論信訪問題的對策
——以大慶市城鎮調查為視角

崔淑霞

（大慶師范學院法學院，黑龍江 大慶 163712）

論信訪問題的對策
——以大慶市城鎮調查為視角

崔淑霞

（大慶師范學院法學院，黑龍江 大慶 163712）

信訪是公民維護權利的手段和途徑之一，不規范的信訪活動已成為城市發展和新農村建設中的最大消極因素之一。結合大慶城鎮信訪實踐調查，分析正常信訪和非正常信訪實踐，針對信訪出現的諸多問題，進行對策性研究，對我國信訪立法完善及信訪活動的有序進行均具有現實意義。

信訪；信訪立法；依法信訪

通過對大慶市A區B鎮人民政府所轄C村農民近3年信訪情況的調查數據顯示：正常信訪和非正常信訪呈現逐年下降趨勢，特別是進省、進京越級信訪總量明顯下降。通過對大慶市某大型國有企業職工子女就業、職工采暖費報銷等問題出現的團體信訪的調查，發現群體信訪雖然不是很多，但涉及人員多，影響大，信訪問題仍較為嚴峻。信訪是國家賦予公民控告、申訴的一項合法權利。如果解決不當，嚴重影響社會和諧。在國家提倡“法治中國、法治政府”的今天，針對信訪出現的問題，規范信訪行為具有現實意義。

一、信訪存在的問題

（一）信訪機構設置繁雜

根據我國信訪條例的規定，縣級以上人民政府應當設立信訪工作機構。實踐中，各級政府設置了信訪部門，在公安機關設置了信訪機構，在檢察機關設置了控申科，在人民法院設置了申訴科，以及中國共產黨司法領導機關即政法委也設置了信訪部門。另外，在司法機關還設置了公安局長、檢察長、院長信訪接待日等形式的接訪。

信訪機構設置多，必然導致各信訪部門在處理信訪事務時出現互相推諉，踢皮球式工作作風，把信訪人視為無理取鬧，不顧信訪事由是否合理、合法，從主觀上沒有很好地定位和認識。更有甚者，采取不予解釋和勸解工作，而是采取消極的不作為。信訪人疲于奔命，花費大量時間和精力游走于各信訪部門之間，使得信訪進入惡性循環的怪圈。近年來大慶市所轄信訪案件中，有少數案件是時間跨度長、具體情況復雜，雖經多次處理，仍難以解決的疑難案件。部分已結案的信訪案件仍需做好穩控工作，存在再一次信訪的可能性。

（二）信訪機構無執法權

根據我國信訪立法，信訪機構在接待信訪工作中，處于“中轉”站的地位，在解決信訪問題方面并無執法權，只能起到疏導、協調和宣傳法制的作用。最終解決信訪人反映的問題，必須通過其他部門或渠道或程序來實現。因此，對于信訪人的無理纏訪、重復訪等，信訪機構也無奈，這種程序影響了其應盡的職責。

（三）信訪人過度依賴信訪

非正常信訪的根源在于幾千年中國封建社會的皇權至上的思想根源。“人治”大于“法治”觀念根深蒂固，很多公民認為，機關越高就越能解決問題，官越大就越能解決問題，這都是“人治”影響的表現。

隨著國家對農業重視的日益提高，農業稅費的廢除，土地補償等政策的實行，土地承包經營權也越來越被農民重視，以及大慶油田建設單位因油田產能建設，與被占地農民之間發生糾葛。農民就此信訪的問題集中體現在：第一，征地補償標準。由于補償方面的政策變更頻繁，特別是在政策之間交替的階段，出現農戶要求按照高標準補償，占地單位認為應當按照低標準進行補償。征地補償執行《中華人民共和國土地管理法》的規定，土地補償費和安置補助費標準兩項合計最低為征用前三年平均年產值的10倍，最高可達30倍。但調研實踐發現大部分征地竟然是按照國家規定的最低標準補償的。第二，臨時占地與永久占地之爭。第三，占地單位違法征地，即先占地后辦理征地手續。第四，農戶與村委會之間土地承包經營權糾紛。解決這些問題，許多農民不是通過法律手段，而是只靠上訪，甚至是進京上訪。

（四）信訪責任虛置

我國信訪條例雖然用了9個條款規定了信訪機關工作人員的行政、刑事責任，但是在信訪實踐中，信訪機構之間互相“踢皮球”現象、不作為現象嚴重，依法追究有關人員責任的，并不多見。正因為如此，信訪機構工作效率低，群眾信訪問題久拖不決等問題才頻繁出現。借鑒國外相關立法，建立單獨的督察機構，信訪機構工作效率會明顯不同。

（五）信訪人忽視依法解決問題

信訪人的觀念是信訪中解決問題的關鍵。如果當事人忽視法律程序,專注于通過信訪來維護自己的權益,是不適當的。如果這種導向使信訪人認為，信訪是解決所有問題的唯一途徑，則是偏激的，不適當，也是不客觀的。當引發糾紛的事由涉及法律層面的話，僅靠信訪往往無法解決。此時走司法程序應是正確選擇。很多信訪人之所以選擇重復訪、常年訪，甚至于把信訪作為唯一的解決問題的手段，原因很多，其中之一是依法解決問題的觀念沒有樹立。

二、解決信訪問題的對策

（一）加強基層干部的思想、作風建設

控制信訪源頭是減少信訪的關鍵。大量的信訪問題出現在基層，所以解決問題要在基層。而且基層信訪部門是信訪人居住地，方便開展工作，也會提高工作效率。只有解決在基層，才能減少省級及國家信訪部門不應有的工作，從而將信訪解決在萌芽狀態。

要想做好這一工作，就必須加強農村和城市基層組織干部的思想、作風建設。通過宣傳和培訓等方式，提高基層干部依法行政、依法辦事的觀念和法律水準。加強信訪工作人員的工作態度，不得以不作為方式對待常年信訪人員。信訪工作人員應當耐心、積極地做好群眾的思想工作，做好解釋、疏導、宣傳法制等工作。

（二）大力開展普法活動

通過普法教育，提高公民依法維護自身合法權益的意識。特別要讓廣大公民認識到，無理、無休止地信訪付出的成本需要斟酌和考量，要理性信訪，要依法信訪。告知纏訪、重復訪的弊端，指出依法解決問題的必要性和必然性。

作為信訪部門，在處理信訪時，要堅持實事求是、公平正義的原則，既不能無原則地遷就信訪人，也不允許置群眾信訪于不顧、失職、贖職。否則可能引起許多繼發矛盾，嚴重影響今后的穩定。［3］

（三）抓好信訪機關的制度建設

第一，構建責任落實工作體系。實行主要領導負總責，分管領導負全責、直接抓，部門主管具體抓，信訪值班人員責任問責制的工作機制。不斷提高信訪事項的辦理效率，健全受理、交辦、督辦、回復群眾信訪事項等工作的具體制度，確保群眾的權益主張得到高效率的處理。堅持將信訪工作納入到年終目標考核，根據考核結果兌現補貼、工資、獎金。充分發揮基層信訪部門的作用，加大對交辦信訪案件的督查、督辦力度。

第二，建立專項信訪案件處理制度。做好重復信訪、常年信訪等案件的專項治理，組織專門力量對重復信訪案件進行全面清理，深入分析審核案情，把解決信訪訴求與解決生活困難、做好思想工作與加強法制教育和依法處理結合起來，實行具體問題具體分析，著力解決好當前群眾反映強烈的焦點問題。

第三，進一步加強應急措施。針對少數信訪人員在國家兩會召開或國慶節等重大節假日采取鬧訪、團訪、沖擊政府等非正常訪的情況，認真研究、思考相應的措施。逐人落實穩控措施，對訴求合理的要及時交由有關部門予以解決，對要求過高的注重說服和教育，對無理糾纏的要耐心解釋和宣傳法制。對觸犯法律的依法交司法部門予以追究法律責任。

（四）依法解決信訪問題

《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》針對當前一些涉法涉訴信訪反復申訴的問題，第一次從中央高度提出了建立涉法涉訴信訪終結制度，明確了信訪終結機制的適用范圍、條件和程序，解決非正常信訪應當依法有序，不能無原則、無法制，不能沒有理性和規則意識。作為政府，在信訪工作中應當起到表率作用，在信訪工作中同樣要依法有序。因此，要引導群眾通過司法來解決問題，走法律程序才是法治之道，才能從根本上解決問題［4］。

（五）律師參與信訪工作

1.律師參與是信訪問題變化的現實需要。伴隨著經濟、社會的發展，農村土地等資源整合或分配帶來的矛盾凸顯，信訪由原來的“單訪”轉化為“群訪”，也出現了正常信訪和非正常信訪情形。非正常信訪事件起因是土地承包權糾紛、土地征用引發的占地補償糾紛、農民工勞資糾紛、工程建設補償、社會勞動保障等因素引發的信訪案件較多。另外，近年來較突出的信訪事件有兩個：某國有大型企業職工子女就業分配問題，由于以往該國有企業給予職工子女就業分配的待遇，但近幾年，隨著市場化用工的趨勢發展，該國有企業面向全國招聘，引起該企業職工多人多次在區、市政府門前群訪。還有市某國有大型企業職工取暖費報銷信訪出現團體訪情況。該企業將大齡青年和離異人員的取暖費給予一半報銷的政策，而其他職工正常依照法律規定享受全部報銷的待遇，該政策明顯違反我國勞動立法，是對職工的歧視待遇，是不依法辦事的典型。在市以上城鎮信訪實際調查者中，涉及土地法、房地產、公司法、刑法等領域的專門知識，單靠政府信訪部門是不能適應的。因此，建立律師介入信訪機制是十分必要的。

2.“大調解”格局下的聯動機制，為律師介入提供了良好契機。大慶市按照中央精神，出臺了“五大調解聯動機制建設的意見”，其中之一就是中介組織調解。律師事務所是為社會提供法律服務的專業中介組織，調解能力更強，水平更高，更具說服力。律師及律師事務所在處理非正常信訪問題過程中，通過調解方式可以讓信訪人放棄纏訪，而進入訴訟程序并運用法律手段解決問題，或消化掉一些可能將進入訴訟的棘手問題。

3.律師角色介入信訪具有優勢。律師介入信訪，與信訪群眾具有身份平等性，便于對話，易于溝通，消除對立情緒。同時，律師具有專業知識，解答問題，提出解決方案，具有信服力。另外，律師又具有中立性，能夠獲得政府、群眾兩方面的信任。

信訪是公民維護權利的手段和途徑之一，信訪也成為國家與民眾連接的紐帶。在我國建設法治中國的今天，無論是信訪機關還是信訪人都必須思考的一個問題是：如何面對目前實踐中出現的信訪活動。作為信訪機關應當提高認識，不宜將信訪人當作洪水猛獸，應當通過信訪了解群眾關注的問題，思考如何更好地為信訪人服務，履行法定職責。作為信訪人，依法信訪成為其理性選擇。

［1］李廣深,賈國勇.關注在京信訪者［J］.檢察風云，2005，（7）：20.

［2］于建嶸.信訪的制度性缺失及其政治后果［J/OL］.中國農村研究網（http://www.ccrs.Org.cn）2005-01-22.

［3］陳小君，張紅，李棟，等.涉農信訪：社會穩定研究［M］.中國政法大學出版社，2011：196.

［4］王勝.法治是解決信訪的治本之策［J］.海南人大，2005，（6）：35.

〔責任編輯：宋洪德〕

DF48

A

1002-2341（2015）05-0127-03

2015-08-05

大慶市哲學社會科學規劃研究項目課題“大慶信訪問題及對策”，項目編號：DSGB2015115

崔淑霞（1965-），女，黑龍江牡丹江人，副教授，碩士學位，主要從事民商法學方面的研究。