保障性住房可持續金融支持體系探索

□文/周 婷

（華東師范大學商學院 上海）

一、引言

新型城鎮化一方面推動城鄉發展、帶動就業、增加人民收入、提高社會福利，而另一方面由于城鎮化會使大批非城市居民涌入城市，在產生住房剛性需求的同時，也會帶來住房難題。黨中央強調的新型城鎮化的核心是以人為本，其實質就是讓人民享受平等的權利，生活得更幸福。中國城鎮化進入新一輪快速發展期，截至2013年底，中國城鎮化水平提高到53.73%，以當前增長速度，到2018年城鎮化率有望達到60%。隨著城鎮化率的一步步提高，越來越多的農村居民進入城市，加之城市土地有限，城市住房問題愈發凸顯。因此，在新型城鎮化的背景下，政府必須要加大保障房的投入力度，而我們所關注的則是非常重要的保障房的融資問題。

現在保障房建設的資金主要分為兩大塊：財政資金和銀行貸款。而從《關于做好2013年城鎮保障性安居工程財政資金籌措等相關工作的通知》中，我們可以清楚地看到，用于保障房建設的財政資金主要有公共預算、住房公積金增值收益、土地出讓收益、國有資本經營預算、地方政府債券收入這幾塊。而根據當前實際情況，只有公共預算現在是既無爭議也最可靠的資金來源。

二、財政資金對保障性住房投入現狀

（一）中央財政對保障性住房的投入。2008年以前，我國一直在推行市場化解決住房需求，忽視了保障性住房的重要性。而以金融危機為契機，既讓政府認識到保障房具有保民生促增長的功效，也讓政府認識到我國保障房的稀缺性。2008年以來，我國政府通過中央預算資金配套地方財政資金對保障性住房進行投資建設。同時，建設3，600萬套的保障性住房也具有吸收2008年以來國內過剩流動性的作用。以下，用表格來梳理中央財政在近幾年來對保障性安居工程的投入情況。（表1）

中央財政資金主要通過中央本級支出和對地方轉移支付的方式來使用。例如，在2012年的保障性安居工程支出的預算中，中央本級支出54.31 億元，向地方轉移支付1，733.15 億元。在《2012年中央對地方均衡轉移支付辦法中》，中央財政對地方政府的轉移支付的總體目標是縮小地區間財力差距，逐步實現基本公共服務均等化。

中央財政投入保障房的建設資金很大，從2009～2012年，僅保障性安居工程支出就達到5，360.6 億元。這在中國保障性住房覆蓋率如此低的情況下，的確起到了解燃眉之急的作用。同時我們也看到，在對地方的轉移支付上，也是按每個省的實際情況來確定均衡的轉移支付的規模。

（二）地方財政對保障房投入概況——以上海為例。由于分稅制的存在，中央看重的全國人民的總福利，而各個地方只能對當地居民的福利負責。在住房保障的問題上，中央政府所關注的與各地方政府所關注的勢必不一樣。以上海為例，2009年上海市財政資金用于保障性住房支出僅有1.9 億元，2010年開始大量增加建設保障性住房投入，當年保障性住房支出升至11.9 億元。2011年，大量增加公共租賃住房的建設，保障性安居工程支出規模達到15 億元。在2012年，這個數據上升到28.6 億元。

在中央的號召與要求下，上海跟其他城市一樣從2009年后開始用大量的財政資金支持保障房的建設。由于保障房建設項目具有資金需求量大、投資回收期長、回報率較低以及收益外部性等特點，私人部門投資保障房項目缺乏盈利動力。因此，長期以來只能是政府成為保障房建設的投資主體，融資渠道比較單一。

三、財政資金投入保障房建設面臨的問題

（一）資金缺口大。“十二五”期間規劃的3，600 萬套保障房的建設目標，如果按照每套60 平方米，每平方米2，000 元的建造費用來計算，共計需要4.32 萬億元的資金投入。相比之下這幾年中央財政能夠用于保障性安居工程的資金只有幾千多億元，存在較大的資金缺口。雖然保障房的建設中已采用多種融資方式，但主要還是財政資金和商業銀行貸款占據主導地位。

而且我們必須認識到，在面臨中國這么巨大的保障房融資需求時，我們的財政資金也是心有余而力不足，巨額的政府性融資和負債也給未來的財政帶來相當大的風險和壓力。并且從國外的經驗來看，政府財政資金參與保障房建設都經歷了一個從直接投入建設到間接參與補貼的過程，當然這個過程是伴隨著保障性住房的存量不斷增加而發生的。

各地方政府由于保障房的建設不直接與以GDP 為主的考核指標相掛鉤，短期內大成本投入并不能帶來可靠的收益，而且還會給地方融資平臺帶來較大風險，故消極對待保障房建設，投入的資金非常有限。

（二）地區保障成本差異大。我國幅員遼闊，經濟發展水平也有很大差別，所以不同地區的單位保障成本差別是很大的。比如說，上海地區單個家庭的保障成本要遠遠高于安徽的偏遠山區。中央必須把握住全國這一盤棋，“北上廣”這些大城市不管多重要，它們也只是一個個地方。從理論上來說，中央若為了迅速的擴大中國國民的住房保障覆蓋面，那么經濟發展水平越高、價格水平越高的地區就應該越減少覆蓋，而把有限的財政資金拿出來迅速覆蓋經濟欠發達地區。但是，從實際情況來說，中央目前并沒有這樣做，而只是將一些特別貧困的地區作為了重點的保障對象。

綜上所述,產科應該積極應對二胎政策下產科護理方面的風險,研究出有效的解決策略,本文中提出創造溫馨的分娩環境,提供人性化的孕產服務,構建產科護理安全風險管理的護理質量控制體系等策略都可以有效緩解產科護理中存在的風險。積極改進產科護理方式,為孕產婦提供溫馨、全面的服務。

（三）兩級政府的目標差異。中央政府是需要對全國的弱勢群體負責的，而由于分稅制的存在導致地方政府只會對當地的弱勢群體負責。雖然中央政府可以從財政中撥出保障性住房的部分建設資金轉移支付給地方政府，但地方政府目前財政狀況是普遍不樂觀的，而且從2012年開始，地方政府的債務水平就已經受到嚴格控制，城投債的規模不得繼續擴大，總債務水平也不能擴張，保障性住房建設的地方政府配套資金得不到有效的保障。從中央來說，目前只有靠下達硬性指標的任務形式才能督促地方政府來建設保障性住房。而從一些報道也看到，個別地方政府無奈只能將某些本不屬于保障房的項目嫁接到保障房的任務指標上。

表1 中央保障性安居工程支出

（四）中央對不同地區轉移支付的均衡性問題。一個省一個市到底需要多少保障性住房？全國保障房的合適規模是多大？3，600 萬套的保障性住房過量了嗎？這些問題并沒有一個明確的答案。甚至有地方官員說按照中央下達的指標量，再按照申請人的資格限制，這么多的保障性住房根本用不完，所以現在在放松申請保障性住房的資格。

這種說法實際反映了中央到地方對保障性住房量的認識不一致的情況。而中央財政給地方的保障性安居工程的轉移支付是按照任務量來計算的，如某些縣市的標準是300 元每平方米。任務量的盲目確認直接導致了轉移支付數額的盲目性。傳統的財政支持存在的一個弊端就是無法準確的分配中央財政對各個地方的支持額度。現有的《均衡支付轉移辦法》并不能完美的解決這個問題。

（五）財政一次性投入，資金不可循環帶來持續性建設難題。現在中央對保障性安居工程的財政投入是完全一次性、不可回收的，所以每年建設保障性住房都會面臨融資問題。地方性政府的財政投入能收回的也只是一部分。加上本身財政的緊張性，一次性、回收性差的特點就更加劇了保障性住房的資金缺口問題。

隨著中國保障性住房存量的增加，如果可以轉變政府職能，吸引更多的民間資金進入保障性住房的建設及運營過程，實現財政投入的可循環、可持續利用，不僅可以緩解中央及地方政府面臨的資金難題，更可以起到沉淀民間資本，吸收社會過多流動性資金的作用。

四、探索可持續的住房保障金融支持體系

在分析了目前各級政府對保障性住房的投入概況及財政投入面臨的問題之后，建立一個可持續的住房保障的金融支持體系就顯得十分重要。保障房建設是一個市場化過程，所以我們也可以嘗試采用以市場為基礎的基金模式來解決保障房融資問題。而此基金模式的出發點就是讓在保障房建設融資中起中流砥柱作用的財政資金得到可循環可持續的利用，也使更多的民間資金能參與到保障房的建設之中。

（一）可持續的住房保障金融支持體系模式。保障房的投資使用市場化的方式。國家可以鼓勵符合條件的市場主體即房地產開發商來開發建設保障性住房。雖然保障房項目是微利，但是我們可以設法從降低開發商投入的自有資本以提高開發商的財務杠桿率和政府擔保以降低保障房開發建設的風險這兩方面入手，使得低盈利與低資本金投入和低風險相匹配。

1、發行保障房平臺基金，以降低開發商資本金。中央每年財政專項撥款1，000 億元作為保障性住房的國家總資基金，按照迅速擴大保障房覆蓋面和縮小地區間財力差距，逐步實現基本公共服務均等化的原則轉移到每個地區。地方再根據各自地方的保障房的實際需求量從財政中辟出專門的當地保障房的總資基金。

借助如此多的銀行貸款并不是沒有依據的。在保障房項目的融資中，除了政府的財政性資金外，主要資金還是來源于商業銀行。商業銀行給保障性貸款都是以優惠的基準利率，因而存在一個低利率、金額巨大、回報期長的特點，這就決定了只有國家政策性銀行和大型國有銀行才是提供保障性中長期貸款的主力軍。據披露，2010年，大型商業銀行保障性住房開發貸款的年增長率都超過20%，這明顯是受到政策導向的結果。截至2011年12月，保障房開發貸款余額為3，499 億元，比2010年同比增加1，751 億元，這占到同期房地產開發貸款增量的一半。可見，商業銀行為保障性住房的建設給予了巨大的支持。值得一提的是國家開發銀行，它給保障房建設提供的貸款資金相當于所有金融機構的一半。2011年國開行新增保障性安居工程貸款1，095 億元，2012年該數據為1，166 億元，同業占比超過60%。（表2）

表2 國家開發銀行對中低收入家庭住房的貸款發放

兩年的建設周期結束之后，部分用于出售的保障性住房如經濟適用房和舊改房等出手之后便可收回部分建設本金和利潤。假設這部分是60%（2 萬億元），那么剩下的40%（13，333 億元）用于出租的保障性住房，地方政府可委托中央財政部發行總額為13，333 億元的20年期定向回購保障性住房的債券。這樣，保障房開發建設的銀行貸款和保障房平臺基金都可以全數退出。保障房開發基金中政府墊資部分不需盈利，只要收回本金。而這部分本金收回之后又可以繼續認購2年之后的保障房開發基金，繼續撬動市場資金參與保障房的開發建設。這就是本文所說的財政資金實現可循環、可持續的投入。

考慮債券的利息大概為5%。那么此定向債券每年的600 多億元的利息可從土地出讓金中專項撥出。20年到期后，保障房的存量已經非常龐大，完全可出售這40%的出租性保障性住房，而考慮到20年的房地產增值，償還債券的本金是足夠的。

在這個住房保障金融支持體系中，利用到了基金和債券兩種金融工具，最大的作用在于實現財政資金的可持續、可循環投入的基礎上，大量的吸引民間資金參與到保障房的建設之中，通過降低對開發商的資本金的要求，提高其財務杠桿率，使有限的資本賺取合理的利潤。

2、建立統一的保障房擔保平臺，降低開發保障房風險。在這個金融支持體系中非常重要的一環是政府需出資建立統一的住房擔保平臺，為符合條件的開發商進行的保障房開發提供擔保。一方面中央和地方可以對其進行兩級貸款擔保，單列其保障房項目的貸款科目，一旦出現違約和損失，政府將進行托底。這樣有了政府的擔保，銀行貸款的資金成本就降低了；另一方面在保障房平臺基金募集時，除了中央和地方政府的份額是不需要回報的，開發商和社會資金是需要利潤的。政府的擔保將極大地降低基金的風險，則該保障房平臺基金的收益率就可以低于市場其他基金收益率，低風險可以匹配低收益。（圖1）

圖1 可持續的住房保障金融支持體系模式圖

（二）可持續的住房保障金融支持體系的優點

1、資金融通方式。通過建立保障房平臺基金，可以在更大范圍內吸引更多的社會資金和民間資金參與到保障房建設中，拓寬了保障房融資渠道，降低了保障房融資成本。

解決中央和地方政府的財政困難，使得投入保障房建設的財政資金可持續可循環的引導社會資金進入保障房的建設。使得正確地處理了政府和市場在保障房融資方面的關系，充分發揮了市場在資源配置方面的基礎性作用，使保障房融資手段更多元化和市場化。

2、專業的基金管理公司。由專業的基金管理公司作為保障房平臺基金的管理人，依據專業基金管理公司自身審慎的項目評審標準、流程和嚴謹合規的風險控制手段，充分發揮其在基金管理方面的經驗，可從基金募集、投資、管理、退出全流程對保障房基金進行管控，充分保障基金投資人和保障房開發企業等各參與方的利益。這樣就豐富了我國基金市場品種，使很多風險厭惡型投資者也可以通過購買保障房平臺基金投資低風險的保障房項目。

3、保障房開發企業。新型融資模式是一種輕資產運作模式，大大提高了這些企業參與保障房建設的積極性，而不像BT 模式那樣只能由資金實力相當雄厚的企業開發建設，打破了大型房企對保障房建設的壟斷，增強了市場的競爭性。

4、地方政府。地方政府認購保障房平臺基金中的一定份額，用有限的資金撬動更多外部資金參與保障房的建設，充分發揮政府資金的杠桿作用，緩解政府面臨的保障房資金壓力，利用更多的資金進行其他的民生工程建設，為當地百姓提供更好的基本公共服務，促進新型城鎮化建設穩步推進。而且，可以使多個保障房項目同時開發建設，使地方政府可以在上級政府規定的時間內保質保量地完成保障房建設任務，起到事半功倍的作用。

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