主辦—主任檢察官的制度演進邏輯——以職務犯罪偵查部門辦案組織模式改革為研究視角

■天津市濱海新區大港人民檢察院檢察長 王 煜

近期，最高人民檢察院印發 《檢察官辦案責任制改革試點方案》，決定在全國7個省份的17個檢察院，試點開展檢察官辦案責任制改革，突出檢察官辦案主體地位，實現檢察官責權利相統一。試點院在檢察業務部門設若干主任檢察官，以主任檢察官為基數組成辦案組織，由主任檢察官擔任辦案組織負責人。在權限劃分上，改革堅持依法、合理放權與加強領導相統一的原則，根據審查批捕、公訴、職務犯罪偵查等不同特點和要求，在法律規定的框架內，合理下放權限，明確相應責任，實現檢察官責權利相一致。目前試點院主要是在偵監、公訴部門推行主任檢察官制度，由于職務犯罪偵查權職權不同于批捕權和公訴權，主任檢察官制度在自偵部門的職權配置和辦案形式等方面或將有所差異。相信隨著試點工作的深入，探索在職務犯罪偵查部門 （以下簡稱為“自偵部門”，本文僅限指反貪局和反瀆局）建立符合職務犯罪偵查工作特點和規律的檢察官辦案責任制勢必成為各級領導關注的重點問題。

主辦檢察官制度的改革探索

（一）主辦檢察官制度產生的改革背景

20世紀90年代末，隨著經濟體制改革的深入發展，客觀上要求檢察機關加大檢察改革力度，逐步建立適應社會主義市場經濟發展和依法治國要求的檢察工作體制，從制度上保證依法獨立行使檢察權，不斷完善具有中國特色社會主義檢察制度。在此大背景下，北京、上海等省市檢察機關率先在公訴部門進行了主訴檢察官制度的改革。1999年在試點取得成效的情況下，高檢院決定在全國推行。主訴檢察官制度改革促使了檢察機關各部門的改革，自偵部門和其他法律監督部門相繼提出了主辦檢察官制度。高檢院對改革趨勢給予肯定，在2000年印發的 《檢察改革三年實施意見》（高檢發 [2000]3號）提出 “改革檢察官辦案機制，全面建立主訴、主辦檢察官辦案責任制?！?/p>

（二）主辦檢察官制度實施的基本模式及改革效果

檢察機關自偵部門主辦檢察官辦案責任制，在某些地方也被稱為主偵檢察官辦案責任制，是指主辦檢察官經檢察長授權，以其為主體組成辦案組并由主辦檢察官全面負責辦案組工作。同時，由主辦檢察官依法獨立偵辦職務犯罪案件，享有一定范圍內的辦案自主決定權并作為直接責任人對案件辦理結果承擔相應責任的工作責任制。

改革之初，試點院紛紛出臺文件，對主辦檢察官的職權和責任，主辦檢察官與檢察長、檢察委員會以及反貪局長、反瀆職局長的關系，主辦檢察官的督導、考核、獎懲等做出明確規定。部分試點院在改革初期成效顯著，適應了反貪偵查工作中辦案組織指揮體制的要求，在突出偵查活動統一部署、協調指揮的前提下，通過減少層級，賦予職權，明確責任，充分發揮主辦檢察官及其辦案組的主觀能動性，保證辦案質量，提高辦案效率。

但經過兩年多的試點，主辦檢察官辦案責任制由于僅停留在個體責任制層面，尚未上升到辦案組織整體責任層面，且受制于法律規定不明、配套機制欠缺、人事制度支撐不足、激勵約束機制建設滯后等客觀原因，司法理論界和實務界對該制度亦反響不一，大多數試點院認為該制度不適合偵查工作的特點，最后又回到了原來的局長、科長建制和三級審批制，主辦檢察官制度和主訴檢察官一樣名存實亡。尤其是主辦檢察官制度改革消退得更快，高檢院于2005年9月提出《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》 （高檢發 [2005]17號）將辦案責任制改革的范圍限縮為 “繼續深化主訴檢察官辦案責任制”，關于主辦檢察官的提法再未在高檢院改革文件中出現。

主任檢察官制度對主辦檢察官制度的歷史傳承與辯證揚棄

（一）主任檢察官制度對主辦檢察官制度的歷史傳承

主辦檢察官改革所要解決的核心問題是如何通過司法化改革來建立主辦檢察官辦案責任制的問題，制度的核心就是強調自偵工作機制的去行政化，實現 “位責權利的統一和權責的下放”。其制度設計的目的在于以下3點：改革過去那種層層行政化審批、表面上誰都負責實際上誰又都不負責的偵查運行機制，通過建立明確的司法責任制，增強辦案人員責任心；通過創造公平合理的競爭氛圍，在系統內選任主辦檢察官，對其放權加責益利，調動偵查人員的辦案積極性；通過部分放權造就一批高素質的專家型、精英型檢察官，帶動偵查隊伍整體建設，推動偵查工作高效地良性運轉。主辦檢察官制度體現親歷性、獨立性等檢察活動的部分司法特征，同時也契合國際上職務犯罪偵查辦案機制改革的趨勢：當今各國職務犯罪偵查機關在組織上，紛紛實行以偵查人員為主體的偵查隊伍專業化建設。在偵查人事制度上，各國都建立了偵查人員選拔、培訓、考核、晉升、獎懲等一系列制度，使偵查隊伍的管理更加規范化、法制化和專業化。大陸法系不少國家已經比較普遍地實行了獨立檢察官制度，偵查業務管理呈扁平化模式，實現適度司法化。為保障檢察官的獨立辦案權，大陸法系國家近年來多通過強化對檢察一體化的制約機制、輔以檢察人員分類管理制度，淡化行政因素對檢察官獨立辦案的影響；而英美法系的檢察官的獨立性更強，并廣泛的自由裁量權。因此，借鑒和吸收國外檢察機關偵查運行中的合理成分，結合我國實際，實行檢察官辦案責任制，既符合國際慣例，也符合國際檢察機關偵查機制改革和發展方向，具有強大的制度生命力。因此，自2007年起，在總結分析主辦檢察官制度經驗及不足的基礎上，北京、上海、湖北等地先后開始探索和試行主任檢察官制度并于2014年被高檢院作為試點推行。主任檢察官制度體現出對主辦檢察官制度的歷史傳承：自偵部門的主任檢察官辦案責任制是一項由檢察長授權，在反貪、反瀆局局長和副局長的領導下，根據偵查工作需要，以主辦檢察官為案件辦理的直接責任人，全權決定職務犯罪偵查職責范圍內事項的辦案制度。主任檢察官應實行員額制，設置數量根據所在檢察院辦案數量和檢察官隊伍實際情況等因素確定。上級院可大致規定基層院主任檢察官的比例幅度，基層院根據各自的實際確定本院主任檢察官數量；按照本人申請、政工部門綜合考評、報院黨組決定等規定程序任免。

（二）主任檢察官制度對主辦檢察官制度的辯證揚棄

高檢院在 《“十二五”時期檢察工作發展規劃綱要》中指出，要研究制定辦案組織建設規定，探索建立權責明確、協作緊密、制約有力、運行高效的辦案組織模式。從最初的三級審批制到主訴檢察官制度、主辦檢察官制度再到主任檢察官制度都體現出檢察機關對以檢察官為主體的相對獨立辦案組織的改革探索。主任檢察官制度與主辦檢察制度最大的不同，在于“決定權的有限下放”，主任檢察官在檢察長授權范圍內，負責指揮、協調所管辦案組內檢察官開展偵查活動，負責指導辦案、組織案件討論、決定組內其他檢察官偵辦事項的處理等。主任檢察官對主辦案件的相應偵查事項行使決定權，并獨立承擔辦案責任。當然，檢察長對主任檢察官的放權僅是程序上和具體偵查事項上的權利，對涉及當事人人身自由的實體上權利仍由局長和檢察長審核審批；同時，主任檢察官統一了主訴和主辦檢察官的老式稱謂。實行主訴、主辦檢察官辦案責任制是辦案制度的一項改革，也是辦案部門內部運作機制的調整。

主任檢察官制度的法理探微與邏輯演進

（一）主任檢察官制度的法理探微

1.主任檢察官制度要堅持適度司法化改革方向

2013年5月，高檢院在 《關于加強和改進新形勢下檢察隊伍建設的意見》中強調，構建符合執法辦案專業要求的組織機構體系和辦案組織模式，促進檢察人員專業化、檢察官專業化和檢察執法辦案組織專業化。主辦檢察官制度改革目的之一就是賦予辦案檢察官一定或相對的獨立決定權以保障檢察官的主體地位并承擔相應的辦案責任，實現辦案組織的適度司法化。建立 “主辦檢察官+其他檢察官、檢察輔助人員”的主辦檢察官辦案組或主任檢察官辦公室，由主任檢察官主持工作，原則上只接受檢委會、檢察長、主管檢察長的領導。改革可以有效提高主任檢察官辦案的積極性、主動性、責任心，對所承辦案件做到親歷親為、自主判斷，獨立擔責。

2.主辦檢察官改革要在檢察獨立和檢察一體之間實現平衡

主辦檢察官改革的關鍵就是如何在檢察獨立和檢察一體之間找到平衡點。無論何種責任制改革， “堅持憲法和法律規定的檢察機關上級領導下級和檢察長領導檢察院工作的領導體制”這一檢察一體化原則是必須固守的。檢察權的內部獨立，是指檢察官的個體獨立性，它要受到 “檢察一體制”的限制，不同于 “除了法律沒有上司”的法官獨立。當前，從保障主任檢察官辦案相對獨立性的考慮，筆者認為還是應在堅持檢察一體化的前提下繼續深化 “放權”改革，進一步探索 “扁平化”改革，減少中間層級，簡化辦案流程，提高辦案工作流轉速度和運行效率。在簡政放權和落實待遇的同時，主任檢察官要對自己決定事項如案件事實、適用法律錯誤及做出的決定承擔責任。

（二）主任檢察官制度的邏輯演進

1.依法界定自偵部門主任檢察官在執法辦案中的職責權限

要依法劃分自偵部門主任檢察官、部門負責人、檢察長及檢委會在執法辦案中的職責權限。除法律規定必須由檢察長或檢委會行使的職權外，其他案件處理決定可以由主任檢察官負責的辦案組織獨立作出。屬于主任檢察官有權決定的事項，主任檢察官對其決定負責。檢察業務部門負責人主要負責案件審核、案件辦理和行政管理。主任檢察官在辦案時，有權組織實施案件初查。有權對自偵案件線索自主分析案件的可信性和可查性，提出初查方案并組織指揮初查，初查終結后提出是否立案的意見；對立案偵辦的案件，自主進行偵查設計，制定偵查計劃，確定偵查謀略和偵查范圍，并組織指揮偵辦；自主決定采取任意性偵查措施，如調查詢問證人、進行司法鑒定、安排律師會見在押犯罪嫌疑人、拍照、訊問犯罪嫌疑人、進行辨認、向有關單位調取物證書證、視聽資料或決定調取、扣押與案件有關的物證、書證和視聽資料等等。但是對于強制性偵查措施，則必須經過審批；根據案件查辦情況，提出偵查中止、恢復偵查和延長偵查羈押期限的意見，但需經部門負責人審核和檢察長批準；案件偵查終結后，提出偵查終結報告和處理意見，經局長審核后報檢察長批準。

2.構建完備的自偵部門主任檢察官執法辦案監督制約制度體系

要完善自偵部門主任檢察官監督制約機制，確保檢察權依法正確行使和執法辦案質量。嚴格落實檢察長、檢委會審批決定制度，加強檢察長、檢委會對執法辦案活動的領導和監督。主任檢察官采取逮捕等強制措施必須經過上級院審查批捕部門審查后由上級院檢察長決定，刑事拘留、監視居住、取保候審、拘傳必須經局長審核后由檢察長決定，其他強制性偵查措施，如搜查，勘驗、檢查，除緊急情況外一般應經局長審核后報檢察長決定；扣押郵件、電報，查封、扣押、凍結存款、匯款和其他財產，以及采用技術偵查均需經局長審核后報檢察長批準。副局長可根據局長的授權，與案管辦保持溝通，掌握線索分配權，對主辦檢察官進行協調指揮，但對個案一般不予干涉。副局長還要輔助局長加強局務管理，健全主任檢察官辦案績效考核制度。通過協助院政治部做好人事、政治教育和宣傳工作，會同紀檢監察部門加強案中檢查，主要對辦案安全防范、辦案程序、辦案期限、辦案紀律等方面進行檢查監督。對違反安全防范有關規定的、違反辦案程序的、超時限辦案的、違反辦案紀律的，依情節予以減分。造成后果的，實行一票否決，取消主任檢察官資格。