農民工市民化的大慶戶籍制度改革研究

王曉琴

（中共大慶市委黨校科研處，黑龍江 大慶 163313）

農民工市民化的大慶戶籍制度改革研究

王曉琴

（中共大慶市委黨校科研處，黑龍江 大慶 163313）

在農民工市民化過程中，探索大慶戶籍制度改革的方向和重點具有重要的現實意義。從大慶市農民工市民化過程中戶籍制度改革存在的問題入手，提出從保障轉戶農民工的土地財產收益、完善社會保障體系、探索城市融入新機制、完善公共財政體制等方面進行戶籍制度改革。

大慶市；農民工市民化；戶籍制度改革

在農民工市民化過程中，探索大慶戶籍制度改革的方向和重點,對于大慶實現以人為本的新型城鎮化、推進大慶經濟社會的轉型升級、促進大慶社會融合等方面具有重要的現實意義。

一、農民工市民化過程中戶籍制度改革存在的問題

自2011年以來，大慶市在全省率先推行了以流動人口服務管理居住證制度為載體的戶籍制度改革。大慶市戶籍制度的改革做法，對農民工市民化的進程起到了積極的促進作用，但是在大慶戶籍制度改革的過程中，仍然存在一定的障礙與問題。

（一）農村退出機制缺乏有效激勵

目前大慶市農民工走出農村到城市落戶不需要拿“土地換戶籍”，也就是說農民工擁有城鎮戶口的同時還擁有農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。這項舉措與2014年7月出臺的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》相一致，應該說大慶的做法是走在前列的。但農民工進城落戶的意愿仍不強烈，除為了讓子女享受優質教育資源的農民工選擇進城落戶之外，絕大多數農民工會選擇“進城打工，不遷戶口”。這說明農民工雖然選擇進城生活，但他們依然對土地有很深厚的感情，土地仍舊是保障他們基本生活的最后一道防線。首先，在土地沒有確權登記頒證之前，農民工對于“土地承包關系保持穩定并長久保持不變”的改革新政并不十分明確。在調研中發現，絕大多數農民工只知道現有的農村承包政策是30年不變，至2027年到期。至于到期后，轉戶后的農民工能否繼續擁有土地并不清楚，但他們知道若不轉戶就能終身擁有土地。所以，如果城市戶籍沒有足夠強大的吸引力，農民工絕對不愿意放棄在農村的土地，因為農民工非常清楚土地未來不可估計的升值空間。其次，一般來講，農民工進城務工或經商會把自家的土地流轉。目前大慶市農村耕地流轉價格以每畝400～800元不等（不包括國家的糧食補貼）。假設1戶以3口人計算，平均擁有土地13畝，每年可以得到土地流轉收入1萬元左右，這部分靠土地流轉得來的收入并不能切實提高農民工在城市生活的質量。從經濟學角度出發，由于城市房價和生活成本比較高，農民工多數會選擇進城打工賺錢回農村消費，而不是舉家遷至城市落戶。所以，必須探尋一條有效的農民工退出農村的補償機制，讓農民工在城市可以體面地生活。

（二）社會保障仍與城鎮居民存在差距

大慶現有的戶籍政策規定：在大慶市區內有合法穩定職業及合法穩定住所（含租賃），連續繳納養老保險、醫療保險3年以上，年齡在45周歲以下（外來投資企業的管理人員年齡可放寬到60周歲）的外來務工人員，可一次性為本人及與其共同生活的配偶、未婚子女（年齡限25周歲以下）落戶。這種落戶條件幾乎是“零門檻”，但仍沒能有效地促進農民工落戶城市。為了能保障流動人口合法權益，大慶市于2011年率先在全國地級城市推行了“居住證”管理制度，外來務工人員憑借著“居住證”可享有住房保障、子女就學、社會保險、婦幼保健等福利待遇，與擁有大慶戶籍的本地人基本相同。這可以說是大慶戶籍史上的一次重大變革，對于促進大慶地區的經濟社會發展起到了積極的作用。但農民工所享有的社會保障水平仍與城鎮居民存在差距。

下面僅從養老保險水平分析二者的差距。一是城鄉居民養老保險：擁有大慶戶籍的農民工均可以參加城鄉居民社會養老保險。按照現行政府補貼標準計算，假設參保人選擇了年繳費200元的繳費檔，繳費15年后，其月領養老金=基礎養老金（暫時為55元/月）+個人賬戶總額（個人繳費額+政府補貼+個人賬戶存儲利息）÷139。即：月領養老金=55+（200×15+40×15+利息）÷139，約為82元。二是城鎮企業職工養老保險：這類養老保險所指的參保對象是轉戶農民工在城市是個體工商戶、自由職業者和靈活就業人員。達到規定條件的，可以享受與城鎮企業職工同等的養老保險待遇。繳費標準以全省職工月平均工資為基數，按20％的比例繳費。其月領養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金。基礎養老金=（全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資）/2×繳費年限×1％；個人賬戶養老金=個人賬戶儲存額/個人賬戶養老金計發月數（50歲為195月、55歲為170月、60歲為139月）。從現實的情況來看，轉戶農民工的養老金水平按最高標準計算也不及城鎮企業退休人員養老金的二分之一，差距明顯。除此之外，在住房保障、最低生活保障、醫療保險、工傷保險、子女教育等方面均與城鎮居民有差距。

（三）城市融入存在困難

農民工融入城市不是簡單地由農村戶口變為城市戶口，還包括農民工在城市的社會關系、人際關系、生活方式、價值觀念等的融合與統一。雖然現在從社會環境和微觀政策環境上看，農民工進城生活沒有太大阻礙，也不存在明顯的城鎮居民排外的現象，且部分農民工已經做好了在城市長期生活的準備，但農民工融入城市仍存在一定的困難。首先，社區文化融入存在困難。社區文化融入旨在幫助農民工從心態上由農民轉變為市民，建立較為寬泛的社交圈，獲得良好的發展平臺。從人際交往來看，農民工的交際圈子一般限于血緣和地緣，與城市居民幾乎沒有深層次的交往。他們的社交圈子基本由同鄉構成，多數沒有參加過社區組織的集體活動，這就阻礙了農民工在城市的社區文化融入。目前大慶市多數社區都會經常組織一些關愛農民工的活動，比如利用節日契機為轄區的農民工組織慰問演出，開展法制宣傳、司法援助、衛生知識講座及其他娛樂活動。但由于農民工普遍受教育程度比較低、工作強度大、作息時間不固定等因素影響，參與社區的活動較少，業余生活匱乏。其次，社區政治融入存在困難。目前，大慶市戶籍制度改革沒有涉及到農民工融入城市后的政治權益問題。以大慶市薩爾圖區某社區為例，該社區共有農民工3066人，在社區委員會換屆選舉中，有708個農民工登記為選民，但社區委員會委員和社區居民代表都沒有農民工。這在一定程度上影響了農民工利益訴求的表達，不能切實保障農民工的合法政治權益。為了讓農民工充分行使民主權利，要加強農民工的社區政治融入。

（四）地方政府支付缺乏持續機制

農民工市民化的成本是指實現農民工在城鎮定居所需要的各項經濟投入，也即要讓農民工享有與本地市民相同的各項權利和公共服務所需的公共投入。［1］在戶籍制度改革中，地方政府為了農民工能順利退出農村、進入和融入城市所提供的經濟補償和公共服務財政支付水平，體現了地方政府的公共財政支付能力。［2］在公共財政支出方面，主要包括養老保險成本、醫療保障成本、農民工隨遷子女教育成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用和保障性住房支出等。國務院發展研究中心的《農民工市民化的成本測算》課題報告稱：“一個典型農民工市民化（包括相應的撫養人口）所需的公共支出成本總共約8萬元左右。其中，遠期的養老保險補貼平均約為3.5萬元，住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元，每年的民政救助等社會保障及公共管理成本平均約為560元。”［1］中國發展研究基金會（2010）認為中國當前農民工市民化的平均成本在10萬元左右。農民工市民化的財政成本支付過程是長短期相結合的，并不是需要一次性投入，而是伴隨著農民工市民化的過程。短期來看，義務教育和保障性住房是主要支出。長期來看，養老保險補貼是主要支出。其中義務教育和保障性住房的支出占總成本的30％左右，養老保險補貼約占總成本的40％～50％，但養老保險補貼受養老金支出政策的影響很大。從目前的情況看，養老金缺口很大，若沒有財政補助，則會收不抵支。而大慶市政府對農民工市民化的成本支付并沒有形成持續機制，需要不斷探索。

二、農民工市民化的戶籍制度改革對策

大慶市現有的戶籍政策旨在提高農民工的合法權益，享有城市的基本公共服務，著力提高城市化水平。但從實際情況來看，沒能從根本上解決城鄉戶籍的福利差異。今后的戶籍改革必須要消除戶籍制度的利益痕跡，以提供均等化的公共服務和保障居民的遷徙自由為目的。

（一）保障轉戶農民工的土地財產收益

土地對農民的重要性不言而喻，農民對土地的依賴與生俱來。實踐表明，農民工進入城市生活并不愿意放棄固有的土地。所以，為了能提高農民進城的積極性必須首先保障農民工的土地財產收益。

1.創新農村土地流轉制度。要進一步完善土地流轉市場、建立健全土地流轉機制。在縣（區）、鎮建立土地流轉服務中心，為農民做好土地流轉的管理與服務，做好土地流轉的政策咨詢，建立土地流轉的信息收集與發布平臺，指導農民工簽訂土地流轉合同，并化解各種因土地流轉而引發的糾紛。對土地進行科學評估，建立健全土地流轉價格的市場形成機制，農民可以自主定價，但要參考政府指導價，按照供需關系確定土地流轉的市場價格，通過土地流轉實現土地使用權的資本化。

2.建立土地金融制度。為了保障農民工獲得持續的土地財產收益，實現土地的規模化經營，大慶市可以借鑒發達國家的土地金融制度，設立農村土地銀行。農村土地銀行，是指相應政府機構建立的主要負責存貸農村土地及與經營土地有關的長期信用業務的金融機構。［3］其運作模式是：農業資源經營專業合作組織采取銀行運作模式，農民自愿將土地承包經營權存入“土地銀行”，收取存入“利息”，“土地銀行”再將土地劃塊后貸給愿意種植的農戶，收取貸出“利息”，種植農戶則按照“土地銀行”要求進行種植，從而實現土地的規模化、集體化、集約化經營。對于農民工來講，不但獲得務工收入，還能獲得土地流轉收益和土地銀行的利益分配，這樣會大大提高其市民化能力。

（二）進一步完善社會保障體系

雖然關于農民工的社會保障政策在不斷趨于完善，但不能回避的現實是農民工社會保障享有率依然不高，市民化進程緩慢。目前，大慶市農村和城市仍然不是統一的社會保障體系，而是二元分割的狀態，其保障標準和水平仍有很大的差距。構建城鄉統一的社會保障體系，實現轉戶農民工的社會福利均等化是社會保障的終極目標。在制定農民工的社會保障制度方面，要有整體性概念，確保社會保障制度的公平正義,提高社會保障效益，建立適合農民工特點的各項社會保險制度。

1.完善農民工工傷保險制度和健全工傷保險糾紛的調解機制。當前，農民工參加工傷保險比率不高，但工傷事故卻頻發，一旦發生工傷，便會使其生計陷入困境。所以，要嚴格執行《工傷保險條例》，保證企業為農民工繳納工傷保險，且對工傷事故負全責。

2.完善農民工醫療保險制度。農民工因流動性強、收入水平低，對參加醫療保險的意義認識不足，健康意識淡薄，參加城鎮醫療保險的積極性不高。因新型農村合作醫療保費低，所以大多數農民工選擇參加這類保險，但現在新型農村合作醫療和城市職工醫療保險制度還沒能有效地銜接，二者報銷標準與補貼數額都存在很大差距。建議政府為農民工開辟綠色通道，對持有大慶市“居住證”的農民工給予相應的醫療救助，建立針對農民工的大病醫療保險和農民工社會救助基金，為農民工提供健康醫療保障。

3.完善農民工養老保險制度。政府應為農民工制定統一的養老保險制度，實現城鄉居民養老保險和城市職工基本養老保險有效銜接。根據城鎮居民生活水平、工資水平的變化，對農民工的養老金進行動態調整，以切實保障農民工的合法權益。

4.完善農民工失業保險制度。為提高失業人員的生活標準，大慶市2012年上調了失業保險金，市區失業保險金標準上調至每人680元/月，居于全省首位。但由于多數用工單位沒有為農民工繳納失業保險，農民工自身又缺乏失業保障意識，所以農民工享受失業保險的少之又少。建議大慶市農民工失業保險借鑒福建雙軌制模式,即“農民工個人交納失業保險費的,失業時實行同城鎮職工相同的失業保險待遇；而農民工個人不交納失業保險費的,失業時一次性支付失業補助金,標準為法定最低工資的60％”。［4］

（三）探索城市融入新機制

農民工融入城市是農民工生存方式變革的必然選擇，需要政府部門和全社會的共同努力。由于戶籍制度改革與農民工的心理融入并不完全對等，導致一些農民工雖實現了身份上轉戶，但心理上不能融入城市的現象。一方面由于農民工在城市生活面臨生存壓力大，工作強度大，閑暇時間少，又缺乏主動參與的意識和維權意識，降低了轉戶農民工融入城市的期待；另一方面由于現有的政策體系不完善，對轉戶農民工融入城市的需求無力回應，導致了轉戶農民工的融入社會水平較低。所以，在戶籍制度改革過程中，要探索符合農民工特點的城市融入機制，讓農民工真正的從心理上融入城市。

1.切實提高農民工的社會政治地位，體現對農民工的人文關懷。通過媒體等宣傳農民工對城市發展的重要意義，吸引全社會共同關注農民工權益，規范與監督用工單位的用工行為，并引導其履行社會責任。同時，要保障農民工參與管理社會事務的民主政治權利，暢通農民工利益訴求渠道。可以先從社區做起，讓農民工行使社區的選舉權利和社區相關事務的決策管理權利，這種做法是保障農民工從心理上接納自己主體身份和城市文明的重要渠道。

2.建立健全社區互動機制，增強城市居民與轉戶農民工的交往意識。農民工融入城市分為經濟層面、社會層面、心理和文化層面。現在農民工與城市居民的互動，多集中表現在經濟層面，而在社會和文化層面的互動較少。所以，社區要創造條件組織農民工與社區居民的各種交流活動，讓農民工積極參與，以拉近農民工與城市居民的距離，培養農民工對城市的歸屬感與認同感。

（四）完善公共財政體制

提供各種公共服務是政府在農民工市民化過程中的重要職責。為此，應該建立起有效的財政保障機制，以保障農民工順利轉化為市民。

1.完善轉移支付制度。政府部門應根據實際情況合理界定財權和事權，進一步完善中央政府和地方政府間縱向轉移支付制度，進一步加大中央和省政府對于農民工融入城市的資金支持力度，必要時可以建立跨省（市）的農民工專項財政轉移支付制度，以有效彌補大慶市為農民工提供各項公共服務時出現的資金缺口和能力缺口。

2.建立多元可持續的資金保障機制。農民工市民化的資金來源不能僅依靠政府，要有效利用社會資金，充分發揮各類慈善機構、基金會等各類民間組織的力量，通過政府、企業或社會組織、個人共同分擔，通過市場、農村土地等手段，構建多元的籌資渠道，以緩解政府的財政壓力。市政府應把農民工市民化的相關資金投入納入到地方年度財政預算當中，以保障農民工市民化的資金供給，杜絕為發展地方經濟而忽略社會建設，損害農民工社會保障權的現象發生。

［1］栗占勇.農民工市民化政府需要多少成本？［N］.燕趙都市報，2013-04-14（5）.

［2］劉春鑫.農民工市民化過程中的戶籍制度改革研究——以重慶市為例［D］.重慶大學，2012.

［3］李淑妍.農民工市民化視角下的農村土地流轉問題研究［D］.遼寧大學，2013.

［4］齊艷華.農民工失業保險制度完善對策［J］.人民論壇，2013，（17）.

〔責任編輯：席書濤〕

D631.42

A

1002-2341（2015）05-0088-04

2014-11-30

大慶市哲學社會科學規劃研究項目“基于農民工市民化的大慶戶籍制度改革研究”，項目批準號：DSGB2014154

王曉琴（1982-），女，黑龍江齊齊哈爾人，副主任，副教授，主要從事管理學與領導科學研究。