失地農(nóng)民社會保障研究

□文/胡彩云（河北省樂亭縣城區(qū)工業(yè)聚集區(qū)管理委員會河北·樂亭）

失地農(nóng)民社會保障研究

□文/胡彩云
（河北省樂亭縣城區(qū)工業(yè)聚集區(qū)管理委員會河北·樂亭）

［提要］我國歷來是農(nóng)業(yè)大國，近代以來隨著工業(yè)化進程的加速發(fā)展，必然伴隨著農(nóng)村用地被工業(yè)化用地取代的現(xiàn)實，然而土地用途的轉(zhuǎn)變必然伴隨著失地農(nóng)民數(shù)量的增多。由于社會保障的缺失，失地農(nóng)民的生活面臨諸多困境。本文分析失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀和社會保障中存在的問題，對完善失地農(nóng)民社會保障措施提出相應(yīng)建議。

失地農(nóng)民；社會保障；現(xiàn)狀；問題；建議

收錄日期：2015年9月1日

一、引言

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加速發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象是在所難免的。20世紀90年代以來，全國每年至少增加300萬失地農(nóng)民，目前累計的失地農(nóng)民可能已達四五千萬之多，已成為非常龐大的社會群體。盡管在一些經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，失地農(nóng)民得到的補償較高，但調(diào)查顯示，46%的失地農(nóng)民的生活水平較之前下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體，由此引發(fā)了諸多社會矛盾。

二、失地農(nóng)民現(xiàn)狀

改革開放初期，為追求工業(yè)化進程的高速發(fā)展，我國政府存在嚴重的重工輕農(nóng)思想，導(dǎo)致了改革開放以來我國農(nóng)民的社會保障建設(shè)嚴重滯后于城市。在土地被征用后，由于農(nóng)民往往處于信息、權(quán)利嚴重不對等的弱勢地位，得到的補償收益偏低、配套安置措施不到位、醫(yī)療保障制度不規(guī)范等現(xiàn)象普遍存在，使失地農(nóng)民在介于農(nóng)民與城市居民的中間地帶面臨諸多問題。

（一）失地農(nóng)民的生活模式轉(zhuǎn)變。據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查結(jié)果顯示，約46%的失地農(nóng)戶的人均純收入較之前有了顯著下降，甚至有些會陷入貧困的境地。在收入銳減的同時，生活成本卻在顯著增加。失地前，家庭生活消費包括糧、油、菜等幾乎全部自給自足，失地后的生活進入城鎮(zhèn)化模式，生活支出會出現(xiàn)成倍增長。勞動和社會保障部的調(diào)查顯示，與失地前相比，大部分農(nóng)民的人均支出普遍增長了30%以上。相當(dāng)多的失地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變?yōu)槎际行仑毭瘢疑矸莸奶厥庑詫?dǎo)致他們不被城鎮(zhèn)低保制度接納。

（二）失地農(nóng)民再就業(yè)困難。由于在征用土地時往往采取一次性補償措施，農(nóng)民在接受經(jīng)濟補償后就必須自尋出路，否則就會坐吃山空。但是由于農(nóng)民長期從事體力勞動，文化素質(zhì)和專業(yè)技能較低，缺乏再就業(yè)的職業(yè)特長，而再培訓(xùn)的成本相對較高且難度大，往往不受企業(yè)青睞。另外，由于關(guān)系網(wǎng)單一，大多數(shù)農(nóng)民很難找到新的就業(yè)機會，只能在競爭中處于劣勢，依舊從事簡單重復(fù)的體力勞動，獲取微薄的工資報酬。

（三）社會保障覆蓋面窄且水平低。社會保障體系的基本內(nèi)容中包括養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育服務(wù)等，是失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)獲得的基礎(chǔ)性權(quán)益。但是現(xiàn)實生活中的社會保障體系遠遠不能滿足失地農(nóng)民的生存和發(fā)展需求。調(diào)查顯示，在失地農(nóng)民群體中，僅有2.5%參加了失業(yè)保險，16.9%參加了養(yǎng)老保險，甚至有30.1%的人尚未加入已推廣實施多年的新型醫(yī)療合作制度。從總體上看，失地農(nóng)民的社會保障覆蓋面窄，保障水平低。

三、農(nóng)民社會保障體系存在的問題

（一）城鄉(xiāng)社會保障的二元體制。我國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)歷來存在城鄉(xiāng)兩種截然不同的模式，相應(yīng)的社會保障體制也截然不同，形成了特色鮮明的二元社會保障結(jié)構(gòu)。我國城市化進程的加快促使城市社會保障水平不斷提高、保障體系逐步健全并基本實現(xiàn)全覆蓋。但是農(nóng)村的社會保障體系的發(fā)展狀況卻截然不同，大多數(shù)農(nóng)村的社會保障制度還處于空缺狀態(tài)，即使在試點地區(qū)，保障范圍和水平也非常低。而失地農(nóng)民面臨的處境更為尷尬，他們既失去了土地的保障，又無法享受城市的社會保障，逐漸成為一個邊緣群體，成為社會保障的空白地帶。

（二）現(xiàn)行征地制度問題。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，對于被征占的農(nóng)用土地，如果僅僅按原有的農(nóng)業(yè)用途來補償，不僅不合乎法律法規(guī)，而且與市場機制相背離。農(nóng)業(yè)用途的價值遠遠低于未來市場價值，而農(nóng)民被排除在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)型后的巨大潛在利潤分配體系之外，有失社會主義公平性和正義性。此外，農(nóng)用土地征地過程中涉及的利益相關(guān)部門較多，程序復(fù)雜繁瑣，涉及補償金額較大，往往存在管理制度不明確、效率低下等問題，有些地區(qū)失地農(nóng)民甚至不能及時或者足額收到征地補償。

（三）失地農(nóng)民社會保障資金缺乏。近年來，城鎮(zhèn)化水平加快、人口老齡化問題凸顯，我國的城鎮(zhèn)社保資金面臨嚴重壓力，把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系更加困難重重。經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)對失地農(nóng)民的社會保障標準也不一樣，但是各地都面臨著社保資金短缺問題。

四、完善失地農(nóng)民社會保障體系的建議

（一）宏觀政策方面。從國家宏觀方面來說，應(yīng)從土地政策入手，對土地產(chǎn)權(quán)制度、土地承包制度、土地征用和補償制度等進行優(yōu)化，保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

第一，應(yīng)完善土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。農(nóng)民對現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)用地僅僅享有使用權(quán)和有限處置權(quán)，而沒有所有權(quán)、分配權(quán)等權(quán)益，要保障農(nóng)民土地權(quán)的主體地位，需要對農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)界線進行明確，對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行完善。

第二，應(yīng)完善土地承包經(jīng)營制度。土地承包經(jīng)營權(quán)本身就是一種用益無權(quán)，應(yīng)發(fā)揮物權(quán)的作用，將其權(quán)利劃歸農(nóng)民所有，保障農(nóng)民的基本利益。為保證土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和自由化，還應(yīng)強化法律層面上的土地承包經(jīng)營權(quán)，對其流轉(zhuǎn)方式進行細化，減少相關(guān)土地糾紛問題。為抵制非公共目的的征地，應(yīng)當(dāng)完善征地制度（尤其是補償機制），完善農(nóng)民戶籍制度，一旦出現(xiàn)失地農(nóng)民，政府應(yīng)當(dāng)及時提供給其社會保障權(quán)益、職業(yè)能力培訓(xùn)，確保其不至貧困。

第三，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化土地征用手續(xù)和程序。以公開透明的方式對征地手續(xù)和程序進行完善，積極聽取人民大眾的意見，保障農(nóng)民的利益；完善土地聽證會制度，確保農(nóng)民對征地程序的知情權(quán)，強化農(nóng)民的申訴權(quán)；制定出適用于征地工作的征地補償和安置方案，并借助司法仲裁以及調(diào)解協(xié)商功能，確保征地的有效開展。

第四，逐步消除城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建一體化的社會保障體系。轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的二元制的城鄉(xiāng)社會保障體制現(xiàn)狀，建立健全農(nóng)村社會保障體系，擴大社保的覆蓋范圍，保障農(nóng)民在失去土地和身份轉(zhuǎn)變后的醫(yī)療、養(yǎng)老等基本權(quán)益。

（二）微觀農(nóng)民方面。從微觀方面來說，應(yīng)當(dāng)提升農(nóng)民自身文化素質(zhì)和職業(yè)技能，為失地后生活的可持續(xù)發(fā)展提供更多的可能性。

第一，改變管理模式，促使農(nóng)民實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換。將原來粗放型的村民自治組織轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蜕鐓^(qū)管理模式，采取措施使失地農(nóng)民盡快擺脫身份模糊的現(xiàn)象，實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換。

第二，幫助失地農(nóng)民尋求廣泛的就業(yè)渠道。要提升失地農(nóng)民生活的安全感，就需要從提升他們的就業(yè)能力入手，幫助他們拓寬未來就業(yè)渠道，通過自身的職業(yè)技能提升生活質(zhì)量，解決生活的后顧之憂。政府應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟發(fā)展過程中為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，減少本地人口向大城市流入，推行農(nóng)村互助性經(jīng)濟組織，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，建立并引導(dǎo)城市中的第三產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村擴散。

第三，增強農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。這需要相關(guān)政府的大力支持，結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌鰧θ瞬诺膶嶋H需求，開展就業(yè)能力培訓(xùn)，實現(xiàn)失地農(nóng)民的就業(yè)理念轉(zhuǎn)變，主動適應(yīng)就業(yè)市場的需求，由簡單的體力勞動者轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆湟欢殬I(yè)特長的職場新人。

第四，使農(nóng)民成為土地增值過程中的受益者。土地被征用并被投入工業(yè)用途后，應(yīng)根據(jù)其具體用途和收益程度，給予農(nóng)民一定的利潤分成或年終分紅，使失地農(nóng)民變?yōu)橐酝恋厝牍傻墓蓶|，獲得一定的收入補償。

對于失去土地的農(nóng)民來說，他們失去了長期賴以生存的土地，既有別于農(nóng)民又不同于城市居民，成為一個身份與職業(yè)脫離的特殊群體。我們一定要體諒失地農(nóng)民的難處，制定相對完善的社會保障制度，從而解決失地農(nóng)民的生活問題，保證失地農(nóng)民的利益。

主要參考文獻：

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F323.89

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