《民辦教育促進法》視角下民辦高校教師法律地位探析

宋繼碧

(宿遷學院社會服務系，江蘇 宿遷 223800)

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《民辦教育促進法》視角下民辦高校教師法律地位探析

宋繼碧

(宿遷學院社會服務系，江蘇 宿遷 223800)

我國民辦高校教師的法律地位一直是教育界普遍關注的問題。本文從我國《民辦教育促進法》的視角入手，分析了民辦高校的性質定位、民辦高校的性質對教師法律地位的影響、民辦高校與教師的法律關系，探討了民辦高校教師聘任制合同的法理依據，提出了保障民辦高校教師法律地位的保障措施和長效機制。

民辦高校教師；法律；探討

一、對民辦高等學校性質的定位分析

對民辦高校的性質定位，國際上新的理論觀點將民辦高校歸屬為非營利組織的范疇。所謂非營利組織,是指不以獲取利潤為目的、而以推進社會公益為宗旨的獨立部門,是介于政府組織和營利組織之間的一切社會組織。在《民辦教育促進法》出臺之前,存在“營利性”和“非營利性”兩種爭論,認為民辦高校應根據其目的分為營利與非營利兩種。但是根據我國民辦高校的投資辦學基礎來看，我國的民辦高校基本都是投資辦學而非捐資辦學，從我國民辦高校發展的軌跡和實際效果來看，投資者舉辦民辦高校的目的和效果都是雙重的，即有公益目的和效果，也有獲取收益目的和效果，二者兼而有之。2002年施行的《民辦教育促進法》第2條規定：“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構。”《教育法》第25條規定：“國家鼓勵企事業組織、社會團體、其他組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織及個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”結合以上規定中我們可以看出，民辦高校具有典型的非營利性特征，不同于一般的營利性企事業單位，也不同于公辦高等學校,公辦高校的非自治性決定了其在本質上仍屬于政府部門的高校。《民辦教育促進法》第51條規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定。”第58條：“民辦學校終止時，應當依法進行財務清算。民辦學校自己要求終止的，由民辦學校組織清算；被審批機關依法撤銷的，由審批機關組織清算；因資不抵債無法繼續辦學而被終止的，由人民法院組織清算。”從這個條文可以看出，民辦學校的終止要實行清算，清算是屬于典型的公司終止的法定程序，因此可以看出法律又傾向于把民辦高校按照營利性組織來對待。當然，關于民辦學校的性質定位，我國2010年的《教育規劃綱要》提出：“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。”但是實踐中由于我國民辦學校投資主體的相對單一性和我國的社會性質與法律規定的特殊性，導致我國的民辦高校很難是營利性的或者非營利性的，由此可以看出國家把民辦高校劃分為營利性和非營利性兩類的政策指導，但是在實踐中仍然很難推進。

從前述的分析可以看出，我國的民辦高校的特征具有二重性，雖然民辦高校不以營利為直接目的，兼具培養高層次人才的公益目的，但是法律也賦予了舉辦者在辦學結余中取得合理報酬的權利，由此看出又不同于公辦高校和一般的非營利性組織，所以我們可以這樣界定，民辦高等學校是一種介于公益性組織和非公益性組織的之間的，兼具公益性和營利性的雙重性質的社會組織，即民辦非企業單位或者民辦事業單位。其實這種對民辦高校定位的就是潘懋元先生在《我國民辦高等教育發展的第三條道路》中提及的第三條道路。從我國當前的民辦高等教育發展的實際情況及其我國的國情來看，這種形式其實是主要的發展渠道，據統計，在我國現有的676所民辦高校中，要求取得相應回報的占了絕大多數。對民辦高校定位為民辦非企業的組織結構形式，從民辦高校的長遠發展來看還是不利于的。

二、民辦高校定位對民辦高校教師法律地位的影響

前文敘述了民辦高校的定位問題，關于民辦高校的法律定位存在的爭議與不確定性，導致了民辦高校教師的法律地位也處于不確定和不穩定的狀態，對于民辦高校教師既不能按照普通的民辦企業對待，也沒有按照國家事業單位對待的法律依據與政策，民辦非企業的法律屬性致使民辦高校的管理者存在很多的困惑，大家都在“摸著石頭過河”。改革開放以來，民辦高校為國家和社會培養了大批優秀人才，已成為我國高等教育事業發展的重要組成部分和促進教育改革的重要力量。民辦高校教師在這個格局中扮演了不可或缺的角色，發揮了不可替代的作用，為我們國家教育發展做出了重要貢獻，但與民辦教育所做出的重要貢獻極不協調的，卻是民辦教育從業者的尷尬處境。在現實中，民辦高校的教職員工在工資補貼、社會保障、退休待遇、職稱評定、科研項目申報、評先選優、子女上學等方面的政策與公辦高校相比仍有很大差距。關于高校教師的法律地位的確定最早是在1999年施行的《中華人民共和國高等教育法》，第48條規定：“高等學校實行教師聘任制。教師經評定具備任職條件的，由高等學校按照教師職務的職責、條件和任期聘任。高等學校教師的聘任，應當遵循雙方平等自愿的原則，由高等學校校長與受聘教師簽訂聘任合同。”第50條：“國家保護高等學校教師及其他教育工作者的合法權益，采取措施改善高等學校教師及其他教育工作者的工作條件和生活條件。”當時的法律條文主要規定的是公辦高等學校的情況，但是《高等教育法》也規定“本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校。”由此也可以看出這里的大學并沒有區分公辦與民辦，因此我們可以認為關于民辦高校教師的法律地位是可以適用高等教育法的，同時也規定了高等學校教師采用教師聘任制，既然實施聘任制就可以適用《勞動合同法》的相關規定來解決教師的聘任問題。民辦高校教師法律地位的明確規定是在《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民辦教育促進法》)，該法的出臺標志著我國首次以法律的形式明確規定了民辦高校教師的法律地位和合法權益，《民辦教育促進法》第27條規定：“民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等的法律地位。”第二十四條：“民辦學校自主聘任教師、職員。民辦學校聘任教師、職員，應當簽訂聘任合同，明確雙方的權利、義務等。”由此我們可以看出關于民辦高校教師的法律地位和聘任辦法法律都已經有了明確的規定和保障，具體的適用可以按照《勞動合同法》，同時在權利得不到保障時，法律應該給與無差別的保障和救濟。但是從現實來看，這樣一個規定并沒有得到完全的落實。

雖然《民辦教育促進法》規定了民辦高校教師與公辦高校教師具有同等的法律地位，但是在實踐層面和現實生活中，民辦高校教師很多權益仍然得不到保障，民辦高校教師還是與公辦高校教師得不到相同的待遇。這里的法律規定的同等地位指的是法律關系的主體在法律適用上的權利義務平等問題，即必須體現法律主體的普遍性、內容的同一性和權利救濟的非歧視性原則。關于主體的普遍性是指法的適用對象具有普遍性。法是具有概括性的，通常是為一般的人、抽象的人而不是為具體的人、特定的人提供行為標準的，它的適用對象是普遍的。

三、民辦高校與教師之間的法律關系分析

在我國《勞動合同法》出臺之前，關于我國民辦高校與教師之間的法律關系問題一直沒有明確的法律規定，意見不一，學界的主流觀點有兩種。第一種觀點是聘任合同是行政合同，行政合同說認為高等教育的公益性、教師的職業特征決定了高校教師聘任合同是行政合同，而不是一般的民事合同，認為這種觀點僅適用于公辦高校，對于民辦高校而言不存在行政合同的問題。關于民辦高校與教師之間是什么法律關系，我國《勞動法》沒有明確高校教師是否屬于勞動者的范疇，但是《勞動合同法》在使用范圍方面作了規定，我們來看看《勞動合同法》的規定，第2條規定：“中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織、民辦非企業單位等組織( 以下稱用人單位) 與勞動者建立勞動關系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同, 適用本法。國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者, 訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同, 依照本法執行。”我們可以看出民辦高校應該屬于典型的民辦非企業組織，按《勞動合同法》的立法精神,民辦非企業單位可以與勞動者訂立勞動合同，就說明法律認可民辦學校與教師具有勞動關系的本質，承認民辦學校與教師之間的關系是勞動合同關系或者勞動雇傭關系，簽訂的合同是聘任合同。聘任合同的本質是勞動合同或者民事合同，因此雙方應該在平等協商充分自愿的基礎上簽訂合同，聘任的本質或者實質其實是體現一種民事法律關系，雙方是民法意義上的橫向關系，簽訂聘任合同的最終目的是讓雙方能夠雙向選擇。但是現實中民辦高校與教師之間實際上還是一種管理與被管理的橫向關系，學校是管理者、領導者、主導方，教師是被管理者、服從、被動的地位。其實，在實踐中，高校一般不能把自己視為與教師在同等地位，在聘任的過程中，除了一些個別的教授或者一些引進的人才可以與學校討價還價之外，一般的教師很難與學校平等對話，充分表達自己的夙愿，從當前就業的形勢來看，基本局勢是學校選擇教師遠遠多于教師選擇學校，高校簽訂聘任合同基本上采用的是格式合同，合同的內容當然是由學校事先已經確定好的，教師基本沒有選擇的余地。由此可見，在合同簽訂時雙方的地位已經不平等了。當前就業壓力大，若教師跟學校討價還價提條件提要求，就可能得不到這份工作，教師還是處于弱勢地位。因此這種平等只能是表面上的看似平等，其實還是不平等不公平，但是要真正實現這種平等還是有很大的難度的。民辦高校與教師之間的關系又具有民事關系的性質。民事合同以司法自治為原則，只要當事人不違反有關公共秩序和善良風俗的法律，就享有完全的契約自由。但是這種契約自由原則還受到行政法治原則和符合國家教育目的性質原則的制約。

通過前面的分析可以看出，民辦高等學校在我國當前實行的是聘任制，教師與學校之間的關系屬于勞動關系，也是一種二者之間建立的社會經濟關系為標志的勞動關系，具體表現為二者之間的一種權利義務關系。在勞動合同簽訂之后，學校和教師之間的關系為平等主體之間的民事關系，雙方建立的基礎是平等的民事關系，不依賴于民辦學校單方面是否錄用的用人制度，學校和教師都有完全的自主決定權。

四、完善和提高民辦高校教師法律地位的對策

我國當前的歷史原因及其我國的現實情況導致對民辦高校的區別對待，致使民辦高校教師地位低、保障不穩定、待遇低、教師隊伍不穩定，流失嚴重，已經成為制約民辦高校發展的最大瓶頸。為確保民辦高校教師隊伍的穩定，保障我國民辦高等教育科學健康發展，可以采取相關的措施來促進民辦高校的發展。

一是從政策上大力扶持，相關政府部門應該盡快清理并糾正對民辦高校的各類歧視政策，落實民辦高校教師待遇，讓民辦高校教師在資格認定、職稱評審、進修培訓、課題申請、評先選優、國際交流等方面與公辦學校教師享受同等待遇，在人才引進、子女就學等方面享受與當地同級同類公辦學校教師同等的待遇，主管部門要制定相應支撐機制和評價體系，鼓勵優秀教師在公立大學與民辦大學之間的無障礙流動。

二是在經濟扶持方面，政府應適當的給予民辦高校一些財政補貼，加強對民辦高校的監管，提高民辦高校教師待遇，確保民辦高校在崗教職工的實際收入、社保、退休后待遇和本地區公辦高校同層級的教職工等同，這樣民辦高校教師沒有后顧之憂才能安心教書育人。

三是切實完善和實施相關法律制度，有關部門應認真落實《高等教育法》、《民辦教育促進法》、《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》及《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》等相關法律法規及政策文件中促進民辦教育發展的各項政策，創造公立大學和民辦大學公平競爭的環境，保證民辦大學與公立大學真正享有同等待遇和權利。

2015-03-30

宋繼碧( 1979- )， 男，碩士研究生，助理研究員。研究方向：教育管理與高校思想政治教育。