依法行政與政府公信力提升探究

楊 軍

（中共廣西壯族自治區黨委黨校 廣西 南寧 530021）

黨的十八屆四中全會提出要“實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]隨著我國全面建設小康社會的不斷深入和市場經濟體制改革的不斷深化，政府實施依法行政，推進法治建設，提升政府公信力，需要越來越迫切，面臨的任務也十分艱巨。法治可以引領改革，改革為豐富社會主義法治體系提供了不竟動力。[2]在社會改革與發展不斷深化的環境下，政府行政效能建設取得了一定成績，在履行社會管理與公共服務職能的過程中，政府行政管理水平得到顯著提高，有效促進了政府公信力的提升。然而，在政府誠信建設過程中，部分知法犯法、違法操作的行政行為傷害了民眾的感情，導致政府失信于民，嚴重削弱了政府公信力。

一、依法行政在提升政府公信力過程中存在的問題

（一）行政程序缺乏規范性

優化行政程序建設，規范行政權力運行，是保證貫徹實施依法行政工作的關鍵內容。這是全球政治經濟一體化發展的趨勢，主要原因有幾點：首先，它是制約行政權力的重要規章制度。其次，在行政執法過程中，行政權力運作發展的全過程，是在行政程序監督的影響下完成的，帶有約束性。最后，行政程序對行政權力而言，是一種有效的制約保障機制，確保權力的合法行使。任何事物的發展都需要按照一定的基本規律進行，離開規章制度的事物必然會產生消極面。同理可言，行政執法工作也需要按照法律規定的內容，使程序更加合法化。程序合法，即是行政工作人員在執法過程中，必須要按照法律規定的內容和程序，依法完成工作任務。然而，由于基層行政人員法律意識較淡薄，缺乏對程序合法化的深刻認識，導致在行政行動中出現某些違法亂紀的現象。

（二）行政法制意識淡薄

中華人民共和國成立后，雖然舊的生產關系和上層建筑已被催垮，但社會主義計劃經濟嚴重制約著人民的思想進步，舊的傳統觀念禁錮著人們的思想。隨著社會經濟的不斷進步，社會普法意識也不斷加強，人們的法律意識已經得到進一步提高。然而，從總體上看，社會民眾的法律意識還有待提高，我國封建主義有著十分深厚的土壤，部分公職人員各種違法亂紀現象較為嚴重，部分行政公職人員罔顧法律，無視法律的規章制度，在政府機關內部推崇“個人崇拜”、“官僚特權”、“權力世襲”等，把個人意識和權力奉行之上，將國家法律置于腦后，缺乏對依法行政工作的認識，這都與封建主義殘余思想有著千絲萬縷的聯系。同時，從目前社會發展的狀況來看，大部分政府部門存在著普遍的“裙帶關系”。由于受到傳統世襲主義思想的影響，行政工作人員在處理公務和私人事件時，所謂的“走后門”、“ 找關系”的現象較為嚴重，而把法律和政府部門的作用拋于腦后，嚴重束縛著社會法治進程的發展和進步。公職人員的法律意識，直接影響和決定其對依法行政的態度。因此，需要把法律意識滲透于行政法制工作的各個環節。把提高全社會的法制觀念作為行政工作的重點，全面推動依法行政工作的展開。

（三）行政執法機關特權思想比較嚴重

行政執法人員是行政規范的最終實施者。如執法人員素質低，法律意識淡薄，特權思想嚴重，直接關系到行政執法的公平和效率。依法行政工作要求行政執法工作必須在法定權限范圍內，同時，也要按照法定程序依法辦事。從法律上看，行政工作和人民行為應有所區別：從公民的角度上看，推行“法不禁則可為”，即只要是法律不禁止的行為，公民都可為之；從行政人員的角度看，推行“法不定則不能為”的基本準則，即只要是法律沒有賦予的權力，權力機關就不能為之。但由于我國行政人員的特權思想嚴重，特權意識強，往往把手中的行政權力特殊化、私利化，把法律制度置于身后。如，無視執法程序，以自己的主觀意識為標準而隨意執法；執法犯法，徇私枉法，中飽私囊等現象。因此，逐步形成了超越憲法和法律規定的兩種行為：只要是憲法和相關法律尚未規定的權力，政府就有權行使；只要是憲法中尚未明確的內容，人民就絕對不可為之。這種不合理的行政現象嚴重影響著社會法制化進程，致使依法行政工作緩慢前行。

二、依法行政在提升政府公信力過程中遇到問題的原因

（一）立法程度不夠

專門提供社會管理和服務職能的公共性機構，不具有盈利性質，但本身也有合理的利益需要，政府執法部門不得不利用行使執法權力解決經費開支問題，這就導致行政執法行為趨于多樣化，行政執法過程催生吃拿卡要，亂罰款、亂收費的違法亂紀現象，客觀上為行政執法人員干預司法、利用執法漁利等違法行為起到了推波助瀾的作用。行政執法的趨利性嚴重損害了廣大民眾的切身利益，相悖于全心全意為人民服務的宗旨。

完善行政立法是實現依法行政工作的基礎，要健全和完善行政法律法規體系，全面促進法治政府建設工作。政府行政機關在制定行政法規的同時，必須在憲法和其他相關法律的范圍內，不得有超越法律制度的特權行為。并且要注意上下層級性規范性文件的協調統一性，下級規范文件不得超越上級規范性文件的權力范圍，確保文件的科學規范性、合理性。從行政立法權發展來看，行政立法工作雖然已經取得了一定的成效，但從行政權力內容細看，行政權力的劃分權限仍不明朗，產生了一系列與法律規章制度不相適應的立法沖突行為。當前，由于行政人員缺乏對立法的深入認識，在立法內容的制定方面還是存在較多問題，政府部門只注重法律的數量，而忽視了立法的質量，致使法律內容過于原則化、自由化，操作的可能性較低；同時，部分立法模式過于簡單化，缺乏實踐經驗，導致部分規定失去其原有的法律效應。基于以上因素的影響，給國家立法增加了難度，嚴重影響著依法行政工作的正常有序進行。

（二）權力執法部門違法亂紀的現象較為嚴重當前，我國仍有部分行政執法人員濫用職權、違規違紀，依法行政工作任重道遠。有以下幾點表現：一是受社會“裙帶關系”影響。裙帶關系，即所謂的人情關系。在執行過程中，遇到所謂的“親戚”，執法人員即會罔顧國家法律法規，徇私枉法的現象大有存在。二是權錢交易、以權謀私、官商勾結的腐敗現象較為嚴重。受到傳統商品經濟的影響，權力官場上的私利主義、官僚主義猖獗，部分領導干部的人生觀、價值觀、政績觀發生偏離，腐敗現象滋生蔓延。三是受權力的重壓。行政執法活動是在一定的領導執行力的指引下開展的，必然按照領導職權部門的指示開展工作，而部門行政人員為了討好上級領導，罔顧人民群眾的利益，一味迎合領導的獨權主義，違法亂紀現象在行政實踐工作中屢見不鮮。

（三）政府法制基礎薄弱和誠信觀念淡薄

目前，我國各項法律制度仍不完善，社會法治基礎較為薄弱，政府執法部門在執法過程中沒有受到相應法律的強制性約束，有的執法部門甚至依照一些地方政府“另起爐灶”的行政命令來行使執法權，嚴重違背法律的公平、公正的基本原則，這是與我國貫徹落實依法治國基本方略相悖的地方主義行為。“ 個人誠信是基礎， 政府誠信是關鍵。”[3]從目前情況來看，部分執法人員法制意識和誠信觀念淡薄，在行使執法權時凌駕于法律之上，執法不嚴、知法犯法，肆意踐踏法律權威，使法律規章制度形同虛設；在意識層面上，由于“人治”思想的根深蒂固，社會缺乏法治根基，執法人員在缺乏有效的社會監督情況下，在執法過程中不斷挑戰法律權威，利用執法之便損害民眾利益的現象時有發生；地方政府制定政策的不明確性和決策的不合理性，客觀上為地方違法執法現象創造了便利條件，這不僅破壞了法律的權威性和完整性，也削弱了地方政府的公信力。總之，只有增強了政府部門和執法人員的法治意識與誠信觀念，依法行政目標才能真正實現。

（四）公務員依法行政能力不足

我國行政執法部門的績效考評機制隨著行政體制的變革而獲得了更多的關注，各級政府對行政執法的績效考評機制建設投入了大量的人力物力，并取得了一定的成績，但從總體上看，該績效考評機制仍不健全，在貫徹執行中出現了不少漏洞。首先，地方政府行政執法的績效考評機制過于趨利化，考評標準單一，缺乏系統完善的量化標準，難以真實、準確地體現政府行政執法的基本狀況。政府的績效考評應改變單一的方式，促使績效考評標準趨于多元化，把工作成果作為績效考評的主要衡量指標，促進政府行政執法的績效考評機制趨于科學合理性。目前，我國依法行政工作面臨的重大問題就是行政基層工作人員的素質問題。執法行政人員的素質高低決定著依法行政工作的發展。行政執法人員的執法活動代表國家執法機關，直接關系到法律法規的尊嚴權威、實施效果和人民群眾的切身利益。因此，行政執法人員的素質高低直接決定著人民群眾對政府的支持度，只有獲得人民群眾的信賴，才能確保依法行政工作能在和諧、穩定的社會環境下得到發展。但是，從整體上看，由于基層執法人員的素質普遍偏低，對依法行政工作缺乏深入認識，在行政執法工作中仍然存在一些執法違紀行為，部分公職人員濫用職權、侵犯公民的合法權益等問題時有發生。

三、全面推進依法行政，提升政府公信力的路徑

依法行政是貫徹依法治國基本方略的制度舉措，是一項長期而艱巨的政府行政管理活動，推進依法行政要求政府各部門通力協作，規范立法、嚴格執法、加強監督，保障政府一切行政活動在法律允許范圍內的連續性、統一性和穩定性。要自覺維護憲法法律的權威和尊嚴，發揮政策和法律各自優勢，健全依法執政的工作機制。[4]堅持黨領導立法、黨保證執法、黨支持司法、黨帶頭守法，把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面。[5]

（一）夯實立法基礎

推進依法行政就要經過立法這一初步程序。黨的十八大及十八屆三中全會明確要推進科學立法，為全面推進依法行政，加快依法治國基本方略的實施，促進社會主義國家法治化建設指明了方向。要做到實現科學立法，夯實立法基礎，具體要堅持以下工作：

一是政府立法要充分體現黨和國家改革與發展戰略部署的政策性與時效性，要充分肯定黨的絕對領導地位。具體來說，政府立法要堅持與黨和國家的路線方針、政策內容、指示方向緊密結合。在立法內容上，法律的制定與實施要結合當前我國國情和改革發展現狀，既要兼顧全面，又要突出重點，為地方立法提供典型范例。立法部門要增強改革觀念和開放意識，不斷與時俱進，跟上社會經濟改革發展進程，要與黨和國家路線方針政策的高度保持一致，要有緊迫感，抓緊開展立法工作。在立法過程中要對相關內容加強研究分析，逐步規范立法程序，使立法原則和立法內容與國家政策政令保持一致，將法律與政策精神的體現高度融合。二是政府立法應堅持與時俱進的原則。要以嚴謹立法促進行政體制變革，以除舊布新為指導逐漸淘汰與新形勢發展不相適應的舊制度。同時，政府立法還要圍繞以下目標展開：堅持實用性原則，以規范立法促進政府職能轉變，達到強化其社會管理和公共服務職能之目的；政府立法要按照簡政放權的要求，體現重組機構布局，優化部門機構的效能建設思想，促進政府機構調整實現法治化；政府立法要堅持全面簡明的原則規范行政機關及其行政人員辦事程序與行為，以便于處理繁復的行政事務，提高政府行政人員的工作效率，更好更優質地服務基層群眾。三是政府立法在內容上應堅持點面結合。要兼具系統性、理論性和實用性，以便于科學規范執法，以利于有針對性地解決相應困難，避免因繁復立法而損害民眾利益。政府立法還要以樹立法律權威性為主要目標，對違法犯罪行為加大打擊力度。在新的發展形勢下，政府立法要適當改革觀念，除舊布新，努力探索適合市場經濟環境下的法律法規管理機制、約束機制和責任追求機制建設。四是政府立法應充分體現群眾觀點，維護群眾的根本利益。政府立法要堅持在全國、地方、個人統籌發展的條件下開展，以協調整體與局部、長期和短期的利益關系。政府立法要堅持充分考慮和尊重群眾的意見，以體現立法對人民群眾利益為根本代表，促進立法的科學性、規范性和嚴謹性。五是政府立法內容要堅持憲法精神的指導。立法過程不能超越一定的法定范圍，政府立法要不斷規范立法程序，以保證立法的公平、公正，維護憲法和法律的權威。政府立法要多參考憲法和地方法律法規的內容，避免政府行政立法與其他法律體系產生矛盾與沖突，降低立法的科學性和規范性。要對政府立法的科學性、規范性和可行性進行充分說明。

（二）加強監督工作

一是要充分發揮各級人大、政協的監督作用。各級人大和政協對行政機關負有不可推卸的監督責任，要完善各項監督制度，健全對各級行政機關的不定期檢查長效機制，及時發現不利因素，積極向上級反饋問題，責成相關政府部門及時解決問題。[6]二是要在政府行政機關內部推進層級監督，落實專項責任。在政府行政機關內部，下級部門要對上級負責，上級要對下級部門立法、執法以及行政管理事務加強，建立健全糾錯機制，以避免錯誤問題或矛盾擴大化。三是要加強社會監督。社會主義民主的本質是人民當家作主，而政府權力是人民與法律賦予的，政府行使權力要充分體現人民的根本利益，要充分考慮人民的意見，自覺接受社會監督，尤其作為人民公仆的行政工作人員和領導干部，更要以身作則，不斷增強群眾觀念和服務意識，牢記權為民所用、利為民所謀，要認真履行黨的群眾路線，帶頭接受人民質詢，自覺接受社會監督。四是要充分運用社會新聞媒體監督。社會新聞媒體的監督有時更能起到立竿見影的作用。社會新聞媒體通過直接曝光相關事件，能夠震懾政府違法亂紀的行政行為，對行政人員構成強制性的約束效應，使其不至于為所欲為，在行使權力時越過法律允許范圍之外。五是要不斷完善行政復議制度。對于行政管理機關的決策及其有關行政行為，公民或社會群體認為不符合其利益的，有權依法提出復議申請。行政復議是公民保障其合法權益的監督機制，有利于推進民主化發展進程，增強廣大民眾的法制觀念，推動法治政府和法治社會建設。從近年來發生的行政爭議事件來看，行政機關成為被告的例子逐年增長，這表明行政復議制度亟待完善。不斷完善行政復議法，最重要的是各級政府在行使行政權力時要切實落實《行政復議法》相關規定，改善行政機關內部監督部門互相推諉扯皮、官官相護的局面。

（三）處理好執法部門之間的權責分配

首先要完善依法決策機制，推動政府實現決策規范化和民主化。要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。[7]各級行政機關在制定和進行決策的過程中，要堅持民主集中制原則，鼓勵廣大民眾參與到民主決策中來，實現集思廣益，避免重大決策失誤。尤其對關乎黨和國家生存發展，對廣大民眾根本利益有重要影響的行政決策行為，政府要充分考慮各方意見，千方百計增加各種參政議政途徑，最大限度地降低行政決策失誤風險。

在行政執法過程中牢固樹立“人本”理念。“人本”理念應當作為一切政府行政行為的出發點和落腳點，作為執政黨宗旨意識的具體體現。“人本”理念要求政府在履行社會管理和公共服務職能，以及開展一切行政事務中都要堅持緊緊圍繞人民的根本利益，并充分實現人民最關心、最緊迫、最實際的利益。強化行政執法中的人文因素，要切實避免暴力執法行為的發生，在損害公眾利益，削弱政府權威，損害政府形象的諸多暴力行政執法行為當中，城管暴力執法和強拆強遷尤為惡劣，也最為民眾深惡痛絕，它像一顆顆定時炸彈，隨時在憤怒人群中炸裂開來，是極為不利于構建和諧社會的負面因素。基于此，政府要不斷轉變行政執法觀念，改進執法方式，通過引導式的執法方式耐心向當事人解釋執法行為與目的，贏得民眾的信服，從而維護政府的良好形象。努力推進行政機構改革，對各行政部門進行重組，優化行政機構，實現高效行政機關是最基本的目標。強化公眾參與意識，協商機制，深化行政聽證制度等，[8]行政機構改革要緊緊圍繞“精兵簡政，簡政放權”的目標，不斷強化政府社會管理和公共服務的職能，進一步提高行政機關處理行政事務的效率，提升政府領導市場經濟發展的能力。要處理好各個部門之間的權責分配，避免職能機構重疊，使各部門各組織之間沒有職能交叉，做到各司其責，為促進效能型政府建設創建良好的行政秩序。要完善決策機制。完善的決策機制的主要特點是貫徹落實科學決策和規范決策，不斷轉變和引入先進的理念，尊重發展規律。另外，建立完善的決策機制還要善于采納不同意見，擴大決策范圍和決策主體，把各種有益的建議和批評作為完善決策機制的重要依據，并在制定政策內容的過程中充分體現公眾利益需求。要以黨內民主集中制推動決策民主化。民主集中制是黨在決策過程中始終堅持的一項基本原則，它保證了各方利益和意愿的充分實現，通過民主集中制，政府在決策過程中充分吸納各方意見，體察其利益訴求，實現了群策群力，促進了決策規范化、科學化和民主化。要嚴格按照法律法規要求推進依法決策。依法決策是依法行政的重要內容，表現為政府的整個政策制定過程都要在一定的法律權限內進行，并嚴格按照相關法律法規的要求實行科學決策。依法決策提高決策水平還要堅持科學發展觀的指導，保證政策制定程序、各個環節和各種手段的科學性，確保決策過程中有法可依。

（四）完善行政執法責任機制

為確保行政工作人員在行政過程中依法行政，嚴格執法，切實維護廣大人民群眾的根本利益，推動依法治國基本方略的貫徹落實，政府要不斷進行體制創新，而完善行政執法責任追究機制就是其中尤為迫切的重要工作。

一是執法主體的確定及其信息公開。具備合法資格的執法者也會違法執法，但行政執法者在沒有合法資格的情況下，其違法執法的行為則更頻繁。因此，首先要保證執法者具有合法的執法資格，并對執法主體的信息進行公開，通過對執法依據、程序、案件真相公開。[9]自覺接受社會各界監督。長期以來，我國各級行政組織設置不科學，機構臃腫，甚至派別林立，各種職權呈現犬牙交錯之勢。嚴重阻礙了我國政府行政管理效率，對行政執法主體的合法資格認定工作造成了諸多困難，鑒于此，政府要把建立一個專門執法資格認定機構工作提到日程上來，做好行政執法者的合法資格認定和信息公開工作。

二是增強行政執法的責任意識。行政執法的責任意識是行政執法人員的內在自律因素，強化責任意識有利于執法人員嚴格執法，杜絕違法執法現象的發生。堅持法律面前人人平等，任何組織和個人不得超越憲法法律的特權，維護好國家法制統一、尊嚴、權威，規范和約束好公權力。[10]要堅持秉公執法。公正嚴明、秉公執法應當被行政機關工作人員在行使執法權力奉為圭臬，行政人員以公心執法、嚴格執法、不徇私枉法，才能真正體現國家賦予權力的公平公正，行政人員堅持秉公執法才能在執法過程中一碗水端平，令群眾信服。要嚴格依法辦事是行政執法人員的基本素養。行政執法在執法辦事過程中要時刻牢記為民服務、嚴格執法的工作指導理念。行政執法人員要在法律規定權限內執行公務，不得越權執法，以執法之便行牟利之實。協調行政執法機關之間的工作關系。執法機關必須明確責任分工，在相互協調各個機構工作關系的前提下，努力建立有效溝通機制，為協同執法，開展日常公務搭建密切合作的橋梁。杜絕違法執法行為的反復發生。在執法過程中，某些違法亂紀行為具有重復性，易發性強，發生次數多。對于此類現象，行政執法機關要引起高度重視，不僅要加強制度監督與約束，還要作出具體法規明細，以杜絕類似現象的發生。要加強轄區的行政執法管理機制建設。各級行政機關均有本單位所轄的行政執法區域，因此首先要保證本轄區內行政執法的效率和水平，保障執法過程的長期性、穩定性和連續性。這就要求行政機關要在本轄區內完善行政執法管理機制，確立領導責任制，對分管的任務，能夠出色完成的給予重大獎勵，對于嚴重失職乃至瀆職行為，則要予以重罰，以儆效尤，以肅綱紀。要完善行政問責制。行政問責是提高政府威信的重要舉措，我國在行政問責制建設方面仍存在不少薄弱面，遠未達到規范化和制度化，以至一些地方政府領導干部和行政人員出現行政過失或瀆職行為之后沒有受到應有的責任追究，客觀上對違紀行為構成了縱容。政府行政人員尤其是負有重要責任的領導干部，必須要通過健全領導責任和行政問責制加以強化監督和約束，以高標準、嚴要求督促行政機關各盡本分、做好本職工作，防止無所作為與違法亂紀行為的發生。

［1］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29（1）.

［2］馮玉軍.讓改革與法治良性互動［N］.人民日報，2014-11-11（9）.

［3］袁曙宏.構建法治政府［M］.上海：學林出版社，2004：37.

［4］何毅亭.依法執政是依法治國的關鍵［N］.學習時報，2014-11-3（1）.

［5］趙正永.黨的領導是社會主義法治最根本的保證［J］.求是，2014（22）：8-11.

［6］姚延松.論依法行政［D］.鄭州大學碩士學位論文，2010：29-30.

［7］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29（3）.

［8］韋韋.行政執法公信力研究［D］.遼寧大學碩士學位論文，2010：13.

［9］裴青青.行政執法公信力建設研究［D］.山西大學碩士學位論文，2011：28-29.

［10］潘盛洲.全面推進依法治國必須堅持法律面前人人平等［N］.人民日報，2014-11-21（7）.