毛澤東新民主主義民意機關思想探討

張景峰

（河南科技大學法學院，河南洛陽471023）

毛澤東新民主主義民意機關思想探討

張景峰

（河南科技大學法學院，河南洛陽471023）

毛澤東新民主主義民意機關思想是其新民主主義憲政思想的組成部分。毛澤東新民主主義民意機關思想的基礎包括原則性與靈活性相統一理論和目的與手段辯證統一理論。毛澤東新民主主義民意機關思想蘊含了實行真正普遍平等選舉產生民意機關、真正反映民意的民意機關、有權法律化民意的民意機關等具體內容。毛澤東新民主主義民意機關思想具有民意機關堅持共產黨領導特質、民意機關的技術屬性特質等特點。

毛澤東；新民主主義；民意機關

在當代憲政理論研究中，關于民意機關理論研究的成果稀少，有關毛澤東新民主主義民意機關思想研究的成果也就更少。毛澤東新民主主義民意機關思想是毛澤東新民主主義憲政思想的重要組成部分，對其研究有助于多角度深化對毛澤東新民主主義憲政思想的認識。本文是在筆者對毛澤東新民主主義政體思想、國體思想、政制思想、司法思想等憲政思想研究成果[1-4]基礎上，拓展性研究取得的部分成果。

一、毛澤東新民主主義民意機關思想的基礎

毛澤東所提出的新民主主義民意機關思想，蘊含了原則性與靈活性相統一、目的與手段辯證統一的理論基礎。

（一）原則性與靈活性相統一的民意機關思想基礎

1.普選模式產生原則與非選舉模式產生變通相結合

毛澤東在理論上堅持普選模式產生民意機關的主張，“我們所主張的民主共和國，便是全國所有不愿當亡國奴的人民，用無限制的普選方法選舉代表組織代議機關這樣一種制度的國家。這種國家就是民權主義的國家，大體上是孫中山先生早已主張了的，中國建國的方針應該向此方向前進。”[5]102還多有“真正普遍平等的選舉制”等類似性論述，意思大致相同。毛澤東主張選舉產生民意機關，始終是一致、是堅持原則的，這可以從他很早提出選舉產生國民大會，到條件成熟時主張選舉人民代表大會看出來。但是，在不具備通過選舉產生民意機關的情況下，毛澤東則會結合歷史實際，將選舉方式予以符合實際的變通，諸如主張采取推出代表、選派代表、協商代表等非選舉方式。毛澤東與國民黨斗爭中曾經明確提出，臨時國民大會依照孫中山先生在世時候的主張、由政黨軍隊與民眾團體各自推出代表的推出代表方式；毛澤東結合解放戰爭時期的情況則指出，新老解放區各界人民代表會議由農會、工會、學生會、文化教育界、工商業界及黨政軍選派代表參加的選派代表方式；在新中國中央政府建立時，更是采用協商的方式產生政協代表。因此，毛澤東在民意機關產生方式上，是將原則性和靈活性有機結合起來的，不是一成不變的教條主義。

2.本體行使代表權型民意機關原則與代替行使代表權民意機關變通相結合

毛澤東主張的本體行使代表權型民意機關是民意機關的基本形式。毛澤東在領導人民爭取新民主主義憲政運動中要求選舉產生國民大會型民意機關，在新中國成立后實踐了人民代表大會型民意機關。國民大會或者人民大表大會在原則上是一種類型的民意機關——本體行使代表權型民意機關。國民大會或者人民代表大會作為民意機關，堅持的都是毛澤東發明的民主集中制原理、實行的都是全民普選產生機制、代表權行使都是本體模式，只是時代不一樣、稱謂不同而已?？谷諔馉帟r期，毛澤東主張的、在各抗日根據地普遍實行的民意機關是參議會，毛澤東對參議會的選舉產生、組織原理等論述到：“抗日統一戰線政權的選舉政策，應是凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權和被選舉權。抗日統一戰線政權的產生，應經過人民選舉。其組織形式，應是民主集中制。”[5]743從該論述來看，這些參議會也屬于本體行使代表權型民意機關。本體行使代表權型民意機關可以實行于中央層面，如前述的國民大會或者人民大表大會制；也可以實行于地方層面，如前述的參議會制。新民主主義時期，毛澤東領導人民一直爭取的國民大會名義的本體行使代表權型民意機關，蘊含中央和地方兩個層面實踐的可能性；新中國實行的人民代表大會名義的本體行使代表權型民意機關，就在中央和地方兩個層面上進行著廣泛實踐。

如果現實不具備設置本體行使代表權型民意機關的條件，毛澤東則會在堅持民主原則、民意本質等的基礎上，采用非本體行使代表權型民意機關的模式。在與國民黨政權爭取民主的過程中，毛澤東曾經提出過召開名為臨時國民大會的、代替行使代表權型民意機關的建議。解放戰爭時期以及建立新中國后的一定時期，隨著參議會制度的逐漸退出，毛澤東根據戰場形勢與政權建設的需要，提出了由各界選派代表組成縣各界人民代表會議型民意機關的思想，“毛澤東一九四九年八月二十五日為中共中央起草的關于各縣均應召開縣各界人民代表會議的指示。指示要求新老解放區各縣每月或每兩月至少召開一次各界人民代表會議，由農會、工會、學生會、文化教育界、工商業界及黨政軍選派代表參加，討論全縣工作。大縣代表二百余人，中縣代表一百余人，小縣代表數十人，每次二至三天開完?！盵6]各界人民代表會議并非選舉代表而產生，這些非選舉產生的民意機關行使代表權，屬于代替行使代表權型民意機關（僅僅是地方層面）。在中央層面，則采用中國人民政治協商會議的形式，非選舉產生政協代表組成的民意機關代行全國人民大會的職權，選舉產生了中央人民政府（只不過中國人民政治協商會議代行全國人民大會的職權具有臨時性、一次性，不是經常性代行全國人民大會的職權）。

（二）目的與手段辯證統一的民意機關思想基礎

目的與手段辯證統一的理論是新民主主義時期毛澤東領導憲政運動、爭取憲政的指導思想，也是研究民意機關思想的重要基礎之一。

在毛澤東看來，共產黨領導的新民主主義憲政運動，不是為了憲政而爭取憲政、實行憲政，人們爭取憲政、實行憲政的活動是有一定目的的。毛澤東在1940年2月20日《新民主主義的憲政》的演講中指出：“今天延安各界開憲政促進會的成立大會，各界代表濟濟一堂，大家關心憲政，這是很有意義的。我們這個會是為了什么的呢？就是為了發揚民意，戰勝日本，建立新中國?！盵7]也就是說，就新民主主義革命時期而言，爭取憲政、實行憲政是與新民主主義革命的目標、目的緊密相聯的。延安憲政促進會成立大會直接目的自然是促進憲政的確立、憲政的實施，進一步的目的就是為了民主的抗日，在于取得抗日勝利、建立一個不同于國民黨一黨專政的新中國。爭取憲政既是為了追求民主政治、實現人民民主權利的目的，又是為了通過民主去積聚國力實現抗戰勝利、新中國成立和建設的手段。因此，新民主主義憲政運動具有目的與手段的辯證統一性。

對新民主主義時期毛澤東領導的中國憲政運動分析，同樣適用于毛澤東民意機關的制度設計和實施思想。爭取無限制平等普選途徑產生國民大會等民意機關，不是單單為了設置、成立一個民意機關，而是要將產生一個正當民意機關的要求，與爭取民主政權、抗日勝利結合起來，與建設獨立、統一、富強、民主的新中國結合起來。民意機關是新民主主義政權機關人民團結的重要載體，也是爭取小資產階級、民族資產階級等的重要措施，是發展統一戰線政權的基礎。毛澤東在論述三三制政權時，指出“必須使黨外進步分子占三分之一，因為他們聯系著廣大的小資產階級群眾。我們這樣做，對于爭取小資產階級將有很大的影響。”“給中間派以三分之一的位置，目的在于爭取中等資產階級和開明紳士。這些階層的爭取，是孤立頑固派的一個重要的步驟。目前我們決不能不顧到這些階層的力量，我們必須謹慎地對待他們?！盵8]三三制構成的抗日根據地政權，自然包含抗日根據地政權中的民意機關參議會。三三制民意機關制，既包括三三制民意機關建設的直接目的，也包括在于爭取小資產階級、爭取中等資產階級和開明紳士的目的。爭取這些群體的目的在于形成廣泛的民族統一戰線，而“統一戰線一天一天地多起來，團體一天一天地大起來，人心一天一天地齊起來，力量就一天一天地強起來。這樣斗爭下去，最后勝利是沒有問題的?！盵5]170民意機關設置和成立不能僅僅停留在直接目的層面上，眼界還要更開闊一些，要將民意機關的設置與成立放在更廣闊的社會背景之中去認識。在一定意義上，三三制民意機關制是建立抗日民族統一戰線的手段。因此，毛澤東民意機關的思想基礎同樣具有目的與手段的辯證統一性。

毛澤東目的與手段辯證統一基礎上的新民主主義民意機關思想，既要求積極追求作為目的的民意機關的設置、成立，又要求注意民意機關的工具、手段價值，將所追求的民意機關手段與抗戰勝利、建設新中國等另一層面的目的有機地結合起來。

二、毛澤東新民主主義民意機關思想的內容

盡管毛澤東關于新民主主義民意機關的論述不集中、不系統，散見于各種著作、不同篇章之中，我們仍然可以結合各種語境，探討毛澤東新民主主義民意機關思想的具體內容。

（一）實行真正普遍平等選舉產生的民意機關

1.理論上強調真正普遍平等選舉產生民意機關

毛澤東在1940年1月《新民主主義論》一文中就指出：“中國現在可以采取國民大會、省民大會、縣民大會、區民大會直到鄉民大會的系統，并由各級大會選舉政府。但必須實行無男女信仰財產教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神?！盵9]19民意機關不是任由一些集團指派而產生成員組成，也不是任由一些集團粉飾性選舉而產生成員組成，而是基于無差別真正普遍平等選舉產生成員而組成。只有經過這樣選舉的“國民大會、省民大會、縣民大會、區民大會直到鄉民大會”，才能成為體現新民主主義精神、反映民意、適合決策國家重大事務的民意機關。否則，就不能稱其為合法的民意機關。在與國民黨斗爭中，針對1946年國民黨政府召集的國民大會，毛澤東明確指出：“現在召開的非法的分裂的國民大會，應該解散?！盵10]毛澤東所說的“非法”至少包含三個方面的含義，一是因為該國民大會代表分裂、導致分裂，阻礙統一憲政國家的形成，在本質上是“非法”的，即與中國的憲政、統一的大趨勢相悖、缺乏存在的正當性，屬于應當被否定之列；一是因為該國民大會是在國民黨違反1946年1月政協決議、發動內戰后、一黨包辦的，違反了既有的法規范，在形式上是“非法”的，何論選舉的普遍平等，應當旗幟鮮明地反對和否定；一是因為該國民大會因為實質和形式的違法受到社會各界的抵制，除了青年黨、民社黨及極少數所謂“社會賢達”裝飾性地參加會議外，中國共產黨和其他各民主黨派、各人民團體，都明確地表示且事實上拒絕參加，并明確否定這個“國民大會”——使得從法理上講，這個“國民大會”并不是一個程序違法而實體得到補救的“國民大會”。因此，非法“國民大會”的命運只能有一個，就是毛澤東所講的“應該解散”。毛澤東在其他相關論述中，也一直強調堅持真正普遍平等選舉產生民意機關的思想。

2.實踐中根據實際將普選方式變通為切合具體情況的非選舉方式

針對成立中央政府的條件逐漸成熟，毛澤東即有召開人民代表大會并成立臨時中央政府的想法，并在針對黨內外的通信中多有體現。比如，1948年4月25日，毛澤東在致電劉少奇、朱德、周恩來、任弼時，通知他們即將召開的中央會議準備討論的問題時，第一項即談到邀請代表人士商討召開人民代表大會并成立臨時中央政府：“（一）邀請港、滬、平、津等地各中間黨派及民眾團體的代表人物到解放區，商討關于召開人民代表大會并成立臨時中央政府問題?！盵11]340-3411948年4月27日，毛澤東在寫給晉察冀中央局城市工作部部長劉仁的信中，請他告訴張東蓀、符定一邀請他們參加“名稱擬稱為政治協商會議”的各民主黨派、各人民團體的代表會議，“討論召開人民代表大會成立民主聯合政府和關于加強各民主黨派、各人民團體的合作及綱領政策問題?！盵11]341并在中共中央于1948年4月30日發布的《“五一”勞動節口號》中，明確了毛澤東的這一主張：“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府?！盵12]1349但是，實際上召集人民代表大會的條件并不成熟，缺乏的條件可以從毛澤東召開全國人民代表大會的說明中體現出來：“大陸上的軍事行動已經結束了，土地改革已經基本完成了，各界人民已經組織起來了，辦全國選舉工作的條件已經成熟?！盵13]即大陸上的軍事行動沒有結束、土地改革沒有完成、各界人民沒有組織起來等三個方面，標志著召集人民代表大會的條件不成熟。因此，政協會議推遲了，民意機關也無法直接采用人民代表大會的形式，需要變通為切合具體情況的民意機關形式。

在成立新中國的中央政府時，不再強調采用普選方式產生人民代表大會并選舉產生中央政府，而是由中國人民政治協商會議代行人民代表大會的職權選舉產生中央政府。毛澤東在1948年9月8日政治局會議的報告中提出：“政協今年下半年或明年上半年要開一次會，現在開始準備。戰爭第四年將要成立中央政府。這個政府叫做什么名字，或叫臨時中央政府，或叫中國人民解放委員會，其性質都是臨時性的中央政府?！盵14]并在1948年10月10日通知前述會議時，更明確地指出：“召集政治協商會議的口號，團結了國民黨區域一切民主黨派、人民團體和無黨派人士于我黨周圍。現在，我們正在組織國民黨區域的黨派和團體的代表人物來解放區，準備一九四九年召集一切民主黨派、人民團體和無黨派人士的代表們開會，成立中華人民共和國臨時中央政府?！盵12]1347也就是說，根據實際情況，不再追求不具備條件的人民代表大會選舉模式，而是協商確定會議代表組成政治協商會議，“代表名單產生之后，又經過籌備會反復協商，鄭重研究。這樣一共花了近三個月的功夫，才確定了今天這張六百六十二位代表的名單”[15]，通過政治協商會議選舉產生中央政府。

就地方層面的人民代表會議而言，也屬于根據實際，將普選產生代表變通為切合具體情況的非選舉方式產生代表，由這些非經選舉方式產生的代表組成民意機關。

（二）真正反映民意的民意機關

1.民意機關的產生符合民意

民意機關應當根據民意而產生、產生符合民意。在民意機關生成的程序設計上，民意是首先應當考量的因素，也是該程序是否具有正當性的重要衡量標準。毛澤東認為，無論民意機關的稱法如何，民意機關當然是應當根據民意而產生的，不能無視民意、更不能強奸民意。毛澤東說：“我們是主張普選制的，因為普選制才能徹底的表現民意。臨時國民大會是一種過渡方式，因為在緊急情況下不許可從容的選舉，目前也沒有保證選舉出于民意的條件。此時求其能夠比較的代表民意，還是依照孫中山先生在世時候的主張，由政黨軍隊與民眾團體各自推出代表的好。”[16]毛澤東這里所說產生符合民意，至少包含兩個層面的含義，一個層面是普選制才能徹底的表現民意，因此普選制是一種最適宜的民意機關產生方式，在條件具備的情況下，當然也是一種最好的選擇；一個層面是普選制的實施又是受到條件限制的，如果條件不具備，只能退而求其次，但必須考慮民意、而不是不考慮民意。在能夠代表民意的前提下，由政黨軍隊與民眾團體等各種政治勢力各自推出代表。強行普選，則達不到真正反映民意的效果；不考慮民意，根本不符合民意機關的基本屬性。所以，民意機關產生是否符合民意是原則問題，如何反映民意則是技術性問題。正因為如此，才正如前文所述，在堅持符合民意基本原則的基礎上，毛澤東領導新民主主義憲政實踐時，能夠根據實際變通出切合具體情況的民意機關產生方式，做到原則性和靈活性的統一。

國民黨獨裁政權害怕民意、不敢直面民意，就一直在如何規避民意的技術上做文章。毛澤東首先揭露違背民意要求的“國民大會”本質，“不顧廣大人民及一切民主黨派的要求，一意孤行地召開一個由國民黨反人民集團一手包辦的所謂‘國民大會’，在這個會上通過一個實際上維持獨裁反對民主的所謂‘憲法’，使那個僅僅由幾十個國民黨人私自委任的完全沒有民意基礎的強安在人民頭上的不合法的所謂‘國民’政府，披上‘合法’的外衣，裝模作樣地‘還政于民’，實際上，依然是‘還政’于國民黨內的反人民集團?！盵9]109-193并有理有據、針鋒相對地指出，如果民意機關的生成程序不能反映民意，首先就應當停止其生成程序?！巴Ｖ沟氖菄顸h過去準備召集的國民大會”，“其選舉更根本不合民意，我們及社會各界都不同意這樣的國民大會?！盵16]停止程序是避免違背民意、強奸民意的“國民大會”產生的基礎條件，也是一種最基本的補救前提和必要的更正措施。在毛澤東看來，國民黨只有改弦易轍走符合民意的路線圖，戰時才能發揮政治與軍事的效力。因此，毛澤東首先是呼吁停止非民意程序，在輿論上、民意上爭取主動、吸引各種民主力量。此后，針對國民黨認為條件成熟時，在虛假反映民意表象下產生“國民大會”的丑惡行徑，毛澤東則首先是公開揭露、代表共產黨聲明拒絕參加非法“國民大會”的選舉，就已經既成的非法“國民大會”選舉事實，正相前文所述，明確指出應該認定“國民大會”的選舉為非法、確定其應當被解散的責任承擔和走向失敗的命運。

2.民意機關權力行使符合民意

基于民意而產生的民意機關，負有表達民意的職責。表達民意是民意機關根基之所在、命脈之所在。如果民意機關放棄了民意表達的職責，就失去了作為民意機關存在的價值。毛澤東在《論聯合政府》一文中指出，“我們的大會應向各解放區人民提議，盡可能迅速地在延安召開中國解放區人民代表會議，以便討論統一各解放區的行動，加強各解放區的抗日工作，援助國民黨統治區人民的抗日民主運動，援助淪陷區人民的地下軍運動，促進全國人民的團結與聯合政府的成立。中國解放區實際上現在已經成了全國廣大人民所賴以抗日救國的重心，全國廣大人民的希望寄托在我們身上，我們有責任不使他們失望。中國解放區人民代表會議的召集，將對中國人民的民族解放事業起一個巨大的推進作用?！盵9]109-193全國廣大人民的希望就是典型的民意，人民代表會議作為民意機關，當然也就需要將這種民意表達出來。

民意機關權力行使符合民意，才能稱得上是民意機關，否則只有民意機關之形而沒有民意機關之實，毛澤東曾經舉英國之例來說明?！奥芬讍讨螇浩扔嗣癫辉S說反對帝國主義戰爭的話，任何表現這種民意的機關和集會都不許存在，即使仍然有國會，那也是奉令通過戰爭預算的國會，也是一群帝國主義者。”[16]毛澤東在這里明確闡明，雖然路易喬治時的英國國會名義上還叫國會，還是名義上的民意機關，但是其權力行使并沒有反映民意、更沒有符合民意，只是反映了一群帝國主義者的意愿，因此那時的英國國會實際上是帝國主義者。毛澤東認為，出現這種現象的原因主要在于“路易喬治壓迫英國人民不許說反對帝國主義戰爭的話，任何表現這種民意的機關和集會都不許存在”。也就是說，正是由于路易喬治采用了違背民主的對內壓迫手段，使得英國反對帝國主義戰爭的意愿不能夠合法地表達出來，也不能通過民意機關反映出來。

實踐中，還存在民意機關產生符合民意，但是民意機關權力行使不符合民意的具體情形。對此，除了前述毛澤東所述允許人民表達民意制約、督促民意機關之外，主要是采用技術性措施來解決，比如加強民意機關成員對選民、對民眾的負責意識，形成選民、民眾對民意機關成員的監督、制約等方法。毛澤東民意機關權力行使符合民意的思想，主要是從宏觀層面、在原則上來觀察民意機關的權力行使問題，而不是具體的技術指導書、技術規程，這也是我們需要明確的。將毛澤東的這種宏觀層面原理、原則思想，理解為微觀層面的技術思想、操作思想，不符合毛澤東民意機關權力行使符合民意思想的基本內涵。如何具體操作需要更為精確的規范去解決，這也是需要我們注意的。

（三）有權法律化民意的民意機關

1.民意機關必須是有法定職權的國家機關

民意機關不是擺設，是要根據其功能定位發揮作用的，要具有法定的權力。毛澤東于1937年10月25日和英國記者貝特蘭的談話中，對提議作為民意機關的“臨時國民大會”，闡述了民意機關必須是有法定職權國家機關的思想。“為應付當前的緊急狀態，我們提議召集臨時國民大會?！薄斑@個大會的職權，應是國家的最高權力機關，由他決定救國方針，通過憲法大綱，并選舉政府。我們認為抗戰已到了緊急的轉變關頭，只有迅速召集這種有權力而又能代表民意的國民大會，才能一新政治面目，挽救時局危機?！盵16]如果“國民大會”沒有應該具有的權力，就無法發揮其作為民意機關的功能，不但無法體現民主、凝聚民意，自然無益于嚴峻的抗日形勢。毛澤東強調作為民意機關具體形式的“國民大會”要具有權力，不是無的放矢的泛泛而談，而是針對現實世界民意機關缺乏權力、被虛置的狀況而講的。在1940年2月20日毛澤東簽名的《延安各界憲政促進會宣言》中，明確主張國民大會為國家最高權力機關，并較為詳細地列舉了體現國民大會作為最高權力機關的五項權力：“主張國民大會應為國家最高權力機關。第一，國民大會于制定憲法決定憲法施行日期外，應為執行憲法之機關。第二，國民大會有決定內政外交基本方針之權。第三，國民大會有選舉政府監督政府與罷免政府人員之權。第四，國民大會有制定國家法律之權。第五，國民大會閉會應設常駐機關，執行大會開會期間之職務。蓋必如此，方與目前危險時局之需要相適應，而使國民大會不變為敷衍門面之裝飾品。如謂憲法由何項機關執行尚待憲法規定，國民大會組織法不能預先賦予國民大會以行憲之權力，此自欺欺人之談也?！盵17]只有國民大會具有權力，體現民主、凝結民意的國民大會才能發揮民意機關的作用。國家最高權力機關五項權力的概括，表明共產黨人對于關乎民主政治的國民大會制度已經進行了非常精深的研究，也說明毛澤東在此問題上已經形成了相當完整的知識儲備和清晰明確的民意機關制度理論，進而可能在很長時間內影響到毛澤東對于民意機關的理論認知與實踐主張。

民意機關職權法定化，既是民意機關發揮作用的前提，也是民意機關受到規范約束的依據。民意機關職權法定化，首先是確認了民意機關的存在，并進而通過民意機關將民意表達出來、固定下來，為發揮廣大人民在經濟、軍事等建設中的作用奠定規范基礎。其次是確認了民意機關運轉的軌道，保證民意機關不逾越權力的界限，能夠按照既定的、適當的軌道去發揮作用。

2.民意機關的功能主要是將民意法律化

政權機關的建設是取得革命和建設勝利的重要保證。政權機關是一個整體、是由不同的組成部分來構成的（當然對政權機關具體構成的認識有一個過程，不可能一蹴而就，不同的國家也可能采用不同的模式）。根據毛澤東的相關論述，政權機關至少主要包括民意機關和政府等不同的組成部分。因此，民意機關、政府是具有法定國家權力的不同政權機關，均是政權機關系統的重要組成部分。

前已述及，毛澤東認為，“國民大會組織法”應當能夠而且應該對中央層面的民意機關即“國民大會”的權力予以規范化、確定下來，作為其運轉、行使職權的國家規范基礎。從法理上來說，地方層面的民意機關也應當能夠通過國家法規范確定出權力范圍，作為其運轉、行使職權的國家規范基礎。這種思想至少包含了三個層面的含義，一是民意機關的權力應當法定，才能有效運轉，才不致成為虛置的國家政權機關，這是首先要解決的問題，否則人民就缺少參與政權的國家法基礎；一是民意機關行使國家權力也不是隨心所欲的，其依據是國家法規范，需要有國家規范的基礎；一是民意機關有與其相對應的國家權力，毛澤東將“國民大會”的權力定位在前述四個方面（第五項是設想設立國民大會閉會期間的常駐機關，執行大會開會期間的職務），地方上民意機關的權力則可以考慮進行相應的取舍與增補。從內容上來看，毛澤東關于“國民大會”四個方面權力設想具體明確，第一是制定憲法決定憲法施行、執行憲法之權，第二是決定內政外交基本方針之權，第三是選舉政府監督政府與罷免政府人員之權，第四是制定國家法律之權。民意機關具體權力的設定不是一成不變的，可以根據國家政治、經濟、文化、社會、生態、軍事等方面的情況而有所不同，但是其權力設定又是有所限制的，“國民大會”等民意機關被確定的權力，必須是與民意法律化密切相關的。也就是說民意機關作為國家權力機構的一個組成部分，其權力的設定與行使是圍繞民意法律化來進行的。

民意機關是一種將民意法律化為國家意志、要求政府按照國家意志去行使職權的國家政權機關。毛澤東在談民主集中制時認為，“行政權力的集中化是必要的，當人民要求的政策一經通過民意機關而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執行”[16]。民意機關將民意法律化后，除了自身特殊需要，比如實施憲法、監督和保證憲法實施之外，就要將法律化的民意交付政府利用其擁有的行政權去執行，而不是自己直接去執行，即民意機關與政府并非議行合一（職能甚至機構的合一），而是議行統一于民意但獨立設置并各自履職行權。

三、毛澤東新民主主義民意機關思想的特點

毛澤東新民主主義民意機關思想至少有以下兩個方面突出的特點值得關注。

（一）民意機關堅持共產黨領導特質

民意機關作為一種國家政權機關，毛澤東一直強調要堅持工人階級先鋒隊即中國共產黨的領導，雖然在不同時期領導的具體方式和途徑有所差異。民意機關堅持共產黨的領導，既是新民主主義時期革命的需要，也反映出新民主主義時期民意機關的階級屬性和歷史階段性。一方面，民意機關與共產黨的領導必須密切相關，不能割裂民意機關與共產黨領導之間的關系；一方面，民意機關堅持共產黨的領導，共產黨則通過充分發揮民意機關的作用實現領導權。

堅持共產黨領導的具體方式，結合實際情況來確定。在如何處理有關抗日根據地政權的領導權問題上，毛澤東明確指出：“必須保證共產黨員在政權中占領導地位，因此，必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領導權，不必有更多的人數。所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！盵8]742據此，毛澤東在遵循政權構成“三三制”的前提下，首先強調了共產黨通過共產黨員領導的必要程度——“必須”，這是一個不容討論和懷疑的問題；其次強調必須保證共產黨員的高質量性，以質勝出，去發揮領導作用；第三共產黨的領導是平和即說服、教育的方式和心悅誠服即愿意接受的途徑去實現領導權，而不是強制他人去執行共產黨的政策。在建立新中國前關于開好縣的各界代表會議問題上，毛澤東則指出：“縣的各界代表會的成分，應包括黨、政、軍的代表，農民及工人的代表，革命知識分子及婦女的代表，工商業的代表，及若干開明紳士的代表。其中，共產黨員及可靠的左翼分子，應超過二分之一，保證決議的通過。中間分子及必須拉攏的少數右翼但不反動的分子，可讓其占三分之一左右的數目，以便孤立反動派，利于政令的推行和群眾的發動，且可發現問題及發現積極分子?！盵14]340-341據此，在保證共產黨的領導問題上，毛澤東此時開始強調人數優勢及其相應的好處，顯示出與抗日根據地時期的政權領導方式和途徑有所不同。

（二）民意機關的技術屬性特質

毛澤東結合自己對民意機關機關本質屬性的把握，關注到了民意機關的技術屬性問題。毛澤東關于民意機關的技術屬性問題，主要涉及到下面三個方面的內容。

1.民意機關產生的技術性

中國從民國時代以后，民主觀念深入人心。作為具有決策職能等國家核心權力的民意機關，具有正當性的典型辦法就是通過選舉產生成員而組成。民意機關選舉是一種具體政治意愿表達行為，必須具有可操作性的程序、標準等，否則選舉就沒有辦法進行。因此，毛澤東在論述民意機關的選舉時，對選舉者范圍等技術性問題，予以了相應的關注。

就民意機關選舉規范來說，明確選舉者范圍屬于重要的技術內容。就選舉者范圍的條件限定而言，毛澤東認為普通的民意機關選舉參加者，在原則上應是“無男女信仰財產教育等差別的真正普遍平等”的公民，即既有平等的核心內容又有適當對平等的說明。在《抗日根據地的政權問題》的指示中也指出：“抗日統一戰線政權的選舉政策，應是凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權和被選舉權?！盵8]743當然這些公民必須被認為是屬于人民范疇的公民，“贊成抗日和民主”就是對人民范圍的界定。毛澤東對于抗日根據地的三三制組成問題進行指示時，對于劃歸人民范疇的民族資本家還有特別的指示，“對蘇北以外的江浙民族資本家及其代表如張一磨、黃炎培、江問漁、褚輔成、穆藕初等加以聯絡，向他們說明蘇北事件真相，約請他們派人或介紹人參加蘇北之地方政權工作，民意機關工作，及經濟、文化、教育建設工作?！盵18]還明確指出：“只有漢奸和反共分子才沒有資格參加這種政權。”[8]750-751即不屬于人民范疇的敵人則排除在外，不具有參加選舉的權利。選舉者范圍不是籠統地界定，而是對其進行人民與敵人類型區別的。

2.民意機關運轉及產品的技術性

（1）民意機關運轉的技術性。無論是作為民意機關的國民大會，還是作為民意機關的參議會、人民代表會議、人民代表大會等等，都屬于會議體機構，要按照會議體機構的運轉規則去履職行權。作為會議體機構的民意機關，開會才能履職行權。開會是一種技術活動，需要有會議主持、議程進行、議題通過等具體規則。會開不好，就沒有辦法達到舉行會議的目標，實現民意。因此，毛澤東在論述民意機關時，對議題通過等技術性問題，予以了相應的關注。

毛澤東對于抗日根據地三三制原則下的民意機關如何發揮共產黨的領導作用，實現領導權，前已述及，“必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件”。毛澤東不是籠統講三三制，還要考慮到具體的落實尤其是共產黨建議的通過，能夠順利地使共產黨的建議轉變為民意機關法律化的民意。毛澤東對于新老解放區民意機關的人民代表會議，前已述及，則是強調“共產黨員及可靠的左翼分子，應超過二分之一，保證決議的通過。”毛澤東同樣不是籠統講人民代表會議，還要考慮到保證決議的通過，能夠順利地使共產黨的政策轉變為民意機關法律化的民意。這些都顯示出毛澤東新民主主義民意機關思想既關注原則又不忽略技術細節的思想特點。

（2）民意機關產品的技術性。毛澤東所設計的政權組織形式是民主集中制，其中的民意機關不是一個既管民意法律化又管法律化民意執行的政權機關。民意機關法律化民意后，原則上要交由政府機關（行政執行權機關）去執行法律化的民意，即毛澤東前面所述，“當人民要求的政策一經通過民意機關而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執行”。民意機關法律化民意的產品，如何能夠得到行政執行權機關的執行也是富含技術性因素的。

毛澤東所設計的行政執行權機關的民意執行體制，當然要求法律化的民意具有可操作性，否則民意機關的產品就會被架空而沒有辦法實施。法律化民意具有可操作性在毛澤東看來首先是能夠執行的，根本沒有辦法執行的東西，不但對社會沒有任何積極作用，當然也沒有操作性。所以，就要求民意機關提高產品技術含量、使其具有可操作性。法律化民意具有可操作性的另外一層含義，是民意機關要給予行政執行權機關一定的靈活空間，在遵循民意方針的前提下，允許行政執行權機關根據實際情況具有一定的裁量空間，“只要執行時不違背曾經民意通過的方針，其執行必能順利無阻”[16]。這種既要規范執行又允許靈活執行的思想，實際上包含了對民意機關產品技術性的很高要求。

結語

毛澤東對于民意機關問題雖然沒有專門系統的論述，但是其新民主主義民意機關思想是存在的，其內容具有內在的統一性，構成了毛澤東新民主主義憲政思想的重要組成部分。

毛澤東新民主主義民意機關思想原則性與靈活性相統一理論、目的與手段辯證統一理論等基礎，是我們分析問題的重要理論支撐。毛澤東新民主主義民意機關思想的具體內容，直接指導了新民主主義不同時期的民意機關建設。毛澤東新民主主義民意機關思想的兩個突出特點，仍然對于當下的民意機關理論和建設具有深刻的啟示。因此，對毛澤東新民主主義民意機關思想深入研究，不但會深化毛澤東新民主主義憲政思想的研究，必將有助于社會主義初級階段的憲政理論與中國革命的歷史、新時期的現實更好地結合起來，推動中國特色社會主義憲政理論的建構和憲政實踐的發展，具有一定的歷史意義和現實意義。本文是對毛澤東新民主主義民意機關思想的初步探索，不足之處甚多，祈請方家指正。

[1]張景峰.毛澤東新民主主義政體思想探討[J].公民與法:法學版,2009(7):30-34.

[2]張景峰.毛澤東新民主主義國體思想探討[J].江蘇廣播電視大學學報,2009(6):91-94.

[3]張景峰.毛澤東新民主主義政制思想探討[J].海峽法學, 2010(1):114-120.

[4]張景峰.毛澤東新民主主義司法思想探討[J].湖南第一師范學院學報,2010(4):17-23.

[5]毛澤東.毛澤東文集:第2卷[M].北京:人民出版社,1993: 102.

[6]毛澤東.毛澤東文集:第5卷[M].北京:人民出版社,1996: 334注[2].

[7]毛澤東.新民主主義的憲政[J].解放,1940(101).

[8]毛澤東.毛澤東選集:第2卷[M].北京:人民出版社,1991.

[9]毛澤東.毛澤東選集:卷二[M].張家口:晉察冀日報社, 1947:19.

[10]毛澤東.毛澤東文集:第4卷[M].北京:人民出版社, 1996:203.

[11]中共中央文獻研究室:毛澤東年譜（一八九三——一九四九下）[M].北京:人民出版社,1993.

[12]毛澤東.毛澤東選集:第4卷[M].北京:人民出版社, 1991:1349.

[13]毛澤東.毛澤東文集:第6卷[M].北京:人民出版社, 1999:257.

[14]毛澤東.毛澤東文集:第5卷[M].北京:人民出版社, 1996:136-137.

[15]林柏渠.關于中國人民政治協商會議籌備工作的報告[C]//五星紅旗從這里升起.北京:文史資料出版社, 1984:512-518.

[16]毛澤東.毛澤東與英國記者貝特蘭之談話[J].解放周刊, 1937(23).

[17]毛澤東.延安各界憲政促進會宣言[J].解放周刊,1940 (101).

[18]毛澤東.毛澤東文集:第3卷[M].北京:人民出版社, 1993:300-301.

On Mao Zedong’s Thought of the New Democratic Popular Will Organ

ZHANG Jing-feng
(Law School of Henan University of Science and Technology,Luoyang,Henan 471023)

Mao Zedong’s thought of the new democratic popular will organ wasan important component of Mao Zedong’s thought of the new democratic constitutionalism.The basis of it includes the theory of principle and flexibility unity,and purpose and means dialectical unity.It contains popular will organ upon truly universal equality election and popular will organ upon truly popular will and popular will organ legalization of popular will.Mao Zedong's thought of the new democratic popular will organ has characteristics about holding on to the leadership of the Communist Party and insisting technical details of popular will organ.

Mao Zedong;new democracy;popular will organ

A84

A

1674-831X（2015）01-0076-08

[責任編輯：劉濟遠]

2014-11-16

河南省教育廳人文社會科學研究項目:毛澤東新民主主義憲政制度思想研究（2013-GH-018）

張景峰（1966－），男，河南偃師人，河南科技大學教授，副院長，主要從事憲法等研究。