政府購買公共服務支出績效評價研究

□文/黃錫遠　陳　可

（1.廣西財經學院；2.康泰人壽保險公司廣西分公司廣西·南寧）

政府購買公共服務支出績效評價研究

□文/黃錫遠1陳可2

（1.廣西財經學院；2.康泰人壽保險公司廣西分公司廣西·南寧）

［提要］近年來，政府購買公共服務逐漸成為我國服務型政府建設重點之一。本文結合廣西開展政府購買公共服務支出績效評價實踐體會，探討存在的問題，并提出對策建議。

公共服務；財政支出；績效評價

收錄日期：2015年7月24日

一、引言

近年來，我國政府強調服務型職能，逐漸轉型為公共服務型政府。2013年7月31日，李克強主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，加強城市基礎設施建設的部署。會議明確，由符合要求、具備較好信譽的社會組織承接部分適合政府部門通過市場化方式購買的公共服務事項。由于引入競爭機制，政府向社會力量購買服務可以提高政府辦事透明度，降低服務成本，提高效率。為提高財政資金的配置效用、保障政府財政資金的使用效率，以及提高政府購買服務財政支出使用和管理的透明度，需要對購買服務支出資金進行績效評價。因此，加強政府購買公共服務支出績效評價，具有重要的現實意義。

二、政府購買公共服務支出績效評價綜述

黨的十一屆三中全會以來，政府逐步縮緊對經濟直接干涉的范圍，逐步將原本緊握在手中的領域讓渡給市場；確立市場經濟制度改革目標之后，宏觀經濟的調控手段逐步以間接方式為主，標志著政府經濟職能從“全能型”向“調控型”轉變，政府購買服務就成為我國實現政府職能轉變的必然選擇。

政府購買公共服務的實質是政府出資，讓營利或非營利組織參與到公共服務提供中來，其特點：一是政府出資；二是營利或非營利組織負責實施公共服務的具體事項。近年來，政府購買公共服務日漸廣泛應用在社會基本公共服務的多個領域，并呈現出地域化、規模化和多樣化的發展趨勢。政府購買公共服務績效評價，是指政府購買社會服務的實施主體或社會工作主管部門，依據一定的評價原則、評價指標和標準、評價方法，對政府購買服務合同的履行、服務項目目標達成度、社會效益、受益群體滿意度等方面所進行的客觀、科學、公正的評價。政府購買服務績效評價的主體，既可以由政府專門組織設立的考評小組負責具體實施，也可引入第三方進行具體的績效評價。

我國對于政府購買服務相關問題的研究與實踐還處于起步階段。圍繞政府購買公共服務，學術界就政府購買公共服務的內涵與本質屬性、理論依據、過程、實踐與經驗教訓等方面進行了研究，取得了一定的研究成果。政府購買公共服務的績效研究方面，目前學術界研究成果少，總體上是綜合運用定性與定量研究的方法來評價購買公共服務的績效。代表性的研究成果是魏中龍從政府投入、服務供給機構投入、接受服務群眾滿意等三個方面構建政府購買服務效率評價指標體系，在此基礎上提出“應用SOM神經網絡建立政府購買服務效率評價模型”。從而，構成政府購買公共服務的績效評價。但是，其實踐應用效果需要進一步探索。

績效評價的核心是強調資金監管目標與結果合理應用的關系，作為一種先進的管理工具，它是一種以結果有效為目的的管理理念。績效評價應用于政府購買公共服務支出是加強財政資金使用效用的重要方式。目前，我們亟待結合實際建立一套能夠科學考核資金使用效果的評價方法和體系，對財政支出進行綜合評定，推動政府購買公共服務支出績效評價工作的規范化、制度化、科學化，提高政府資金的使用效率。

三、政府購買公共服務支出績效評價存在的問題

自20世紀80年代以來，廣西不斷深化財政支出管理體制改革，擬定和實施了包括政府招標采購等辦法在內的一系列改革措施，組織專家學者參與廣西財政支出在購買公共服務方面的試點考評工作。

在總結績效評價工作基礎上，廣西創新績效評價模式，將政府購買公共服務績效評價工作通過招標形式，公開向社會力量考評政府購買公共服務工作，借助會計師事務所等社會力量推進政府購買公共服務項目的績效評價，取得了良好的效果。但是，由于政府購買服務項目管理過程的復雜性和特殊性，廣西政府購買公共服務支出績效評價還存在一些問題，從相關研究資料和廣西購買公共服務項目績效評價實踐看，主要存在以下幾個問題：

（一）科學的績效評價指引尚未出臺。開展政府購買公共服務支出績效評價，應當具有相應的政策依據。但是，目前國內尚未有統一的規范性文件。財政部于2011年4月印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預［2011］285號），該辦法主要針對財政支出進行績效評價。2014年4月，為指導評估機構執行財政支出（項目支出）績效評價業務，中國資產評估協會制定了《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》。但是，由于政府購買公共服務支出有其特殊性，按照以上“兩個辦法”對政府購買公共服務支出進行績效評價不能更好地突出其業務特點，其評價不夠科學合理。

就廣西而言，針對政府財政支出的績效評價工作已頒布了《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》，但是在政府購買公共服務績效評價工作的規范性文件也一直未出臺，缺乏科學的績效評價指引。廣西政府購買公共服務支出績效評價工作尚處于探索階段，政府組織的績效評價主體也缺乏一套構建于嚴格的分析數據前提下的科學、系統的指標體系框架。政府按照現有研究成果設計的購買服務支出績效評價指標，由于受到知識結構、偏好和經驗等因素的影響，導致評價指標不夠科學、不夠完整。例如，評價支出將規范性作為主體，忽略了效益評價；對目標進行評價時，偏向于項目本身，而對綜合分析項目內外因素的重視度不夠；評價指標設計重支出分配輕支出后績效。從而，造成了相關部門在實施政府購買公共服務績效評價過程中無章可循，不利于有效地推動績效評價工作。

（二）缺少專業的績效評價機構。績效評價工作一般是通過不同的業務管理機構各自實施，不同的機構在績效評價上的方法、指標與組織程序均有較大區別，難以構成全面的、統一的財政支出績效評價體系。沒有專業性的績效評價部門，造成這一績效評價工作缺乏統一負責的主體與重要載體，從而財政支出績效評價工作無法形成制度化、規范化和法制化的高效機制。

就廣西績效評價實踐看，廣西政府盡管已經用公平招標的方式引入中介服務機構等專業團隊完成績效評價工作，但是由于時間緊、任務重、規范不完善、創新性不強等原因，績效評價成果可靠性存在一定缺陷。因此，直接引入獨立性強的績效評價專家組有助于提高評價成果的可靠程度。

（三）事前規劃和事中監管機制尚未形成。我國政府購買公共服務項目績效評價工作比較成熟的省市，普遍存在以結果為導向，缺乏建立“事前規劃-事中監管-事后評價”三者相聯系的整體績效評價機制。目前，廣西政府購買公共服務支出績效評價也是以結果作為實踐方向，缺乏較為充分的事前規劃與過程監管。這種以結果為導向的績效評價通常僅是在事后對此類外購服務資金的使用效果及使用財政資金能否滿足有關法規政策進行評價，難以挽回已產生的危害和損失。對于績效評價而言，應事前便制定績效目標，自始至終積極監督績效目標的實現情況，同時按項目進展情況及時調整策略，保障服務外包的支出效果能夠盡量實現既定目標，事后對績效評價結果予以反饋。針對政府購買公共服務項目的事前調研工作可以使廣西政府對項目有較好的預見性，避免項目資源調控不當、后續項目開展進度緩慢等現象。

（四）責任追究機制尚未構建。在目前的績效考核機制下，財政支出績效評價工作體系不全面，未能發揮績效評價在預算制定、推行與監督中的作用，其評價結果僅用來建檔儲存，或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考。政府購買公共服務支出項目所存在問題以及對執行項目的過程中各個突出位置的責任人不具備直接約束力，這不僅制約了這一績效評價工作所體現的權威性，而且影響了政府購買公共服務績效評價工作的深化與發展。

四、政府購買公共服務支出績效評價對策建議

由于政府逐漸關注服務公眾的質量和效果，績效評價管理制度建設逐步駛入正軌，廣西應在經濟快速發展的同時加強財政支出管理力度，尤其是在政府購買公共服務支出方面，應盡早建立科學的績效評價范式，加強績效評價，不斷提高政府購買公共服務支出效率。

（一）制定績效評價目標。開展績效評價工作的目標是為了加強政府購買公共服務項目的自主監管，改進項目執行的弱勢環節，提高政府部門和項目執行單位的管理水平。同時，進一步豐富和完善政府購買公共服務項目績效評價方法體系，推進績效評價工作的制度建設：一是通過績效評價，加強政府購買公共服務項目的自主監督和管理，及時總結政府購買公共服務項目的實施經驗，發現項目在執行和管理上的薄弱環節，并提出改進意見和建議，以提高政府購買公共服務項目的管理水平和執行績效；二是通過實施績效評價，對政府購買公共服務項目的績效評價工作提出意見和建議，逐步深入完善與豐富政府購買公共服務項目績效評價方法體系，推動績效評價工作的制度建設；三是通過績效評價，加強評價人員隊伍建設，提高評價人員業務水平。

（二）出臺科學的績效評價指引。為了進一步加強政府購買公共服務支出項目績效評價工作，應該結合廣西實際，參照國際相關績效評價操作指南和2014年4月中國資產評估協會印發的《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》，制定符合廣西實際的政府購買公共服務績效評價操作指引或實施辦法，規范廣西開展政府購買公共服務績效評價工作。

政府購買公共服務績效評價的關鍵是構建科學的績效評價指標體系框架，科學合理的指標體系可以有效地衡量政府所購公共服務的過程和結果是否經濟和有效。廣西應結合項目特點，按照相關性、效率、效果和可持續性等準則，遵循公正性、規范性、獨立性、可靠性、目標導向性、參與性等原則要求，參照2014年4月中國資產評估協會印發的《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》，設置由項目決策、項目管理、項目效果、項目可持續性等一級指標構成的政府購買公共服務支出績效評價指標體系，具體的二級指標和三級指標及其評價標準應充分考慮政府購買公共服務支出的特點。同時，需要政府和績效評價專家積極配合，構建績效評價資料數據庫，加強財政資金使用績效數據的積累，促進績效評價標準在實踐中發揮積極的指導作用。

（三）構建相對獨立的第三方評價運行機制。在政府、服務提供方、服務受益方和第三方部門機構等評價主體當中，后兩者有著相對較大的比重。例如，廣西政府部門正是通過公開招標尋求第三方機構協助完成相關項目的績效評價工作。第三方機構既可以是專業性社會組織，也可以是全部由專家組成的評價委員會，但是要與另三類評價主體相對獨立，不能有利益關系，盡可能不受政府或其他因素影響而失去評價公正性。第三方機構開展工作具有獨立性，按照相應的程序與標準，針對公共服務的投入、運行及其績效，對服務對象的滿意度與提供方的產品服務質量等實施評價。具體而言，在實施評價工作前，針對服務提供的社會組織的能力、資質、業績、信譽等做出論證，在項目的推行過程中與相關機構進行全程監督與跟蹤，促進項目進度的保障和質量的提升，完成項目之后還應該將評價結果及時對社會公布。其評價結果為今后社會組織承接項目提供重要的參考依據。

（四）注重績效評價的設計和實施。政府購買公共服務支出績效評價過程包括設計和實施兩個主要階段。在績效評價設計階段，政府部門和績效評價專家在對項目績效評價目標準確界定的基礎上，對項目的有關資料進行收集與分析，制定績效評價指標的結構和框架，設計詳細的績效評價實施計劃和方案。在績效評價實施階段，績效評價小組結合指標所需證據及其來源的特點，選擇電話訪問、座談會、實地考察及調查問卷等方式開展績效評價。績效評價小組對收集到的大量證據進行了歸納整理、交叉驗證，提出錯誤信息，確定用于績效分析和評價的依據，采用科學的分析方法，對指標進行客觀評價和評級，在此基礎上，初步確定績效評價意見。最后，評價小組在聽取利益相關者意見和建議的基礎上，完成最終績效評價結果報告。

（五）建立健全績效評價管理機制。廣西政府應不斷規范政府購買公共服務支出績效評價項目的管理制度，提高項目管理效率和執行效率，加強績效評價工作準備和實施的指導和監督。一是加強政府部門的管理協調。廣西政府部門在積極組織和協調項目工作，分別成立由分管領導負責的項目小組，對項目準備和實施提供指導，監督項目進度；二是設置合理的項目組織機構。針對項目的準備和實施工作，建立由自治區、市項目辦和項目實施單位等部門組成的多級管理機構。完整的管理機構可以很好地協調和管理項目實施進度，組織和監督招標采購，確保項目實施進度和項目質量；三是完善管理制度建設。為了加強項目管理，各級項目辦應制定包括采購管理、財政管理、工程管理、合同管理等在內的完善的內部管理制度。

主要參考文獻：

［1］王春婷.政府購買公共服務研究綜述［J］.招標與投標，2014.4.

［2］魏中龍，王小藝，孫劍文，董瑞.政府購買服務效率評價研究［J］.廣東商學院學報，2010.5.

［3］魏中龍.政府購買服務的動作與效率評估研究［D］.武漢理工大學博士學位論文，2011.

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