中國實施的新能源汽車政策及效果分析

邢敏

摘 要：為了推進新能源汽車的發展，國家出臺了一系列的扶持新能源汽車技術研發和示范運營的政策措施，并取得了初步成效，但也還存在一些問題。國家已經出臺的新能源汽車產業發展的政策措施，在此找出制約新能源汽車發展的原因，提出進一步完善政策措施，希望新能源汽車產業發展早日駛上快車道。

關鍵詞：政策發展；效果；制約因素；建議

中圖分類號：F260 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）06-0052-04

一、新能源汽車產業政策發展情況

中國新能源汽車產業始于21世紀初。2001年，新能源汽車研究項目被列入國家“十五”期間的“863”重大科技課題，并規劃了以汽油車為起點，向氫動力車目標挺進的戰略。“十一五”以來，中國提出“節能和新能源汽車”戰略，政府高度關注新能源汽車的研發和產業化。

2008年，新能源汽車在國內已呈全面出擊之勢，是中國“新能源汽車元年”。2008年新能源汽車的銷量增長主要是乘用車的增長，新能源乘用車銷售899臺，同比增長117%，而商用車的新能源車共銷售1 536臺，同比下滑17%。

2009年，中國新能源汽車駛入快速發展軌道。2月，科技部、財政部、發改委、工業和信息化部共同啟動“十城千輛”工程，武漢市等13座城市被列為首批試點城市。3月，國務院辦公廳出臺《汽車產業調整和振興規劃》提出，到2011年，形成50萬輛純電動、充電式混合動力和普通型混合動力等新能源汽車產能，新能源汽車銷量占乘用車銷售總量的5%左右。2009年1—11月，新能源乘用車銷量同比下降61.96%，至310輛。新能源商用車銷量同比增長178.98%，至4 034輛。

2010年，中國加大對新能源汽車的扶持力度。5月，財政部、科技部、工業和信息化部、國家發展改革委聯合出臺《關于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》，確定在上海等5個城市啟動私人購買新能源汽車補貼試點工作，同時正式執行《私人購買新能源汽車試點財政補助資金管理暫行辦法》。7月，國家將十城千輛節能與新能源汽車示范推廣試點城市由20個增至25個，選擇5個城市進行對私人購買節能與新能源汽車給予補貼試點。

2011年3月出臺的十二個五年規劃中把新能源汽車列為戰略性新興產業之一，提出要重點發展插電式混合動力汽車、純電動汽車和燃料電池汽車技術，開展插電式混合動力汽車、純電動汽車研發及大規模商業化示范工程。7月14日，科技部出臺了《國家“十二五”科學和技術發展規劃》，新能源汽車再一次被擺在重要位置。規劃中提出將全面實施“純電驅動”技術轉型戰略，實施新能源汽車科技產業化工程。這意味著最終“純電驅動”戰略目標不變，仍然堅持“三縱三橫”的研發布局。規劃指出將繼續實施“十城千輛”工程，到2015年，突破23個重點技術方向，在30個以上城市進行規模化示范推廣，5個以上城市進行新型商業化模式試點應用，電動汽車保有量達100萬輛，產值預期超過1 000億元。這與原來的保有量目標有些調整，同時不再提2020年500萬輛的目標。11月14日，工信部公布了此前印發的《“十二五”產業技術創新規劃》，對節能與新能源汽車的技術開發有了更高的要求。

2012年初，財政部、國家稅務總局、工業和信息化部聯合發布的《關于節約能源使用新能源車船車船稅政策的通知》，對使用新能源的車輛，免征車船稅。5月，為加快培育發展新能源汽車，新能源汽車項目每年將獲10～20億元資金支持。7月，備受關注的《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012—2020年）》正式發布。規劃對中國新能源汽車發展現狀及面臨的形勢，技術路線、主要目標以及主要任務、保障措施等做出詳細規定，到2015年，純電動汽車和插電式混合動力汽車累計產銷量力爭達到50萬輛；到2020年，純電動汽車和插電式混合動力汽車生產能力達200萬輛、累計產銷量超過500萬輛，燃料電池汽車、車用氫能源產業與國際同步發展。

據統計，截至2013年上半年，在一系列的政策支持下，中國新能源汽車產銷比上年同期有較快增長。新能源汽車銷售達到5 889輛，比上年同期增長42.7%，其中純電動汽車為5 114輛，插電式混合動力達到775輛。

2013年9月17日，財政部、科技部、工信部、發改委四部委聯合出臺的《關于繼續開展新能源汽車推廣應用工作的通知》，這意味著新能源汽車推廣應用補貼政策正式出臺。新能源車補貼政策顯示，2013—2015年，特大型城市或重點區域新能源汽車累計推廣量不低于10 000輛，2013年補助標準為純電動車最高補助額到6萬元/輛。中央財政將補貼資金按季直接撥付給新能源汽車生產企業，消費者按銷售價格扣減補貼后支付。

二、實施的新能源汽車產業政策的效果分析

近年來，國家和各省市陸續采取了許多鼓勵汽車產業發展的政策措施。2009年1月，國家十城千輛工程啟動，財政部發改委科技部工信部等四部門在25個城市開展了節能與新能源汽車示范推廣試點工作，并在5個城市開展了私人購買新能源汽車補貼試。2010年5月至今國務院及相關部委相繼出臺了的一系列政策措施。

政策實施以來，推廣成效顯著，節能與新能源汽車市場份額提升較多。根據中國汽車工業協會統計，2010年中國汽車產銷量分別為1 826.47萬輛和1 806.19萬輛，比上年增長32.44%和32.37%，居全球第一，其中，進入節能與新能源汽車示范推廣應用工程的推薦車型年產量為7 181輛，占比為0.039%。2011年整車企業新能源汽車產銷數量分別達8 368輛和8 159輛，列入節能與新能源汽車示范推廣應用工程推薦車型目錄的車型共生產12 784輛，同比增長74.3%。2012年中國新能源汽車產銷量分別達12 552輛和12 791輛，比上年同期增長50.0%和56.7%，遠高于傳統汽車增幅的4.6%和4.3%。2013年中國新能源車產銷量分別為17 533輛與17 642輛，比上年同期分別再增長40.0%和38.0%。該銷量與2015年累計實現50萬輛的產銷目標相比，相差很遠，意味著后兩年要完成剩余的近47萬的產銷指標。雖然從國家層面到各地方層面，適時出臺了一些新能源汽車優惠及鼓勵政策，但依舊難掩政策熱、市場冷的尷尬處境。

實際上，早在2009年，“十城千輛工程”主要內容是：通過提供財政補貼，計劃用三年左右的時間，每年發展10個城市，每個城市推出1 000輛新能源汽車開展示范運行，到2012年全國新能源汽車運營規模預計占到汽車市場份額的10%。到2012年年底，全國有27 800多輛新能源汽車，其中80%是公交車。而根據汽車工業協會數據顯示，2012年全國汽車銷量已突破1 900萬輛。新能源車的運營規模甚至不足汽車市場份額的1%，“十城千輛”并沒有達到最初的預期，尷尬收場。

三、制約新能源汽車產業運營的政策因素分析

國家關于鼓勵發展新能源汽車政策是一個循序漸進的過程。雖然，中國為扶持新能源汽車產業發展，已經探索出臺了財政補貼、稅收優惠、研發支持及其他一些配套政策來支持新能源汽車產業的發展，但是在實際工作中，扶持政策在一些領域還是出現“出力不討好”的尷尬局面。

（一）政策體系不健全，還有很大發揮空間

2013年9月出臺的《關于繼續開展新能源汽車推廣應用工作的通知》，提出2013—2015年繼續開展新能源汽車推廣應用工作，并再次出臺了若干鼓勵措施。新政策的出臺及時延續了2012年到期的新能源汽車激勵政策，穩定了市場和產銷企業及消費者的信心，發揮了巨大的積極作用，但存在不足：

1.補貼方式單一。新政策主要是為生產企業提供補貼，為示范城市提供獎勵，使用財政現金補貼，較少用到稅收優惠、財政投融資、優惠信貸、直接投資和其他激勵措施。應進一步增加優惠方式，充分運用多種政策手段促進新能源汽車產業發展。

2.補貼車型不全面。此次新政策對不同技術路線新能源汽車的支持力度出現分化，重點支持純電動汽車、插電式混合動力汽車和燃料電池汽車，未提及對普通混合動力汽車進行補貼。

3.補貼環節有缺失。未提及對新能源汽車核心零部件動力總成配套電池技術等制造企業研發環節等的補貼。中國國產汽車核心零部件對外依賴度過高，而新能源汽車核心零部件制造汽車電子發動機動力總成配套電池技術等是其發展的重要支柱，核心零部件電池研發等環節特別需要政府的政策支持。

4.補貼地域不公平。補貼帶有明顯的區域性特征：只補貼少數示范城市，未涉及全國其他地區。重點在京津冀長三角珠三角等細顆粒物治理任務較重的區域，選擇積極性較高的特大城市或城市群實施。這確實顯示出公共政策補貼地域不公平。

5.以往補貼政策效果不持續。新能源汽車市場是一個政策推動的市場，但過度依賴于國家補貼政策，只要補貼政策一停止，新能源車市場銷售便立即陷入停頓狀態，出現了補貼停則銷售停的不持續局面。在政策斷檔期內，新能源汽車的銷量幾乎為零，其他地方情況也類似。如今，新出臺刺激政策沒有實質變化，其效果估計在停止執行后也難以持續。

（二）政策落實不到位，弱化政策效果

財政補貼對于新能源汽車產業的外部發展環境力度不夠，以及在補貼過程中的全程、實時監管缺位與政策配套機制不夠完善等，使政策效果大為降低。政策執行中僅僅重視下撥財政補貼，然而卻忽略了對財政補貼的監管，使這種財政補貼未達到應有的效果。各示范城市從當地利益出發優先采購本地企業產品的現實，使得新能源汽車產業的發展很有可能籠罩在地方保護主義的陰影當中，不利于國內新能源汽車技術的提升和新能源汽車的產業化、規模化發展。

（三）配套支撐政策缺失，未能實現協調發展

電動汽車大規模商業化推廣，需要電池工業和電網、市政基礎設施等方面的支持，但由于研發和生產成本偏高，電池的價格令消費者望而生畏，此外電池的安全性、使用壽命也是制約電動汽車產業化發展的關鍵因素。國外已經探索并實踐了電池租賃的商業模式，而中國目前還缺乏專門針對降低電池購買和使用成本的激勵政策出臺。

此外，建設充電站等新能源汽車基礎設施，投資大、成本高、收益低，國家電網層預計“電動汽車的示范應用期還將持續五至七年左右的時間，至少在2015年前，國家電網不會考慮大范圍地建設充電站，在電動汽車進入廣泛應用之前，大規模建設充電站只會浪費資金和土地資源”。配套設施的不健全一直是一個棘手且未解決的問題，是對電動汽車大規模商業化重要的制約因素。

四、建議

在中國目前新能源汽車產業仍由政府主導的發展模式下，應積極發揮財稅政策的引導和激勵作用，促進進一步健康發展。

1.應繼續對普通混合動力汽車進行適當性補貼。因此，新政策突然取消對常規混合動力汽車補貼的做法是不明智的。建議堅持傳統汽車和新能源汽車“兩條腿走路”的方針，作為一種緩沖，繼續保持對普通混合動力汽車、其他新能源汽車適當的補貼政策，在適當時候再停止。

2.對建設新能源汽車充電、充汽、維修站等配套基礎設施，應多種形式增加補貼支持。新政策提出對示范城市充電設施建設給予財政獎勵，但至今還沒有公布實施。除政府直接投資建設和獎勵建設充電站，充汽站等基礎設施外，還可以采取優惠信貸、財政投融資、減免稅、其他稅收優惠等多種形式加以補貼，支持新能源汽車配套基礎設施建設。

3.改變此前只補貼整車制造企業及消費者的傾向，將新能源汽車核心零部件、動力總成、充電電池、發動機等制造研發企業也納入財政補貼范圍。如美國，就通過稅收優惠與財政補貼對汽車和零部件生產商提供過貸款支持和稅收減免；奧巴馬政府還宣布撥款24億美元用于補貼新型電動汽車及其電池零部件的研發。德國于《國家電動汽車發展計劃》，提出到2020年在重要的人口密集區建成全覆蓋的充電基礎設施，2011年底已提供5億歐元資金資助1個電池研究中心和8個電動車城市試點項目。

4.逐步擴大新能源汽車財政補貼和稅收優惠政策適用的地域范圍，全國公平對待。新能源汽車示范試點機制應該盡快打破，地方保護主義壁壘也需盡快破解。因為，示范、試點是行政選擇，而購買銷售是市場行為。應該在全國范圍內公平推廣新能源汽車，尤其是農村地區或偏遠省市更加需要補貼。應盡快由地區優惠向行業優惠或產品優惠過渡，嚴格規定地方政府不得實行或變相實施地方保護政策。

5.繼續采取減免購置稅，政府提供無息購車貸款，減免路橋通行費停車費以及其他財稅優惠措施，多形式鼓勵私人購買使用新能源汽車。加強補貼政策效果評估，采取措施增強政策效果的持續性和產業發展的可持續性。

6.中國新能源汽車產業在發展模式上也需要進一步創新，不能單純依靠財政補貼。以杭州為例，購純電動汽車最高可獲得12.3萬元補貼，這引起不少潛在消費者心癢，但很多人最終仍然選擇了回避，這說明單純財政補貼不是解決問題的有效辦法。想要走出產業化困境，除了依托財政補貼外，更需要依托市場，走內涵式成長的道路。

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[責任編輯 劉嬌嬌]