困局倒逼求解
——國內PX項目去“妖魔化”何以可能

高 慶

(南京化工職業技術學院 社科部，江蘇 南京 210048)

困局倒逼求解
——國內PX項目去“妖魔化”何以可能

高 慶

(南京化工職業技術學院 社科部，江蘇 南京 210048)

PX這一納入國家“十二五”規劃、被認為有益于國計民生的重大項目，所到之處屢遭民意“阻擊”。PX到底有多大危險性？以PX項目為代表的重化工到底還要不要發展，又該如何發展？就勢談因論果，無論是社會、政府還是公眾、企業，都需要認真思考和面對。常識需要科學普及，政府則需要提高能力，公眾需要涵養理性，企業需要強化風險管控。

PX；妖魔化；困局；求解

1 PX項目顯“冰火兩重天”之狀

PX，中文名稱為“對二甲苯”。作為無色透明液體，PX是一種不溶于水的氣味芬芳的芳烴類化合物。作為生產滌綸和塑料的重要原料，PX可以用來做合成聚酯纖維、樹脂、涂料、農藥、醫藥、香料及油墨等，因而不僅是現代工業不可或缺的原材料，也是融入人們日常衣食住行之中的基礎化工產品，事關國計民生，在經濟、社會、軍事等領域發揮著舉足輕重的作用。

但是，當PX進入生產流程，事情就變得復雜化，它需要選址、建設、管理、監督各個層面的控制。這時，它就由一個科學問題，變成了一個社會問題。從2007年的廈門，2011年的大連，2012年的寧波，2013年的昆明，再到2014年3月30日的茂名……近年來，多地反復上演PX項目“政府悄然上馬—項目遭到民意反對—官民博弈—事態升級引發沖突—地方政府妥協—項目取消或暫緩”，即上馬—抗議—停止的劇情。有的地方政府，其PX項目縱使是投資總額巨大的國家重點項目，也不得不忍痛割愛做出“永不再建”的承諾。一時間，PX成為國內化工界乃至工業界曝光率最高的“明星”，所到之處屢遭民意“阻擊”，給人產生“過街老鼠人人喊打”的印象。

就在國內PX建設項目放緩，有的甚至被永久取消之時，日本、韓國、新加坡等國的PX項目卻搞得如火如荼。對于PX自給率很低的我國來說，放棄PX項目就需要大量依靠進口。資料顯示，2012年我國PX產能為880萬噸，進口量達到了629萬噸，PX的對外依存度接近45%。據預測，到2015年我國的PX需求量將達2 200萬噸左右，如果目前國內擬建的裝置不能如期建設，則2015年進口量將超過1 200萬噸[1]。

2 PX項目被“妖魔化”之因

既然和我們的生活有著千絲萬縷的聯系，為什么民眾對這些PX項目有著強烈的抵觸情緒呢？冰凍三尺非一日之寒，造成老百姓“談PX色變”心態之現實，有多種原因。概而言之，當前，我國處于社會轉型期，利益訴求多樣，加之社會風險與環境風險交織，PX項目環境影響易成為民眾的關注焦點。具體來看，主要原因有：

2.1 化工事故頻繁化

這幾年化工生產過程中先后發生的一系列重大的泄漏、著火、爆炸、污染等事故，最直接的原因是一些石化企業自己沒有把安全和環保工作做好。2000年，遼陽化工年產25萬噸PX項目由于設計缺陷等因素，發生起火事故，3名操作工人遇難；2010年7月16日，大連新港中石油一條輸油管線發生爆炸；2011年7月16日，中石油大連石化公司常減壓蒸餾裝置亦因換熱器泄漏而發生火災；2013年11月22日，青島經濟技術開發區中石化黃濰輸油管線一輸油管道發生原油泄漏，在準備搶修過程中發生爆炸，事故造成人員傷亡，直接經濟損失7.5億元[2]；2014年4月11日，蘭州市發生使整個城市數日籠罩在恐慌之中的自來水污染事件，造成自來水廠自流溝內水體苯超標的直接原因是蘭化公司早年發生的兩次事故導致渣油和污水滲入地下所致[3]。

2.2 鄰避心態偏激化

趨利避害，是人之常情。如果在小區附近建公園、學校、商場、地鐵等，居民都會雙手歡迎；而倘若是建設化工廠、垃圾處理(焚燒)廠、污水處理廠、公廁、火葬場(殯儀館)、移動通訊基站、高壓變電站、精神病院等項目，就很可能引發各種擔心甚至是恐慌。這些設施具備兩個特質：其一，會產生負面外部效應。包括空氣和水質污染、生態影響、景觀影響、噪聲污染等，也包括房產貶值和社區格調下降等非環境影響。其二，成本與效益非均衡分布。鄰避設施通常是宏觀上必需且對大多數人有好處，但其環境和經濟的成本則集中在特定人群，由此造成成本與效益不對稱，并導致了不公平。因此，人們雖然認同這些項目多數是社會經濟中難以避免的必需項目，卻往往強烈反對鄰避設施建造在自家附近，甚至會采取激烈的集體抗議行為，這就是所謂的“鄰避”(“Not in my back yard”，其英文縮寫nimby，意為“別建在我家后院”)。這種“雞屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里”的激憤心態和鄰避偏激[4]，每每驅動項目影響所及的市民在補償安置上要價越來越高，群體性事件越演越烈，政府往往“花錢買太平”，政府、企業和市民的協商失去了客觀、理性、公平的博弈基礎。其實，滿足個人權利的訴求固然重要，而公共利益同樣也不可拋卻，否則就會發生“公地悲劇”，侵害社會的長遠福祉。

2.3 群體恐慌癔癥化

信息不對稱，或者是人為的信息遮蔽，容易催生恐慌。恐慌心理的產生往往是由于人們對期望知道的事情知之甚少。掌握的切實信息越少，這種不安定情緒就會越加劇。當這種恐慌以個體為載體開始向周邊蔓延時，就很容易形成群體性的心理恐慌。心理學中將這一現象稱為“群體性癔癥”。“PX恐慌心理”就是這種情況。事實上，絕大多數普通市民對PX究竟是什么不甚了解，對它的實際危險性更缺乏科學認知。鳳凰網曾經對如何看待PX項目進行了調查，有1 647人參與調查，其中9.31%的被調查者不知道什么是PX，59.89%的被調查者不知道我們日常生活所用的許多物品中都含有PX[5]。在真實信息傳播不暢的情況下，所謂“高毒性”“高致癌性”“易爆炸”“秒殺一座城市”等由一些非業內專家的不負責任的“傳言”引發的恐慌就散布開來，使公眾群情激憤地對PX項目一板子打死。

2.4 政府拍板暗箱化

有人說中國社會存在“共識斷裂”的危險。梳理一下這些年“流產”的PX項目不難發現，由于地方政府與群眾之間缺乏有效的溝通對話，以及部分地方政府遮遮掩掩的態度，使PX這樣一個原本就存有爭議的項目，成為群眾對知情權受損的不滿情緒、對地方政府環保制度及監管工作是否落實到位的質疑情緒的宣泄口。很多時候政府往往不重視項目擬上馬的反對聲音，認為自己是從全局出發、長遠考慮的，沒有必要去向民眾通報，更無須與民眾溝通，急欲以“霸王硬上弓”的強力方式來引導項目的落戶與建設，這種漠視態度和單向決策機制只會使矛盾加劇。昆明市民的一個要求是吁請公開PX項目信息，四川石化的三次聲明如果能在立項階段發布，彭州項目的傳言可能也會少一些。更有甚者，據公開媒體披露，當初一年可給大連貢獻800億GDP的PX項目，可稱之為當地大事的化工項目的上馬，大連民眾竟然一直都被蒙在鼓里，是否安全無從得知，環評報告秘不示人，其在手續還未辦結的情況下，地方政府竟然就迅速拍板并開工建設[6]。不管投資多大、工藝多先進，如果牽涉到民眾利益的公共性問題，地方政府僅以“通告”“告知”的形式“單向度傳輸”，甚至從立項、審批一直到開工建設是以根本未與公眾商議的暗箱操控，怎能在信息時代、權利時代贏得民眾支持？在缺乏大眾參與的前提下，不僅政府行為的正當性難以得到民眾確認，而且專家理性缺乏公眾監督將可能導致濫用或誤用，并且難以排除政府與專家之間進行交易的可能性。前期行政決策過程的最大失誤就在于沒有引入相應的公眾參與程序，導致公眾對于關系自身重大利益的決策事項的知情權、參與權、表達權和監督權基本上被遮蔽。

3 PX項目去“鬧就停”之策

我國正處于社會轉型期，同時也是矛盾凸顯期，圍繞一個建設項目，往往會有各方利益交織、碰撞、博弈。工業化時代，經濟發展和環境保護本就是一對難以調和的矛盾。當前，石油和化學工業既面臨不斷增長的經濟社會需求，也面臨公眾希望進一步提高安全環保水平的要求。如何順應這一形勢？我們認為，無論是社會、政府還是公眾、企業，都需要認真思考和面對，科學常識需要普及，政府則需要提高管理和應對能力，公眾需要涵養理性，企業需要強化風險管控。

3.1 力行科學普及，緩解環境焦慮

PX項目一上馬，公眾就上街；公眾一上街，地方政府就緊張。其實，與群體性事件本身比起來，事件折射出的公眾的常識缺乏、環境焦慮，更應引起高度警惕。

事實上，作為一種化學界公認(MSDS，化學品安全說明書)的低毒化學品，PX的毒性低于阿司匹林、咖啡因和尼古丁。根據毒理試驗，其毒性介于鹽與酒精之間。長期接觸的致癌性也處于世界衛生組織所定義的“不確定有明確致癌性”的化學品中。日常生活中，鹽和酒精一般被人們認為是無毒的。參照這個標準，PX也可以說是無毒的。而且就算人體不慎攝入了PX，含甲基苯的PX在人體內也會氧化為苯甲酸類物質，可代謝到體外。PX在26℃之上遇明火會發生爆燃。工業生產過程中主要就是需要防范PX泄漏。相比之下，PX只是一般性化學品，除了其易燃易爆外，生產過程中的溫度、壓力均不高，安全風險屬中等水平。直白地說，生產PX的風險遠沒有我們日常生活中使用汽油的風險高。專家介紹，迄今為止，世界各國的PX裝置均未發生過造成重大環境影響的安全事故。我國PX項目引進世界先進技術，成熟安全可靠，其風險是可知、可控、可防的，完全可以實現安全無害生產。

在美國，休斯敦280萬噸/年PX裝置距離6萬人的城區僅為1.2公里。在英國，南安普敦埃索法里煉廠為居民區所環繞。在荷蘭，鹿特丹的PX裝置距市區8公里。在日本，橫濱NPRC煉廠35萬噸/年PX裝置，與居民區僅相隔一條高速公路。在韓國，釜山的PX裝置距市中心4公里。在新加坡，裕廊島37萬噸/年的PX裝置與居民區僅有900米距離[7]……在此，要強調的是，PX項目的實際距離不是問題，問題在于政府的管控措施讓公眾距離安全有多遠。環境風險管控制度越成熟、越嚴格，公眾與安全的距離就越近，人們就越來越能夠安心接受PX項目。在學習借鑒國外PX項目成功經驗時，最值得學習的就是他們成熟而嚴格的環境風險管控制度。

這就要求宣傳部門、教育部門、行業協會、石化企業和廣大科技工作者有責任全面準確地向公眾傳播科技知識，比如，啟動“美麗化工——重塑化工形象，改善公眾認知”的專題宣傳，政府和企業可以請居民代表到已有的化工項目去參觀，提高公眾對化工項目的認知度，為經濟社會發展和重大項目建設創造良好的輿論環境。

3.2 透明公共決策，重建公眾信任

黨的十八大報告中明確提出：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”，要“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道”。習近平總書記也曾指出，要防止出現“把我們黨和人民群眾隔開”的無形之墻。讓權力與權利平等對話、政府與公眾良性互動，才能打掉這堵無形之墻。

公共管理理論和實踐反復證明，涉及社會群體利益的公共決策，特別是有重大影響項目的決策，必須遵循嚴格的科學民主程序。決策前積極創設相關專家、普通公眾、企業和政府有關部門參與的協商環境和平臺，通過社會層面普通公眾的討論、爭論和辯論，通過企業、政府和社會公眾之間的民主協商，通過各利益攸關方的充分博弈，找到政府與社會公共利益的最佳平衡點，實現經濟發展與生態環境保護、科學高效決策和公眾民主權利保障的多贏。

隨著民眾民主意識和維權意識的不斷提升，人們對于化工行業的知情權要求越來越高，除了希望了解企業的生產運作外，更愿意走進政府，知道政府是怎么運營的。作為地方政府，投資涉及民眾利益的項目時，應該更多地征集群眾意見，保證人民群眾的知情權，而不是藏著掖著，等到“生米煮成熟飯”的時候再接受質疑。否則，每一個案例的增加，都會使地方政府的公信力打上一道折扣，單向的宣傳很可能被看成是“操縱輿論”，權威解讀也容易被理解成“為決策背書”，甚至做好事也得不到民眾的認同。換言之，PX項目在中國屢屢受挫，罪不在它，而在于一些地方政府不夠尊重民眾，不敢面對民眾的質疑，回避潛在的矛盾。

由此，化解PX困局，政府、企業必須正視民意，尊重民眾的利益訴求，讓公眾參與到PX建設和管理過程中，并從立法層面賦予民眾真正的話語權。相比中國，歐美一些國家的企業在上馬項目時，則必須通過當地居民的同意，居民對項目具有較為完善的環境影響評價參與權和能力。例如，美國在EIA中明確規定了公眾參與制度和“提交合理的可替代方案”，并具有實際操作性，利用司法審查制度的巨大保障力，全程尊重公眾意見。因而，企業在上馬項目之前，不是向政府機關報告，而是必須花費大量精力做當地居民的工作[8]。據報道，新加坡裕廊島PX工廠、日本橫濱PX生產基地的成功經驗，是從立項到開工建設，再到運營都遵循了完全公開、透明和民主的制度程序，設置“公眾參觀日”和群眾代表監督會[9]。此外，還需大力發展和培育獨立、有公信力的第三方環評機構，并堅決杜絕項目建設單位與環評機構之間“我花錢你提供服務”的環評造假，一旦公眾和地方政府陷入僵局時，有第三方機構給公眾提供可靠的解釋。

3.3 涵養鄰避訴求，回饋利益牽涉

這些年來，我們呵護權利的意識增強了，這是社會進步的表現，但另一方面，個體的利益訴求極端化、絕對化勢頭也有所抬升。上馬一個爭議項目，除了要堅持程序正義，讓利益牽涉者擁有議價權也是平息鄰避情緒的關鍵。專家認為，補償機制往往被當作沖突過程之中的博弈手段，以求雙方能在盡量理性的框架下進行談判。通過說服、談判和經濟補償，讓居民直觀感受項目上馬對自己的好處，至少能彌補損失，是緩解鄰避情緒的實際措施。一些國家和地區早有企業通過實行“環保回饋”或向社區履行“社會責任”來處理鄰避沖突的經驗。比如，在美國，弗吉尼亞州查爾斯市在建造固廢填埋場時，向當地居民提供降低財產稅、完善教育系統、免費收取垃圾等補償措施。在日本，出光千葉煉油廠位于公園附近，工廠與居民區只有一河之隔，寬約20米。對于所在社區的公益活動，化工企業更是不惜精力。日本JX公司把自己加油站收入的0.01%用于支持周邊社區綠化，并且出資成立中小學，開放公司的體育設施給周邊居民使用等[10]。在我國臺灣，如果要建設一個可能危害環境的項目，項目實施者也會在當地配套設立公園、圖書館、運動中心、溫水游泳池等，供附近民眾免費(或打折)使用。此外，還有減免電費、減免土地相關稅賦、設立獎學金等措施[11]。公眾的利益訴求解決了，原本令人討厭的項目也許就不再討厭，項目上馬問題也許就迎刃而解了。

3.4 改進規劃管理，防范安全風險

專家建議，相關部門要進一步完善PX項目準入條件，綜合技術、經濟、安全、環保等多種因素，科學論證重大項目布局的合理性，做好項目的風險評估，嚴格項目審批、安全審查、設計審核以及竣工驗收等各個方面。另外，也要加快關閉淘汰不具備安全生產、破壞資源環境以及不符合產業政策的化工廠。

有網友表示：“我可以相信PX是低毒的，但我不相信生產過程是安全的；我可以相信你有能力實現安全生產，但我不相信你有動力去這樣做。”這一方面需要企業自律，另一方面，更折射出公眾對監管到位的渴求。這其中，首當其沖的是政府和職能部門的監管。

我國1949年至2010年，化學品生產、使用、儲存或者運輸環節發生的重特大事故有35起，導致750人死亡。其中，60%的重特大事故由違規、違章引起，29%由設備和設計不合理引起，由于其他原因引起的占11%[12]。這就說明，嚴格遵守有關危險化學品管理的法律法規，嚴格遵守操作規程，科學設計、科學施工，是防控危險化學品安全環境風險的不可或缺的要素。

國外很多PX項目與居民區距離并不遠，但對此類項目都設立了極高的安全門檻和嚴苛的環境風險管控制度，讓企業不敢違規、無力違規，一旦企業出問題，就有可能傾家蕩產，從而確保了最大限度地消除PX生產的負面影響。在石化項目的規劃建設上，作為亞洲石化中心的新加坡堪稱楷模。1968年6月，新加坡政府成立裕廊鎮管理局，實施“化工島”計劃。該島環保投資占基礎設施總投資的20%—30%，工業區與住宅區之間設立緩沖區。島上還建立了完善的安保體系，包括陸海空三位一體監控，隨處可見荷槍實彈巡邏的士兵[13]。40多年過去，該島迄今從未發生過污染事故。韓國三星道達爾公司制定了高于政府規定6倍的安全管理標準：在電路、水路上均采用雙重冗余設置；對有害氣體采取強化10倍的處理方式；請第三方公司檢測排放的氣體，使數據更具有公信力；對新員工每年進行8次安全培訓，老員工每年有1—2次安全演練，通過仿真模擬事故，訓練員工解決實際問題的能力；每個廠區都有自己的消防隊伍；對于雷擊、海嘯等自然災害都有應急預案[14]。

[1]朱諸.我國PX產業深陷發展停滯和需求增長雙重困境[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/energy/2013-10/10/c_125509875.htm，2013-10-10.

[2]宗欣.中石化將賠7.5億元經濟損失[N].深圳特區報，2014-01-13(5).

[3]姚江波.威立雅為苯超標道歉在華曾發生多次水質污染事件[EB/OL].http://finance.qq.com/a/20140422/023486.htm，2014-04-22.

[4]范正偉.靠什么破解PX項目等“一鬧就停”難題[N].人民日報，2014-04-15(7).

[5]徐遲馨.PX詞條被篡改為“劇毒”清華化工學生反擊[N].人民日報，2014-04-06(3).

[6]新浪網.新觀察：PX，有民意才有未來[EB/OL].http://news.sina.com.cn/z/pxxm，2013-05-11.

[7]瞿劍.PX風波：社會信任危機之殤[N].科技日報，2014-04-14(3).

[8]李淑娟.中美環境影響評價制度中公眾參與的比較研究[J].環境科學與管理，2007，(12).

[9]李拯.以更細致工作化解PX焦慮[N].人民日報，2014-04-02(7).

[10]朱諸.我國PX產業深陷發展停滯和需求增長雙重困境[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/energy/2013-10/10/c_125509875.htm，2013-10-10.

[11]白慶虹.PX項目，如何讓公眾不再敏感[N].中國水運報，2013-05-15(2).

[12]武衛政.PX項目風險有多大[N].人民日報，2011-09-15(7).

[13]羅海巖.PX項目：推進民主科學決策[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-07/10/c_116479409.htm，2013-07-10.

[14]斯蘭.PX項目建設陽光化大勢所趨[N].中國改革報，2011-09-15(4).

責任編輯：富春凱

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.02.001

2014-12-19

江蘇高校哲學社會科學研究基金資助項目課題成果(項目批準號：2014SJB285)

高慶(1965—)，男，河南鄢陵人，教授。研究方向：思想政治理論與高職教育教學。

F424.1

A

1674-6341(2015)02-0001-04