳議，通過相關部門施加影響，引導和利用社會輿論等。這些途徑的共同點在于利用體制內的資源進行由外而內的利益表達，其中最有效的途徑是向決策層或有關領導人陳議，因為在中國這樣一個官本位意識根深蒂固的國家，人格化權力結構是政府決策過程中的一個關鍵變量。在此方面，政府衍生型利益集團占有先天優勢。具言之，國有壟斷企業或隸屬于國家國資委或直屬國務院，其負責人有中組部管理的，有國家國資委管理的，經常與政府高官交流任職。人民團體是我國政治體制的重要組成部分，其多數工作人員參照公務員管理，納入黨政干部管理體系，代表黨和政府聯系著規模龐大的利益群體，擁有專門的立法參與機構，其主要領導還兼任政府、人大、政協等國家機關的要職。官辦行業協會多是在政府機構改革中組建起來的，與原政府機構合署辦公，一套人馬兩塊牌子，在人事、財務、辦公場所等方面實際由其業務主管單位所掌控，是部門管理體制的另一種存在方式。相對而言，社會自生型利益集團在體制內資源的獲取上處于弱勢地位，只能通過獲取人大代表和政協委員的身份或者依附于官僚權力等個體化、非制度化途徑來參與立法。以《反壟斷法》立法為例，非公有制企業希望該法能夠破除雙軌制造成的行業門檻和國企壟斷；壟斷國企則希望能明確其在市場經濟競爭中獲取壟斷資源的邊界。壟斷國企憑借其負責人幾乎都由通過行政授職制任命產生所帶來的強大的體制內資源，最終促使全國人大在《反壟斷法》的總則中增加了一條規定：“特別保護國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業。”由此可知國有企業在立法參與的非法定途徑中所占據的先天優勢。

（三）非均衡立法參與的弊端

首先，阻礙了公民有序政治參與。立法參與是政治參與的主要形式。雖然隨著社會主義民主政治的進步，政府衍生型利益集團中的人民團體、官辦行業協會的利益代表性和利益表達功能有所增強，但其政府政策執行機構的定位沒有根本改變，主要職能仍然是執行黨和政府的路線方針政策，而非主動進行利益表達，而且其在代表所聯系群眾進行利益表達時也伴有自身利益的考慮。例如，在《勞動合同法》的立法過程中，資方最不能接受的是該草案第五條第二款的規定：“用人單位的規章制度直接涉及勞動者切身利益的，應當經工會、職工大會或者職工代表大會討論通過，或者通過平等協商做出規定。”該條款將工會的利益體現得淋漓盡致。相對而言，社會自生型利益集團是公民有序政治參與的主要途徑，因為它一般是社會中的利益群體通過自下而上的方式自發建立的，主要功能在于表達所代表的利益群體的利益訴求。這種非均衡的立法參與顯然不利于社會自生型利益集團的立法參與，進而抑制了公民的有序政治參與。

其次，阻礙了社會轉型進程。中國社會轉型實質上是國家與社會關系調整的過程，是實現由計劃經濟條件下“強國家—弱社會”狀態向市場經濟條件下“強國家—強社會”狀態轉變的過程。要實現這種轉變，就必須要促進社會力量的成長，而社會自生型利益集團通過立法參與實現自身利益訴求是發展社會力量的重要途徑。因此，這種非均衡立法參與阻礙了社會轉型進程。

再次，易導致立法腐敗的產生。這種主要由行政主導性導致的非均衡立法參與容易導致立法腐敗的產生，促使利益集團與行政權力結盟而成分利集團，而分利集團只會最大限度地謀求其成員的利益，罔顧社會總體利益的損益，阻礙經濟發展和社會進步。

要抑制非均衡立法參與的弊端，就要降低立法的行政主導性，而要降低立法的行政主導性，最直接的途徑就是提高立法機關在立法中的實際地位。從工具價值的角度看，無論是政府衍生型利益集團，還是社會自生型利益集團，其立法參與的工具價值都在于為立法機關提供立法相關信息，因為在當下社會分工越來越細化的立法背景下，立法成為一個信息高度密集型的過程，具有法定立法權的立法主體需要借助各種途徑收集有效的立法信息，而利益集團集中代表了某些社會群體的利益訴求，成為重要的有效立法信息來源。立法信息實質上就是立法利益相關方的利益訴求，因為立法是對利益關系的權威性配置，而利益關系是由不同利益集團的利益訴求構成的。因此，要抑制利益集團的非均衡立法參與，就必須提高立法機關的信息處理能力。概言之，要提高立法機關的實際地位和信息處理能力，就必須提高立法職業化水平。

三、利益集團博弈的制度框定——中國式立法職業化的制度探索

隨著社會利益關系的日趨復雜化，立法的專業化程度也在逐步加深，立法職業化的趨勢已然不可逆轉。

（一）立法職業化

立法職業化關注的是為提升立法機關在政策過程中的參與度或為提升議員能力所投入的資源[3]。職業化通常與不受限制的議會會期、較多的助理人員和能夠使議員將立法作為職業的足夠薪酬聯系在一起[4]。自20世紀70年代以來，學者們為評估議員和立法機關在立法中獲取和處理立法信息的能力提出了研判立法職業化的不同標準。John Grumm在1971年首次提出了立法職業化指數，該指數涵括議員薪酬、全部會期長度、議會運轉開支、助理資源和提交的法案數量，其備受批評之處是將會期長度等理論上合理的立法職業化指標與法案數量這一指標混合起來，因為后者明顯是一種產出指標。后來的立法職業化指數都著意避免這一指標，其中應用最廣泛的是Squire指數。該指數聚焦于三個指標，即議員的薪酬與福利、會期長度和議會助理的數量[3]。其他立法職業化指數的指標大都與Squire指數大同小異，這表明薪酬水平、會期長度和助理資源是判斷立法職業化的重要標準。較高的薪酬水平不僅可以激勵現任議員持續在立法機關任職，集中精力履職盡責，使立法機關擁有更多的立法經驗，還可以提高立法工作的吸引力，使更多能勝任立法的人有機會從事立法。較長的會期不僅可以使立法機關有更多時間進行立法協商，提高立法質量，還可以使議員熟練掌握立法技能，更有效地立法。助理和立法機關的其他資源可以幫助議員研究即將到來和正在進行的立法，提供立法相關的專業知識。總之，立法職業化水平越高，立法機關的立法能力就越強。

（二）立法職業化對利益集團立法參與的抑制

立法主體可分為有法定立法權的立法主體和無法定立法權的立法主體。前者主要包括議會等立法機關，后者主要包括政黨、利益集團和個人等能以不同方式對立法施加影響的立法參與者。從以上對立法職業化指數的分析可知，立法職業化主要指具有法定立法權的立法主體的職業化，因為其三個指標或針對立法機關組成人員（薪酬和助理），或針對立法機關自身（會期）。那么，立法職業化會如何影響利益集團的立法參與呢？

如前所述，利益集團在立法中具有提供立法信息的工具價值，而職業化的立法機關由于依靠自身力量便能獲取更多、更準確的信息，相應地降低了對利益集團的信息需求。其所擁有的助理人員對利益集團構成了直接的挑戰，因為助理（包括委員會助理和議員個人助理）是職業化立法機關重要的內在信息來源。立法機關的信息處理流程隨其所擁有助理的數量和種類而改變。根據Sabatier和Whiteman的研究，立法機關的信息流程可分為兩階段模式和三階段模式，而兩種信息流程模式的關鍵區別在于是否存在一個完備的立法助理系統。在兩階段的信息流程模式中，立法信息主要先從行政機構或利益集團流向專家議員，再從專家議員流向非專家議員，其中所謂的專家議員是指被認為精通某領域政策的相關政策委員會的議員[5]。在三階段的信息流程模式中，立法信息首先從立法機關外部流向委員會助理或議員的私人助理，其次從助理流向專家議員，最后從專家議員流向非專家議員[5]。Wissel，O’Connor和King在研究了美國州立法機關的信息獲取模式后認為，“擁有大量助理和不斷發展的專業資源的州傾向于從內部獲取信息，助理資源不足的州更有可能從外部獲取信息”[6]。因此，隨著立法職業化水平的提高，立法機關具有較強的信息獲取和甄別能力，可以在一定程度上擺脫對利益集團的信息依賴，可以以中立的裁判者身份平衡利益集團的立法參與，進而抑制強勢利益集團和弱勢利益集團的非均衡立法參與。

具體到中國，提高立法職業化水平意味著提高人大在立法中的實際地位，使之不再是立法議程的被動接受者；意味著轉變立法起草方式的行政主導性，在制度層面削弱政府衍生型利益集團的比較優勢，進而抑制中國利益集團的非均衡立法參與。任何改變都受其環境所制。中國自古以來都是行政主導型國家，行政權長期統轄立法權和司法權。在路徑依賴效應下，如果不考慮現實制度環境，照搬照抄西方式的立法職業化必然會在實踐中受挫。中國的立法職業化只能是漸進的、有序的完善，而非激進的變革。

（三）中國式立法職業化的制度探索

立法職業化的三個指標或針對立法機關組成人員（薪酬和助理），或針對立法機關自身（會期），但會期長度除受法律和體制的限制之外，還取決于立法者的職業化水平，即立法者應是專職的，因為如果大多數立法者是兼職的，那么會期就不可能太長。因此，立法職業化的核心在于立法機關組成人員的職業化。基于此，筆者認為，中國的立法職業化首先要實行兼職代表與專職代表并行制，其次要建立立法助理制。

1.實行兼職代表與專職代表并行制

我國立法機關基本上采取兼職代表制。據學者統計，我國各級人大代表專職化程度大約為5%，非職業化的代表占整個代表的95%左右[7]。這種制度與我國議行合一的基本政治體制是相適應的，也有其存在的合理性。首先，兼職代表來自不同階層、不同行業，可以做到內行看門道，提出有深度、可操作性強的議案；其次，兼職代表制能降低人大制度的運行成本。但不可否認的是兼職代表制存在諸如代表意識虛化，議政、立法能力不強等諸多弊端。造成這些弊端的主要原因在于兼職代表制的設計理念是基于道德人假設的，認為代表在道德理性的支配下會踐行利他主義，謀求他人利益最大化，而現實中的人（包括代表）都是理性經濟人，其所奮斗的一切都在追求自身利益最大化，而自身利益最大化常表現為經濟報償最大化。現實中，兼職代表一般是義務行使代表職權，甚至有時還遭受一定的經濟損失，這就導致了兼職代表制的弊端無法消除。立法具有高度復雜性，既要求科學化，又要求民主化。“幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅是有經驗和受過訓練，而且通過長期而辛勤的研究和訓練有素的人去做。這就是為什么立法工作只有極少數人組成委員會才能做得好的理由”[8]。因此，應逐步增加專職代表，實行專兼職代表并行制，因為專職代表具有較高的政治責任感、履職意識、立法能力，有利于人大立法、監督職能的充分發揮。當然，我們也應清醒認識到專職代表的可能弊端。例如，導致人大的精英化，一定程度上違背民主原則；長期任職可能形成特殊利益集團，使人大寡頭化、官僚化。

實行并行制的具體途徑是首先修改人大組織法、人大代表法，增加關于專職代表產生、履職、監督、退出以及薪酬等規定，為專職代表提供法律支持。其次，隨著國家經濟實力的增強，逐步減少兼職代表的數量，逐步推進人大常委會委員的專職化。現實中，我國各級地方人大常委會組成人員中只有駐會委員是專職的，其余大都在“一府兩院”之外的社會團體或企事業單位工作。這不僅導致其無法全力應對日益專業化的人大工作，而且導致其易受所屬團體或單位利益的干擾。對此，可以通過交流任職、回原單位工作、離職補助、退休金制度等方式建立專職代表的離職保障機制，解除其后顧之憂。一般的人大代表實行兼職制可以保證較為廣泛的代表性，而人大常委會委員實行專職制可以提高立法質量，更好地發揮人大的監督職能。兩者并行不僅未大規模改變現有體制，而且有助于提高立法職業化水平。在當下中國，提高立法職業化水平的另一個重要手段是建立立法助理制，為人大占有充分的立法信息提供人力和技術支持。

2.建立立法助理制

行政機關權力的膨脹與權力機關職能的弱化是現代國家的一個普遍趨勢。行政機關在立法中幾乎成為法律議案的最大供應商是這種趨勢的具體表現。此外，現代立法專業性和技術性都趨于復雜化，立法機關的議員或代表已不能完全勝任立法工作。因此，為防止立法權旁落，制衡行政機關，提高自身立法能力，立法機關建立了立法助理制度來處理立法信息。

“立法助理有廣義和狹義之分，廣義的立法助理是協助立法機關及人民代表履行立法職責、完成立法工作的具有立法專門知識的人員；狹義的立法助理專指議員個人立法助理，負責為議員草擬法案，撰寫演講稿，分析法案，對政策提出意見，準備工作剪報”[9]。

從有利的一面看，立法助理能夠抑制行政機關起草法案時的本位主義傾向，以及行政機關對立法信息的壟斷，保證立法的公正、客觀，維護公共利益；幫助議員或代表解決立法中的專業性、技術性問題。從不利的一面看，立法助理在一定條件下也可能架空議員或代表，成為影子立法者，造成立法權的另一種旁落。當然，其不利之處可以通過完善立法公開、立法責任制和收入審查制度加以規制。總體上，立法助理制度能增強立法機關的立法能力，提高立法質量。

我國立法助理制度的建立應堅持與人大代表專職化同步，堅持專職立法助理和兼職立法助理相結合。首先要為人大常委會各委員會配備立法助理，其次要為人大常委會的組成人員配備專職或兼職立法助理。現實中，我國部分地方人大已經開始嘗試建立立法助理制度。例如，深圳市人大常委會從2002年1月起，聘請19名碩士以上學歷、熟悉法律的專職律師、仲裁員作為其兼職委員的立法助理。2004年5月30日，重慶市人大常委會部分組成人員與21位立法助理簽訂了聘任合同，后者要提供1—3年的立法咨詢義務服務。這些地方性創新實踐應加以總結完善，并逐步推廣。黨的十八屆三中全會報告提出要普遍建立法律顧問制度，那么，人大建立立法助理制度也是這一要求的應有之義。

中國利益集團的存在及其立法參與是不以人的主觀意志為轉移的客觀事實，總體上雖有利于中國民主政治的進步，但其非均衡的立法參與又阻礙公民有序政治參與和社會轉型，易導致形成分利集團，需要加以抑制。抑制策略是多方位的，提高立法職業化水平只是其中之一。《決定》提出“增加有法治實踐經驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度”。筆者認為，這為提高立法職業化水平提供了有利的政治生態環境。“政治參與總是與政治秩序形影不離、相伴相生，政治參與的結果總是與政治秩序相關聯[10]，因此，還需要從加快建設法治政府、培育公民文化等方面完善政治秩序來加以抑制。

[1][美]希爾斯曼.美國是如何治理的[M].曹大鵬，譯.北京:商務印書館，1986.

[2]李培傳.論立法[M].北京：中國法制出版社，2013.

[3]Jason A.Grissom，James R.Harrington.Local Legislative Professionalism [J].American Politics Research，2013，（1）：76—98.

[4]Peverill Squire， Measuring state legislative professionalism:The Squire Index revisited[J].State Politics and Policy Quarterly，2007，（2）:211—227.

[5]Sabatier Paul，David Whiteman.Legislative Decision Making and Substantive Policy Information:Models of Information Flow[J].Legislative Studies Quarterly，1985，（3）:395—421.

[6]Wissel Peter， Robert O'Connor，Michael King.The Hunting of the Legislative Snark:Information Searches and Reforms in U.S.State Legislatures[J].Legislative Studies Quarterly，1976，（2）:251—267.

[7]鄒平學.中國代表制度改革的實證研究[M].重慶:重慶出版社，2005.

[8]密爾.代議制政府[M].汪瑄，譯.北京:商務印書館，1984.

[9]吳大英，任允正，李林.比較立法制度[M].北京:群眾出版社，1992.

[10]秦國民，徐芳.論政治參與與政治秩序的張力抑制[J].河南社會科學，2014，（2）：72—75.