淺析開放教育對城鄉教育一體化進程中存在的問題

寧夏廣播電視大學 劉仲博 丁生忠

一、開放教育城鄉教育一體化的現狀

多年來，開放教育的發展取得了舉世矚目的成就，我國開放教育為使教育能持續穩定協調發展，經過多方努力采取了多種積極 有效地措施，已經初步建立起了開放教育城鄉教育一體化發展的基本格局。

1.開放教育的學歷教育早已深入全國各級城市、鄉村。國開放教育自從開辦以來，僅開放專科、開放本科（專科起點）和成人大專等學歷教育的畢業生就超過了700 萬人；其繼續教育、崗位培訓、證書教育，包括大規模社會化和再就業培訓，中小學教師繼續教育和師范教育，至今累計結業生超過1900 萬人次；而這些學生中雖然城市的學生占了較高的比例，但近幾年來鄉村學生的比例呈明顯的上升趨勢，可以說，開放教育的學歷教育在農村已經取得了長足的進步和發展。

2.開放教育對農村農民和農業的技術培訓以及參與教育部的“一村一名大學生計劃”，使得開放教育在農村教育中成果顯著。

除了農村對農民和農業進行技術培訓外，自2004年開始開放教育又開展了教育部“一村一名大學生計劃”，將開放教育延伸到農村第一線；該計劃指出要努力做好農村黨員干部現代遠程教育培訓工作、進一步做好農村中小學教師繼續教育、積極為農村勞動力轉移開展職業技能培訓和教育培訓、大力在農村開展實用技術培訓、加強對“三農”服務的學歷教育等，該計劃開放教育有1100 多個教學點參與了試點，招生人超過了30 萬，可以說對“三農”的技術培訓和“一村一名大學生計劃”在農村已經取得了相當大的成就。

3.開放教育的“新型產業工人培養和發展助力計劃”必將對農村城鎮化進程中的農民再就業，以及農業人口向產業工人轉型發揮重要的作用。

自2014年秋季開放教育啟動了“新型產業工人培養和發展助力計劃”（簡稱“助力計劃”），將招生范圍擴展到了城市鄉村的在職工人和再就業工人；其內容主要包括針對新型產業工人培養特別是城鎮化進程中的新型產業工人，針對他們開展的對口專業學歷教育，針對他們的崗位技能培訓、職業能力提升等非學歷繼續教育、以及為行業、企業職工培訓和職工終身學習提供課程、學習資源等方面的學習支持服務，其主要目的是提升企業的勞動力技術水平，為企業培養留得住用得上的高素質勞動者和技術人才，同時為行業、企業技術人才的終身學習和提升提供學習平臺，此計劃對開放教育的城鄉教育一體化必將產生重要的影響。

4.開放教育的“學分銀行”制度大大方便了開放教育學生特別是鄉村學生對學習時間、學習地點的選擇，從而在一定程度上推動了開放教育城鄉教育一體化的發展。

開放教育的“學分銀行”制度是學生可以從多個學校多個培訓機構中的多個專業進行共享和互認學分，從而實現學生從多個學習源中累積學分的目的，進而使學生能夠自由選擇學習地點、學習時間、學習內容的一種制度，它有以下幾個方面的優點。

第一，突破了傳統的學習時段限制和專業限制，并在學歷教育和職業技能培訓中同步運行，從而將學生完成學業的時間從固定學習制改變為彈性學習制。

第二，通過“學分銀行”制度，學生只要學完一門課就能獲得相應的學分，只要參加技能培訓或者考取職業資格證書也能獲得相應的學分，然后按獲得的全部學分累積出總學分；同時，學生自主選擇并任意安排學習時間，學習時間可以時斷時續，但其學籍和已獲得的總學分都不受影響，因而“學分銀行”尤其適合產業工人和農業人口邊實踐、邊學習的特點，使學生可以半工半讀，工學交替，直至學分累積到規定學分總數后即可獲得相應學歷或者職業資格證書。可以說，“學分銀行”制度有利于滿足學生特別是農村學生的學習需求，同時使學生學習變得更加方便，有利于調動學生的學習積極性，特別是其允許鄉村學生對學習時間、學習地點的自主選擇，推動了開放教育城鄉教育一體化的發展。

二、開放教育城鄉教育一體化存在的問題

雖然開放教育在城鄉教育一體化過程中取得了舉世矚目的成就，但是，應該看到，改革開放以來，城鄉經濟發不平衡使得城鄉教育的差距不斷擴大，這在開放教育中同樣存在著一定的問題，主要表現在辦學機構分布、辦學條件、資源建設、教學評價、質量監控、師資配置等方面，這些差距的直接結果就是城鄉教育發展的更不平衡，這不但阻礙了教育公平的實現，也影響了教育的發展，更影響了經濟建設和社會進步，概述如下：

1.開放教育城鄉一體化的實現目標和評價目標均不清晰

當前，學術界關于開放教育城鄉一體化的概念、目標、性質等方面存在爭議，并沒有形成統一的認識，決策者并不清楚開放教育城鄉一體化要達到什么樣的目標，沒有明確開放教育城鄉一體化需要處于何種狀態，也沒有明確開放教育城鄉教育一體化的確切內涵，這些重要問題的不明確狀態，就會導致不同群體對開放教育城鄉一體化理解上的偏差，并最終出現開放教育城鄉一體化的實現目標和評價目標均不清晰的混亂局面。事實上，比較理想的狀態是開放教育城鄉教育一體化的最終目標是城市開放教育與鄉村開放教育在發展過程中融為一體，每個教育關系主體都可以發揮和充分利用對方的不可替代的優勢，且各個教育關系主體之間要相互依存、相互補充，最終形成一個持續高效穩定的發展系統，也就是說，理想化的開放教育城鄉一體化指開放教育城鄉教育組合在一起時，具有二者分開時所不具備的系統性能。但在目前條件下，由于開放教育城鄉一體化的實現目標和評價目標均不清晰，國家開放大學總部的決策意圖在制度實施的過程中被各級辦學機構機構進行了不同的解釋并選擇了不同的執行方式，因而出現了不同的運行結果，使得運行結果與決策者的最初設計大相徑庭。

2.開放教育對城鎮化帶來的重組和矛盾重視不足，導致開放教育城鄉一體化的發展面臨更多的曲折

我國城鎮化進程已經到了快速發展的時期，郊區人口呈現出以下特點：郊區農村人口的城市化、城市房地產價格大幅上漲交通堵塞等原因導致了人口和產業向不斷向郊區擴散，同時，農村人員進城打工后居住地域普遍郊區化等，于是城鎮化導致的全國范圍內的產業、人口等方面的重組將不可避免，“人口城鎮化”[2]和“空間城鎮化”難以同步發展的矛盾將逐步顯現出來，開放教育對城鎮化進程中“人口城鎮化” 和“空間城鎮化”發展中存在的困難重視不足，必將導致開放教育城鄉一體化的發展變得更加曲折更加漫長。

3.開放教育城鄉一體化在日常管理、職責分工、師資配備、經費保障等制度上存在固有的瓶頸

開放教育在教育日常管理制度方面，以縣級教學點為主要的基層辦學機構，這種管理制度在縣級層面無法實現城鄉教育統籌發展，因為各縣級教學點的學生基本都是在縣上就讀開放教育，而不是在縣以下的鄉村讀開放教育，這導致各級開放教育辦學機構在城鄉一體化方面的權責不清，鄉村開放教育難以獲得有效的管理和資助；在師資配備上，教師資源配備長期以來傾向城市，農村教師資源十分薄弱，專業人員少、待遇低、年齡老化、結構性短缺問題嚴重，加之鄉村的道路交通、醫療衛生等最基本的公共服務遠遠落后于城市，這使得專業技術人員愿意到鄉村工作，這使得開放教育的管理級別即使延伸至農村也無法實現師資的合理配備；在經費保障上，開放教育教育明確了總部、省級、市級和縣級各自的經費保障責任，但是這種經費保障責任使得發達地區的鄉村與落后地區的鄉村差距越來越大。

4.國家開放大學總部統籌管理不足，對開放教育城鄉一體化規劃不充分

國家開放大學總部沒有將農村及鄉村教育納入統籌管理的范圍，更沒有將城鄉一體化納入開放教育改革與發展的規劃之中，這使得農村及鄉村開放教育發展緩慢甚至始終停滯不前，正是由于國家開放大學總部對城鄉一體化缺乏頂層設計，加之城鄉二元結構下固有的經濟差距導致的教育二元差距，使得開放教育城鄉差距不但沒有縮小反而還在持續擴大。

5.開放教育城鄉一體化設計者與鄉村學生的價值取向存在差異

國家開放大學總部作為開放教育政策的設計主體，與作為開放教育鄉村學生的價值取向存在差異，兩者的價值取向分歧主要表現在對鄉村開放教育目的、教育內容以及開放教育在城鄉發展立場上的差異，以及開放教育對鄉村教育應偏重于農業還是偏重于工業存在認識上的分歧，“偏重于農業”重點強調鄉村開放教育應該將鄉村經濟、文化、衛生等方面的發展作為鄉村開放教育的主要目的和內容，“偏重于工業” 重點強調鄉村開放教育應該將農村城鎮化發展作為鄉村開放教育的主要目的和內容，從而將鄉村剩余勞動力向外轉移過程中提升鄉村開放教育學生的工作技能，客觀地講，“偏重于農業”的鄉村開放教育阻礙了鄉村人群向城市流動；“偏重于工業”的鄉村開放教育過多考慮了為農村城鎮化發展服務，卻忽視了鄉村自身發展的客觀需要，也違背了城鄉一體化統籌發展的道路，此外，國家開放大學總部更多地考慮了農村開放教育的社會職能，強調開放教育首先應當擔負起培養社會發展所需人才的工作；而鄉村學生則更多地將個人生存與發展作為鄉村開放教育的首要目標，并重點強調教育的個人發展功能，這種價值取向上的差異對開放教育城鄉一體化的發展也有很大的影響。

6.開放教育城鄉一體化的實現動力不足

首先，開放教育的各級教學點包括省級、市級、縣級教學點都會因為開放教育城鄉一體化的推進而損害其自身的利益，因而他們落實開放教育城鄉一體化的積極性不會高。第二，由于現有的開放教育城鄉教育一體化的目標是以城市開放教育模式作為參照標準，所以鄉村開放教育在實現過程中將成為城市開放教育的簡單復制，這將使鄉村開放教育喪失自主性和獨特性、使鄉村開放教育基本依賴于城市開放教育資源并模仿城市開放教育發展的模式，但這絕不是鄉村開放教育發展的有效途徑。第三，開放教育的分級管理體制使得開放教育城鄉一體化的制度設計難以激發各級執行者內生性需求的功能。當開放教育各級執行者的內生性需求不足時，需要制度的引導激勵他們的積極性。制度的設計者盡管可以提出 因地制宜的靈活性原則，將開放教育城鄉教育一體化的實現目標交給各級開放教育執行者負責，但各級開放教育執行者由于資金不足、政策支持不夠、沒有足夠的地方政府幫助而在設計相關的規定以及方案時，定位不準確，僅從決策者自身的角度出發建立了符合自身需求的制度，并沒有充分協調好各利益主體之間的關系，這種設計由于過多地考慮了執行群體自身的利益，缺少激發執行群體變革的動力，因而將導致制度執行過程中開放教育城鄉一體化的微觀表現與決策者期望獲得的結果有較大差距。

7.規劃和設計主導的開放教育城鄉一體化容易使其實現形式表面化

從理論上說，國家開放大學總部可以利用自己的規劃，設計并組織利用教學資源，減少開放教育城鄉一體化的組織成本和運行成本，以保證開放教育城鄉一體化順利地執行。但是，國家開放大學總部主導的規劃和設計卻會遇到難以克服的運行質量和效率問題，首先，是因為國家開放大學總部的宏觀規劃和設計可能和微觀的需求存在較大差距，從而使制度的潛在效能得不到應有的發揮，從而無法達到預期的效果。其次，在國家開放大學總部主導下的規劃設計、既定的運行環境與各種實際的運行條件之間可能存在較大差距。例如，新的規劃設計必與不同的利益集團在面對重新分配財富、收入和管理模式時，就會產生責任不明、運行效果不好等問題，這種利益的博弈會使運行效率大打折扣，盡管表面上仍然會執行新規劃和新設計的推進，但是卻會通過消極的方式應對，從而使開放教育城鄉一體化流于形式，或者說只是表面上的一體化，而不是真正意義上的城鄉教育一體化。

8.開放教育的分級辦學系統造成城鄉教學條件存在相當大的差距

開放教育過去以廣播電視為主要媒體傳播教育信息，近十年來由于信息技術的長足進步和快速普及，開放教育也迅速將傳播媒介由廣播電視轉變為以計算機、智能手機和計算機網絡為主的信息技術媒體，但計算機和智能手機特別是計算機在農村的普及率相當低，甚至可以說，農村與城市的計算機網絡存在著相當大的差距，這導致農村開放教育首先在開放教育賴以存在的基本媒體方面即信息技術媒體方面，就與城市存在相當大的差距，另外，因為鄉鎮經濟發展不均衡，各級開放教育對基層教學的重視程度不夠，資金投入不足、優惠政策力度不到位等原因，導致開放教育在城鄉之間、農村之間、鄉鎮之間存在相當大的差距，具體表現在硬件設施、師資力量、教學資源、辦學場所、教學水平、教學質量等方面。

9.開放教育城區和農村教育經費差距持續擴大

開放教育的分級辦學系統只延伸至縣級教學點，開放教育農村的學生只能在縣級教學點上學，因而開放教育縣級教學點有學費收入、每年有一定的經費投入，但開放教育在農村沒有對應級別的教學點，因而也不可能有學費收入、更不可能有經費投入，將就造成了開放教育城區和農村教育經費及其投入上的差距持續擴大。

10.開放教育城區和農村的師資力量差距還在持續擴大

開放教育的各級辦學機構都是廣泛聘用當地的教師作為主要的教學力量，通常城區教師的水平和能力高于縣級教學點的教師、有些縣級教學點的教師存在待遇差、條件苦、教育教學手段觀念落后、知識結構老化、師資供不應求甚至聘請不到需要的專業教師等問題，因而造成了開放教育城區和縣級師資力量的差距持續擴大。

綜上所述，開放教育城鄉教育一體化存在的實現目標和評價目標、價值取向的差異、對城鎮化帶來的重組重視不足、統籌管理不足、規劃不充分、實現動力不足、實現形式容易表面化以及固有的瓶頸等問題導致了開放教育城鄉一體化在日常管理、職責分工、師資配備、經費保障、目標實現等方面的發展還需要一個長期的過程，需要長期堅持不懈地努力。

[1]牟偉英.淺析城鄉一體化的現狀與對策[J].知識經濟，2010

[2]張車偉，蔡翼飛.中國城鎮化格局變動與人口合理分析[J].中國人口科學，2013

[3]劉東陽.淺析我國城鄉一體化建設[J].學理論，2012