可再生能源產業革命下稅收激勵政策分析*

胥力偉 丁蕓

【摘 要】 近年來，可再生能源占能源生產結構中的比重逐步提高，其中風能、太陽能、水能利用率在世界總量中位居前列。可喜的發展態勢離不開政府多項政策的支持，其中最重要的支持政策之一是稅收激勵政策。通過梳理我國現行的可再生能源產業中稅收優惠政策，發現存在以下問題：激勵政策缺乏統籌設計、不注重支持研發和消費、對不同領域支持力度冷熱不均、優惠政策未能真正落到實處等。鑒于此，從增值稅、個人所得稅、企業所得稅等方面提出完善稅收激勵措施的建議。

【關鍵詞】 可再生能源產業; 稅收政策; 稅收激勵

中圖分類號：F812.42 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）07-0103-04

一、可再生能源的界定和發展情況概述

（一）可再生能源的界定

目前學術界對可再生能源的定義不一而足。我國對可再生能源定義的法律解釋源于《中華人民共和國可再生能源法》（2006），可再生能源是指“風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源”。從法律解釋來看，非化石能源都稱為可再生能源，但是核能不是化石能源，也不能歸屬可再生能源。在無限長的時間中，任何能源都是可再生的，例如煤炭、石油也可以在自然界中通過足夠長的時間和一定的地質作用下得以補充，但是相對于人類的消耗和使用而言，它的消耗速度遠遠大于補充速度。因此，可再生能源是一個相對的概念。本文將可再生能源界定為源于自然過程的、補充速度遠遠高于人類消耗和使用速度的能源，具體的研究對象則采取《可再生能源法》中列舉的能源，即風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能和海洋能。

（二）可再生能源產業發展現狀

從能源結構來看，可再生能源生產占比逐步提高。隨著能源生產和消費的不斷增加，石油、天然氣、煤炭、可再生能源等能源消費結構也在不斷發生變化。從我國整體能源結構來看，以水能、核能、風能為主的新能源生產占比從1986年的4.3%提升到2012年的10.3%（圖1）。

從可再生能源發電情況來看，我國可再生能源發電在世界可再生能源發電總量中占據一定規模，尤其是風電、太陽能、水電在全球總量占據一定份額（表1）。在2012年全球發電總量放緩的情況下，中國超越德國成為僅次于美國的第二大可再生能源發電國，年可再生能源發電量（不含水電）達到1 410億千瓦時①。

總體來看，我國可再生能源產業發展迅速，個別領域已經進入商業化階段，在世界可再生能源市場中占據一席之地，但從整個產業來看，還有待進一步發展壯大。

二、我國可再生能源產業發展相關稅收激勵政策梳理

我國對可再生能源產業稅收激勵政策主要集中在增值稅、消費稅、企業所得稅、進口關稅等稅種領域，具體的優惠政策梳理見表2。

三、我國可再生能源產業發展相關稅收激勵政策存在的問題

近年來，我國依據《可再生能源法》等出臺了多項稅收激勵措施，有力支持了可再生能源產業的發展。但總體來看，這些稅收激勵措施還存在以下問題。

（一）從法律層面來看，可再生能源稅收激勵政策缺乏頂層統籌設計

可再生能源的稅收激勵政策散落在不同法律、法規和規范性文件中，其中大部分是效力級別不高的文件。法律文件層級不一，變動頻繁，不利于可再生能源激勵措施的全面協調和有力執行，影響執行效果。

（二）從支持環節來看，支持可再生能源研發和消費的稅收政策有待提升

從研發環節來看，研究開發投入高、研發人員比重大、研發風險高等問題是可再生能源產業的明顯特征，但是我國可再生能源技術研發的整體能力較弱。很多中小企業研發能力弱，缺乏核心技術，只是憑借國家財政補貼以低價競爭方式占據市場份額，一旦財政補貼不到位或退出，這些企業就瀕臨破產。從前文分析可知，我國對于研發的支持政策限于增值稅中技術轉讓所得免稅、企業所得稅中高新技術研發支出的50%加計扣除兩項規定，支持力度不大，成為可再生能源研發投入不足的原因之一。

從消費環節來看，稅收激勵措施多集中在生產側，對消費側的支持力度匱乏。國家于2013年開始大力培育國內分布式光伏發電應用示范區等項目，側重從用戶側按電量補貼，并對用戶側上網的多余電量銷售給予增值稅即征即退50%的優惠政策，但是該項優惠設置了較短的實施期限，不具有長期性。

（三）從支持領域來看，對可再生能源不同領域的支持冷熱不均

我國對可再生能源發展的支持范圍狹窄，導致可再生能源發展冷熱不均，主要體現在兩方面：第一，從可再生能源整體發展來看，稅收政策側重支持風能、太陽能、生物質能發展，對水電、地熱能鮮有優惠政策，導致風電產業部分產能過剩，其他可再生能源如地熱能等發展不足。第二，從單種可再生能源發展來看，稅收優惠多限于某類產品，導致產業內部產品發展不均衡。例如在光伏領域，稅收政策的支持限于分布式光伏發電等光電應用，而對太陽能熱水器等光熱應用產品缺乏支持。目前，我國已成為世界上最大的太陽能熱水器生產國和消費國，但是從國家層面并未對太陽能熱水器生產、消費出臺相關稅收支持政策，只是地方政府根據自身情況出臺一些財政補貼政策。基于節能補貼的優勢，太陽能熱水器和電熱水器、燃氣熱水器曾“三分天下”，占據一定的市場份額，但是節能補貼退出之后，太陽能熱水器銷量便迅速下降。

（四）從執行力度來看，稅收優惠政策未落實到位

為鼓勵小水電行業發展，對縣及縣以下小水電可以選擇按照簡易征收辦法3%稅率繳納增值稅，這一優惠政策在實際運用過程中成為“中看不中用”的優惠措施。這是因為2001年農村電網改造以后實現了城鄉用電同網同價，農村電力也需要從電力公司購買上網電力。大多數小水電無法直接對農戶和其他用電企業供電，只能將電力銷售給電力公司，再由電力公司統一銷售給用戶，而電力公司多屬于一般納稅人，對銷售電力需要按17%的稅率繳納增值稅，基于進項稅抵扣的目的，電力公司要求小水電企業選擇按照17%稅率繳納增值稅，否則就不予購買上網。如此，盡管小水電企業可以選擇按照3%簡易征收辦法繳納增值稅，但為了客戶需求和銷量需要，不得不選擇按照17%稅率繳納增值稅。對于小水電企業來說，水電站發電幾乎不耗用原材料，進項稅額抵扣部分很少，而銷售電力卻不得不按照17%稅率繳納增值稅，導致小水電企業增值稅稅負很重。

四、優化我國可再生能源產業稅收激勵政策的建議

我國可再生能源政策支持主要以直接的給付性補貼為主，其他優惠措施，如稅費減免、信貸優惠、鼓勵出口等還沒有得到充分的運用。單從稅收政策來看，針對可再生能源的稅收政策較為分散，缺乏系統性、針對性和直接性，相關稅收政策既沒有貫穿各稅種，也沒有貫穿可再生能源生產的各個環節，導致可再生能源產業鏈條上不同經濟體稅收負擔不同，不利于整體產業發展。多樣化、豐富的補貼形式一方面可以降低可再生能源發展基金的資金壓力，另一方面可以從不同層面激發市場活力。

（一）增值稅政策

從增值稅方面的優惠政策分析來看，我國目前僅對部分新能源產品給予了優惠，如風電、大型水電、光伏發電和餐廚垃圾發電等，從范圍上看對新能源產品的支持不完整，缺乏對地熱能、小型水電等的支持。基于此，建議對所有新能源產品給予統一的稅收優惠規定，促進可再生能源產業的協調發展。

1.利用增值稅鼓勵地熱能開發利用。具體來說，對利用淺層地熱生產的熱力、冷氣、電力等產品給予即征即退等優惠政策。

2.針對前文分析小水電行業增值稅稅負重的情況，建議比照《財政部 稅務總局關于大型水電企業增值稅政策的通知》（財稅〔2014〕10號），對小水電銷售自產電力產品，增值稅實際稅負超過8%的部分實行即征即退政策。

（二）消費稅政策

消費稅方面建議從逆向限制角度出發，對消費稅進行調整，進一步降低可再生能源的相對價格，從而相對鼓勵可再生能源產品的發展。具體包括：

1.擴大征稅范圍。將傳統能源產品納入征稅范圍，例如利用原油、煤炭、天然氣生產的電力、熱力等納入征稅范圍。

2.適當提高稅率。我國已對汽油、柴油等成品油開征消費稅，在條件允許時適當提高稅率，間接鼓勵新能源汽車的使用。

（三）企業所得稅政策

1.擴大《財政部 國家稅務總局關于完善固定資產加速折舊企業所得稅政策的通知》（財稅〔2014〕75號）的適用范圍，對可再生能源生產企業新購進的固定資產允許采取加速折舊方法。

2.企業購置可再生能源利用專用設備，允許該專用設備投資額的10%在企業當年的應納稅額中抵免，不足抵免的，可在5個納稅年度結轉抵免，鼓勵企業購置光電設備等專用設備，做到全民參與可再生能源利用。

3.擴大研發費用扣除加計扣除比例，對可再生能源企業用于新技術、新產品、新工藝等項目研發費用加計扣除比例由50%提高至100%。

4.對風力發電、海洋能發電、太陽能發電、地熱能發電、水力發電、核電站等新建項目自取得收入實行所得稅三免三減半的優惠政策，但由于可再生能源項目前期調試時間長、生產投入大，前三年基本處于虧損或微利狀態，因此三年免征企業所得稅的優惠基本無法享受，激勵效果被打了折扣。建議改為對風力發電、海洋能發電、太陽能發電、地熱能發電、水力發電、核電站等新建項目自獲利年度實行所得稅三免三減半，這樣才能使可再生能源企業真正獲利。

5.參考《關于居民企業技術轉讓有關企業所得稅政策問題的通知》（財稅〔2010〕111號），對可再生能源新技術研發后轉讓所得納入技術轉讓適用減免稅優惠的范圍，對居民企業研發可再生能源新技術、新產品、新工藝的轉讓所得總和在一個納稅年度內不到500萬元所得全部免稅，超過500萬元的部分減半征收企業所得稅。此舉有利于刺激可再生能源新技術研發的動力。

（四）個人所得稅政策

為了更好地鼓勵可再生能源的研發、使用，建議從以下方面給予稅收優惠。

1.為了鼓勵分布式光伏發電發展，考慮對安裝太陽能發電裝置的個人按照投資額度一定比例允許在個人所得稅前進行特別扣除。

2.分布式光伏發電電力銷售收入給予免稅優惠。

3.對可再生能源新產品、新技術、新工藝（簡稱“三新”）研發作出重大突破的個人給予的各種形式的獎勵免征個人所得稅，對“三新”項目形成的專利技術轉讓所得免征個人所得稅。

（五）其他稅種

1.對符合條件的可再生能源企業生產用地，適當給予營業稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等減免優惠。

2.調整現行資源稅、消費稅稅目、稅率，盡快開征環境稅，對傳統能源、具有污染性的產品征稅，稅款專款專用，一部分用于環境保護，一部分用于可再生能源補貼。

【參考文獻】

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[4] 王璽，蔡偉賢.構建我國新能源產業稅收政策體系研究[J].稅務研究，2011（5）：11-15.