縣級財政存量資金審計監督建議

□文/黃龍翔

（懷寧縣審計局 安徽·安慶）

一、基層財政存量資金管理現狀

財政存量資金，是指預算年度結束或項目建設周期結束后，沒有按預算要求使用或沒有使用完，仍然在賬上閑置、沉淀的財政資金。主要包括社保資金、代繳的非稅收入，未使用的財政專戶資金，用權責發生制虛列支出的預算資金，停留在預算單位賬戶上的部門預算安排的未使用、無法使用的部門預算資金和項目資金。近年來，我國的財政存量資金規模驚人，有權威部門測算2014年底達到3 萬億元人民幣。筆者審計過的某縣自2011年以來的3年中，各項財政存款余額也逐年攀升，分別達12.5 億元、15 億元、16.3 億元，分別占該縣當年可用財力的52%、60%、60%，這還不包括那些以各名目出借、暫付的資金、未使用的政府債務資金等。從存量資金的結構來看，其中社保資金占財政性存款余額的40%左右，其他60%的存款都屬于可用資金。大量財政存量資金的存在不僅反映出我國預算管理中存在嚴重缺陷，也不利于經濟發展；不僅使財政宏觀調控的杠桿失效，也滋生了腐敗，威脅到財政資金的安全。

二、財政存量資金成因分析

（一）預算缺乏剛性約束，預算編制缺乏科學性，預算執行監管力度不強是產生大量存量資金的根本原因。盡管老預算法和新修改的預算法對財政預算都有明確的規定，但在現實中基層財政部門預算到位率低，頻繁追加預算指標現象很普遍，財政預算年度內多次調整成為常態。這樣不僅助長了權力的任性，滋生了腐敗，還導致了突擊花錢，有錢無處花的怪相。另外，有的地方財政部門在年初編制預算時，既不圍繞年度經濟社會發展目標，也不參考歷年資金使用情況，預算編制缺乏科學性、開放性和精細化，導致縣直單位之間、鄉鎮之間貧富懸殊，苦樂不均，財權事權不能統一，結果造成了浪費與資金積壓共存。地方人大，由于預算審核程序存在制度缺陷和缺少高層次財經人才，預算審查往往流于形式。

（二）財政管理缺乏主動性、科學性，沒有意識到發揮財政杠桿作用的重要性，財政管理內控機制弱化，國庫集中支付比例低，財政專戶壓而不縮，是財政存量資金逐年增加的內在原因。筆者在與某縣財政部門領導長期接觸中發現，當地財政部門的許多同志缺乏現代財政觀念，抱殘守缺。對中央政策不敏感，對宏觀經濟大局看不清，尤其在當前穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的情況下，急需發揮財政杠桿作用，拉動內需，提高投資，增強社會經濟活力的時候，個別財政領導卻如同葛朗臺一般吝嗇。此外，縣級財政部門內控機制也逐步被弱化。以某縣為例，近年來該縣財政支出與預算指標管理嚴重脫節，先撥款后補指標或者無指標撥款現象時有發生，個別年份無指標撥款達到該年度預算支出的1/3 之多。與此同時，國庫集中支付的比例僅占當年財政支出不到20%，大量的財政資金流進各股室的名目繁多的財政專戶。盡管近幾年在審計部門強力監督下，要求依法依規清理財政專戶，但財政部門“暗渡陳倉”，銀行賬戶少了，而財政專戶一個不減，專戶存款增長的趨勢沒有得到有效遏制。

（三）由于金融系統的激烈競爭，也助長財政存量資金的增加。各個銀行采取多種手段鼓勵吸收財政存款，個別金融機構甚至不擇手段對財政工作人員進行各種誘惑。

（四）許多地方通過城投公司等地方融資平臺獲得的政府債務資金，長期游離于預算管理之外。資金管理不透明、不科學、不高效，也是形成財政存量資金的一種源泉。

（五）監督乏力。地方審計機關是財政資金的主要監管部門。而審計部門受現行管理體制約束，在強勢財政面前往往顯得很弱勢，盡管審計人員盡職盡責，每年投入大量的精力，但許多問題在報告中很難得到反映，揭示出來的問題也屢審屢犯，整而不改，無人問責。社會監督更顯蒼白，財政業務很少公開，即使公開公示的部分連專業人士都很難看懂，何況毫無財經專業知識的公眾，即使有意見也缺乏有效溝通的渠道。

三、對策和建議

面對財政存量資金存在的嚴峻形勢和財政審計中面臨的種種挑戰，在當前中央大力反腐和國務院高度重視財政存量資金管理的有利形勢下，若能做到如下幾點，定能找到提高財政存量資金使用效率的有效途徑。

（一）嚴格執法，敢于揭露，以公開促問責。嚴格比照新修訂的《預算法》和國辦發［2014］70 號文件及財政部財庫［2014］175 號文件等文件精神，在審計過程中秉公執法。審計人員在審計過程中要明察秋毫，要有高度的職業敏感性，要運用豐富的審計經驗，查問題要穩、要精準、要有代表性。審計報告要敢于披露問題；要多方努力，爭取人大、政府等領導部門支持以加大對審計發現的問題整改力度；同時應加大審計報告的公示力度，審計報告向社會公示后，還應通過多種途徑向公眾解讀、解釋審計報告，對那些一向漠視、藐視審計監督的人和單位制造強大的社會輿論壓力；對主要責任人，督促有關部門強力問責。

（二）地方審計機關管理體制亟須改革。地方審計機關現行管理體制，讓地方審計機關尤其是縣級審計機關的獨立性受到限制。人、財、事皆仰仗地方政府的審計部門，在財大氣粗的財政部門面前顯得非常單薄，而財政審計發現問題整改難的一個關鍵因素，也與地方黨政領導支持不給力有關。因此，在當前情況下要想在最大的限度內，解決包括盤活存量資金在內的財政管理中存在的問題，體制改革首當其沖；另外，實行異地交叉審計也應該比現行的財政審計方式有效。

（三）財政審計過程中要有的放矢，抓住關鍵因素，加強財政部門內控機制的自我管控作用。一要加強指標控制，指標應嚴格按照預算下達，財政部門的職能部門一定要按指標指定用途使用資金；二要加強對國庫集中支付的監督力度，財政支出都必須通過國庫直接支付到用款單位，不得向專戶撥款（中央政府有規定的除外），取消預算單位往來專戶，預算單位支出一律通過國庫零余額賬戶核算；三要加強對非稅收入直接繳庫的監督，督促財政部門在規定的時間內，完成非稅收入直接繳庫的過渡安排；四要揭示并嚴厲問責通過虛列支出，將國庫資金轉移到財政專戶，逃避預算監督的行為；五要通過多種審計方式加強對財政專戶的清理，加強對社保等專戶資金使用管理的監督，定期對財政部門和有關預算單位的項目資金進行清理，在盤活存量資金的同時，也要加大對資金安全的監督。

（四）積極向人大、政府獻策，提出監督和盤活財政存量資金的有效對策。要建議人大加強對財政預算的全過程監督。預算編制前要聽證，編制中要調研，編制后要請專業人士把關審核，審議中要廣泛聽取各方意見，進行深度地討論修正；預算執行中，沒有特殊情況不得調整，不得已要調整，也要盡量減少調整次數和額度；事后監督，對違反《預算法》等違法違規行為一定要監督政府嚴厲問責等。

建議地方政府領導一定要充分認識并積極發揮財政杠桿的牽引作用，提高積極財政政策對地方經濟拉動的貢獻度；對于難以盤活的社保資金等存量資金，在保值增值的前提下，充分發揮杠桿作用，通過存款銀行將存量財政資金轉化為投向實體經濟的信貸資金。

［1］陳同輝.財政存量資金再盤活.證券市場周刊，2015.9.

［2］李麗輝.讓趴在賬上的錢“醒”過來.人民日報，2015.1.22.

［3］崔文苑.專家詳解《進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》.經濟日報，2015.1.22.