戶籍制度需在特大城市突破

陸 銘

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，復旦大學教授

大城市應通過增加供給，而不是控制需求來應對城市擴張中出現的基礎設施和公共服務的供求矛盾

當前，阻礙生產要素在城鄉間和地區間流動和再配置的制度主要就是戶籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服務往往是與戶籍身份掛鉤的，因此，公共服務制度也相應地成為了勞動力流動的障礙。而與此相連的更深層次的制度背景則是分稅制之下地方政府承擔公共服務支出的制度，以及地方政府官員所面臨的GDP增長考核制度。因此，如果要促進勞動力流動，就必須進行一系列的綜合配套改革，而這一系列改革的切入點，則是戶籍制度改革。

戶籍制度需在大城市和特大城市突破。當前，大多數跨地區流動的勞動力以大城市為就業目的地，因此，戶籍制度所造成的矛盾在大城市更為突出。特別是在東部地區，特大城市已經集聚了大量沒有本地戶籍的外來勞動力。只要戶籍制度不是立即取消的，那么，就存在如何制定落戶標準的問題。在誰應該獲得戶籍這個問題上，關鍵是要將追求就業而不是公共服務的人識別出來，而且應該給那些想在一地長期工作和居住的人優先落戶的權利。

因此，落戶標準應以就業和繳納社會保障的記錄為主，并以在一地工作和居住的年限作為落戶的排序條件。與此同時，教育水平和技術職稱門檻不應繼續作為落戶標準。對于大學生群體，應以其事實的就業情況為落戶條件，而不應預先根據其所學專業和畢業學校來設置落戶門檻。

轉移支付制度應從支持生產性投資轉向支持公共服務。因為公共服務提供是具有規模效應的，在勞動力自由流動的情況下，人口流出地將面臨公共服務提供的困難。因此，應增強中央政府提供地方公共品的職責，通過財政轉移推進城鄉間和地區間的基本公共服務適度均等化，這樣也可以減少完全為了享受發達地區的公共服務而進行的勞動力流動。

未來，中央向地方的財政轉移支付應更多地投向地方的公共服務和有回報的基礎設施建設，減少直接的生產性投資。因為任何生產性的投資都將面臨市場競爭的檢驗，如果競爭力不足，那么，在人口流出地的生產性投入反而可能帶來低效率和財政負擔。

經濟增長和稅收應與政府官員的激勵和考核脫鉤。土地與戶籍制度聯動改革的目標是促進生產要素在地區間再配置，因此必然涉及到中央和地方之間以及地區之間的關系調整。如果實現了勞動力跨地區的自由流動和建設用地指標的跨區域再配置，那么，勢必造成人口流出地的經濟總量增長相對較慢，這時，如果地方官員的績效考核完全基于地區的經濟總量增長績效，那么，全國一盤棋的區域發展戰略將得不到人口流出地區的支持。

因此，未來中國需要對官員考核體制做出大的調整，可以在考核體系中同時兼顧人均GDP（或人均收入）的增長和GDP總量的增長，并且為這兩個目標分別賦予一定的權重，越是經濟發達地區，GDP總量增長目標的權重應該更高，而越是經濟欠發達地區，人均GDP增長（或人均收入）增長目標的權重應該更高。

大城市內部應注意科學規劃,應對城市病的挑戰。大城市應在科學測算未來人口增長的基礎上，理性規劃基礎設施和公共服務。應通過增加供給，而不是控制需求來應對城市擴張中出現的基礎設施和公共服務的供求矛盾。在特大城市，應盡早做出都市圈規劃，在都市圈內部，要形成便捷的軌道和公路交通網絡，并推進社會保障和公共服務的一體化。就業崗位和公共服務要與人口的分布在空間上盡量一致，減少因“職住分離”而產生的通勤以及相應的擁堵和污染。