三維視角下的鄉鎮政權改革路徑探析

郭建明

（中國延安干部學院 陜西 延安 716000）

現行的“壓力型體制”[1]與黨政關系改革缺乏制度化創新，是鄉鎮政權改革在實踐上陷入困境的重要原因。理論界沒有深刻認識鄉鎮政權的性質和職能，陷入“保留”與“撤銷”的爭論，是鄉鎮政權改革在理論上陷入困境的重要原因。因此，只有深刻認識鄉鎮政權的歷史延續，深刻分析鄉鎮政權的獨特性質，深刻把握鄉鎮政權的職能定位，才能為鄉鎮政權改革指明正確路徑。

一、鄉鎮政權的歷史延續——一種“國家政權建設”理論的分析視角

（一）晚清、民國時期鄉村社會的國家政權建設

依據相關歷史研究，中國傳統社會的治理結構可以分成上下兩個不同的組成部分，其中上層是中央政府，并設置了一個自上而下的官僚系統，而下層是地方自治單位，由族長、鄉紳和地方名流掌管。[2](P21)這種“官民合作式的治理結構”的特點是，國家政權并未直接下沉到鄉村社會，鄉村社會的基本治權掌握在族長、鄉紳和地方名流等地方權威手中。只要地方權威在政治共同體和制度形式上承認國家政權的合法性，國家一般不會干預地方權威的治權，也不會直接干涉鄉村社會的治理秩序。地方權威通過科舉考試，在一定程度上完成了形式上的國家授權，獲得了國家認可的治理身份。同時，地方權威往往具有很強的公共責任感，甚至會動用自己的財力、物力，去興辦學務，管理社倉，維持社會治安，開創社會福利，力圖建立一個組織化的鄉村社會共同體，通過維護鄉村社會的公共利益，來增強自身的合法性認同，這就在一定程度上完成了鄉村社會的授權，獲得了地方認可的治理身份。這樣，地方權威就在“國家與鄉村社會雙向授權”的治理結構下，成功替代國家實現了其力所不及的對鄉村社會的治理。

然而，近代以來，伴隨著鴉片戰爭的爆發和西方列強的侵入，中國被強行拖入了世界現代化的歷史進程中，開始了由古老農業社會向現代工業社會的痛苦轉型。隨之，國家政權建設也由此拉開了新的序幕。從國家政權建設[3]的定義可以看出，國家政權建設的根本任務在于對整個民族國家進行制度與文化整合，對全體民眾進行動員與監控，其根本目標是為現代化建設汲取其所需的大量資源。這一時期國家權力向鄉村社會下沉，國家政權建設的最主要途徑是通過授予地方權威“官職身份”的方式把其納入國家政權體系，以此動員和監控鄉村社會，并對鄉村社會汲取現代化所需的資源。然而這一建設途徑卻對地方權威的“ 身份轉型”產生了重要影響。原先的“雙向授權式”治理結構轉變為“單向授權式”治理結構，地方權威擁有了官職身份，但不再需要像以前那樣獲得鄉村社會民眾的合法性認同。由于存在信息不對稱性，國家不能對地方權威進行嚴密地監控，同時，又由于單向授權的治理結構，鄉村民眾也不能再像以前那樣對地方權威進行監督和制衡。于是，地方權威就利用自己的官方身份，在完成國家汲取資源時趁機截留一部分財富；更有甚者，干脆打著國家的名義巧立名目，敲詐勒索鄉民。這樣，地方權威由國家在鄉村社會的代理人和鄉村共同體的公共利益維護者變成了國家與鄉村社會之間的“ 贏利性經紀”，導致了國家政權的“ 內卷化”。[4](P66-68)

（二）人民公社時期鄉村社會的國家政權建設

中華人民共和國成立后，共產黨領導農民在鄉村開展土地改革運動，并且建立了以貧下中農為核心的基層政權，舊式的地方權威如族長，鄉紳等被消滅和改造，舊式的“贏利型經紀”隨之破產，國家政權建設取得了巨大的成功。這主要體現在：一是作為國家代表的公社在農村建立了強有力的組織，隨著鄉村傳統權威的消失，鄉村再沒有任何有組織的權力能夠對公社構成挑戰，國家的決策、指示可以很快地傳達到鄉村的每一個角落；二是公社對舊的“贏利型經紀”的鏟除，使得國家可以有效地汲取鄉村社會的資源；三是公社通過各種運動、宣傳讓主流意識形態在鄉村廣泛傳播，在一定程度上進行了有效的文化整合。[5]

不過仔細分析這一段歷史，發現事實并非完全如此。一方面，公社的集體化運動并沒有得到農民的完全認可，以后出現的分田單干和家庭聯產承包責任制的迅速推行即是例證。另一方面，“一大二公”的經營方式和平均主義的分配方法，嚴重挫傷了農民的生產積極性，公社在經濟上陷入低效率，國家對鄉村社會資源的汲取能力隨之減弱。此外，公社的合法性依然來源于上級授權，而非鄉村民眾的認可，因而公社干部以上級要求為準繩而不以鄉村農民公共利益為依據，依然是“對上負責，對下不負責”，達不到要求則以虛報之，出現了“制度性說謊”的現象，干部與農民之間互存芥蒂，互不信任，信息在兩者之間的有效流通被阻塞。干部實際掌握定稅權，盡管上繳國家的稅收部分一直是確定的，但是以完成“公共”任務為名提留的“公共積累”部分卻不顧對社會利益的損害逐年增多，并且多數被不受限制的浪費性使用甚至被貪污。[6](P8-10)由此可見，人民公社體制并沒有消除“贏利型經紀”的存在，也沒有完成國家政權建設的任務。

（三）改革開放以來鄉村社會的國家政權建設

隨著家庭聯產承包責任制的推行，社會主義市場經濟體制的確立和完善，“ 鄉鎮政權—黨支部、村委會—村民小組”的新式鄉村治理結構取代了“人民公社—生產大隊—生產小隊”的老式鄉村治理結構。新時期的國家政權建設既面臨著前所未有的歷史機遇，又面臨著諸多挑戰。這種挑戰主要表現在縣鄉之間的政權體制和鄉鎮政權行為兩個方面。

在現行的壓力型體制下，真正對鄉鎮政權起到決定作用的制度是“暗箱操作”的任命制。在這種制度下，鄉鎮干部出于仕途和升遷的考慮，真正的關注點在于與上級核心人物的“ 私人關系”，因為只要“私人關系”良好，在現行的壓力型體制下，鄉鎮干部就可以從任務分配、政策執行和政績評價三個方面來化解來自上面的壓力。[7]這種因個人利益和仕途升遷而發展起來的“私人關系”當然不能嚴格規范鄉鎮政權與上級政權的工作關系，致使“對上負責”流于形式。

鄉鎮政權行為的異化主要表現在兩個方面：一方面，由于興辦鄉鎮集體企業，產生與民爭利的壟斷性經營行為，與鄉鎮政府本應提供公共服務和公共產品的角色產生了無法解決的結構性沖突。[8]另一方面，鄉鎮政府的行為總是試圖淡化國家治理規則的剛性，并對其做出變通，按照自己的“土規則”治理鄉村社會。鄉鎮政權的這種“變通行為”，使得國家憲法和法律賦予公民的各種權利難以得到真正實現，村民真正享有的權利變成由鄉鎮政權及與其“利益均沾”的村干部來授予，國家政權事實上被排斥在鄉村社會之外。

從這兩方面看，鄉鎮政權在很大程度上既遠離了鄉村民眾的利益，也背離了國家的利益，一定程度上成為一個以自我權力擴張為后盾，動員轄區內資源，為機關工作人員尤其是權力核心成員謀取經濟利益和政治利益的相對獨立的行動集團。[7]可見，現行壓力型體制下的鄉鎮政權仍然沒有擺脫傳統的治理方式，一樣可能蛻變為“贏利型經紀”， 并有可能導致新一輪的國家政權“ 內卷化”。因此，改革開放以來的國家政權建設依然沒有完成。

綜合以上分析，可以發現，自從晚清時期國家權力下沉到鄉村社會以來，盡管一直不斷下沉，但是國家政權的建設任務一直未能完成。究其根源在于中國的現代化是一種后發外生型的現代化，一直以來在建構現代國家的同時，沒有進行現代社會的培育，使二者出現失衡，致使基層政權授權來源“單一化”，引發“贏利型經紀”產生，導致國家政權建設陷入“內卷化”。全面深化改革新時期的國家政權建設，只有改變縣鄉政權之間的“壓力型體制”，使其向“民主合作型”[1]體制轉變，建立起國家與鄉村社會雙向授權的鄉鎮治理結構，才能完成近代以來一直未能完成的國家政權建設任務。

二、鄉鎮政權的獨特性質——一種“ 第三領域”理論的分析視角

（一）“第三領域”概念

黃宗智在分析中國鄉村社會政治時，提出“第三領域”概念。他認為：“第三領域”是“國家”與“社會”共同作用并且雙方都參與其間的一個特殊領域。在這個領域中，“單純從社會組織或國家權能出發，都無法領會其內涵?！蔽覀兛梢杂懻搰一蛏鐣蛘邇烧咭黄饘Φ谌I域的影響，但卻不會造成這一區域會消融到國家里或社會里或同時消融到國家里和社會里的錯覺。我們把第三領域看作具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在。[9](P429-430)黃宗智指出：“如果就清代與民國而言，用社會自主與國家權力的理想對立來描繪中國是一種誤導，那么對于國家權力比以前任何時候都更具滲透性和覆蓋性的當代中國，這就更會引人誤入歧途了。從社會整合與國家政權建構兩過程來衡量，共產黨革命與國家政權建設劇烈加速與推展，使得兩方面關系更加不平衡。雖然整個社會組織的范圍急劇縮小，但正式國家機構的規模卻成倍增大，其結果是……傳統第三領域大幅度國家化。更有甚者，除了正式國家機構的控制范圍在擴大外，黨與國家還把第三領域的剩余部分大片地制度化，以盡量擴大其影響力?！北M管如此，這種“ 第三領域”仍然“ 不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結構，它同時包括了兩方面的影響因素?！比绻f集體時期發生的主要是第三領域的國家化，那么在改革時期則是大幅度的社會化與“ 去國家化”。[9](P436-437)

（二）鄉鎮政權的“第三領域”性質

運用“第三領域”概念，可以將當代中國農村的政治社會劃分成三個組成部分：鄉鎮以上屬于國家部分，鄉鎮以下伴隨著村民自治的逐步完善和發展，可以看作民間社會部分，而鄉鎮主要處在兩者之間的“第三領域”。鄉鎮以上的國家部分由正式的制度制約，受國家權力直接支配，鄉鎮以下的民間社會部分主要受傳統、習俗規范、血緣和地緣等自然權力的支配，而處于“第三領域”的鄉鎮政權則受到國家權力和自然權力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉規民約所制約。因此，鄉鎮政權的設置既不能照搬上級政權的模式，更沒有必要建設成一級組織功能完備的官僚化組織。鄉鎮政權作為國家正式權力組織的神經末梢，它必須建立在國家政權在鄉村社會建設的歷史傳統和中國鄉村社會的實際狀況之上，應該建成一種國家政權與鄉村社會有機互動的“官民合作型”組織機構。

三、鄉鎮政權的職能定位——一種“治理”[①理論的分析視角

（一）農村市場化的發展

中國經濟的市場化進程起始于1978 年的改革開放。伴隨著整個經濟改革的推進，中國農村的市場化改革已經走過了30 多年的曲折道路，農村市場化進程大致可以分為三個階段：

初始階段（1978 年—1984 年）：就中國經濟總體而言，這一階段的市場化基本上是在原有的計劃經濟體制總體格局未變的態勢下展開的。計劃機制仍占主導地位，市場機制剛剛開始發育，雖在某些方面引入了市場機制，但基本上是在“體制外”展開的。就農村經濟而言，這一階段農村改革率先啟動，國家逐步放開了農村集市貿易，放開了農村個體經營，農村及鄉鎮的消費品市場得到了較快發展，并帶動了小城鎮生產資料市場的萌芽和產生，農村市場化得到了初步發展。

展開階段（1984 年—1992 年）：這一階段的市場化以“有計劃的商品經濟”為基本特征。1984 年《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出“ 有計劃的商品經濟”后，確認生產資料也是商品，國家調整了生產資料購銷政策，生產資料開始進入市場，生產資料價格開始實行“雙軌制”，生產資料市場逐步建立和發展起來。尤其是黨的十三大提出“社會主義市場體系”概念和“國家調節市場，市場引導企業”模式后，生產要素市場開始啟動，資本、土地、勞動力、技術、信息等要素市場相繼起步和迅速發展。同時，作為市場主體的企業的市場化也獲得進展。這一階段市場化已經進入“體制內”，市場體制的框架開始顯現，市場的力量和計劃的力量開始抗衡，突出表現在“雙軌制”并存的體制模式上。在這一背景下，中國農村市場化得到進一步深化。勞動力、土地、資本等各種要素市場相繼形成，并得到了迅速發展，鄉鎮企業開始崛起。

深化階段（1992 年以來）：這一階段，我國總體經濟的市場化轉入“快車道”，以社會主義市場經濟體制的建立和健全為基本特征。要素市場發展明顯加快，股票交易所正式設立，明確提出發展資本市場和勞動力市場，勞動力全面性流動，企業市場化由“放權讓利”進入到深層的“制度創新”，股份制改革和股份合作制改革大面積推廣，資產重組、資本運營、結構調整浪潮涌現，民營經濟紛紛登上了歷史舞臺并發展壯大。政府適應市場的程度增強，宏觀調控方式由直接調控向間接調控轉化，同時政府逐步退出微觀經濟活動領域，行政審批范圍大大縮小。加入WTO 以后，對外開放程度擴大，中國經濟全面融入世界。[10]伴隨著中國經濟總體市場化的深化，市場機制在農村經濟中占據了絕對優勢，農村市場化程度得到進一步深化，城鄉一體化進程明顯加快。

（二）農村社會組織的發展

市場經濟在農村的滲透，促使了中國農村由傳統社會向現代社會的轉型。這主要表現在農村社會階層和社會性質的變化上。

一是農村民營企業家階層形成。在經濟較發達地區，民營企業家逐步成為對社會政治經濟生活產生重要影響的階層。民營企業家在鄉鎮快速發展，伴隨著經濟實力的增強，他們的政治訴求也日益強烈。如果他們在體制內得不到認同，就必然會依賴自己的經濟實力爭取體制外的認同。因此，處于基層的鄉鎮政權，對鄉鎮民營企業家階層的政治和經濟訴求必須認真對待，一方面要對其進行引導和調控，另一方面要調整自身制度，進行適度放權。

二是農村個體工商戶階層發展。改革開放以來，農村個體工商戶的數量非常多。隨著農村經濟的發展，這一階層的人數還會逐步增多，他們的經濟實力也會與日俱增?，F行的城鄉二元體制阻礙了他們的發展，他們尋求經濟上更大的自由，尋求城鄉市場更寬松的準入，希望鄉鎮政府提供更好的公共服務，對現行的行政審批制度和產權規范制度也不滿意。

三是鄉鎮外來務工人員階層擴大。在經濟發達地區的鄉鎮，鄉鎮企業正在聚集著大量的外來務工人員及其家庭。隨著城鎮化的發展，鄉鎮正在成為新的移民地。但是，這些外來務工人員幾乎不享有工作地鄉鎮的一切政治權利，甚至連子女接受正常教育的權利也不具有，外來人員的這種待遇引起社會力量的變化，導致鄉鎮治理面臨一些危機。

四是鄉鎮農民階層組織化。隨著農村市場化的發展和村民自治制度的進一步健全和完善，尤其是農村稅費改革、取消農業稅以來，農民的組織化程度得到進一步提高，自主治理的能力越來越強，這在客觀上要求鄉鎮政權治理方式的轉變。

隨著農村市場化程度的加深和農村社會階層的變化，農村社會的發展呈現出異質性、權利性和組織性的特點。所謂異質性，是指農村社會中不同階層的政治影響力不同，如農村民營企業家階層比農民階層更具政治影響力。所謂權利性，是指農村社會產生個人權利，而這種個人權利又以財產與經濟能力為基礎，有了這樣一種經濟基礎，必將產生追求、維護和提高這種經濟基礎的政治訴求。所謂組織性，是指農村社會發展過程中，許多階層，如農村民營企業家階層，鄉鎮外來務工人員階層，農民階層呈現出組織性、集合性的特點，與以前農民一盤散沙的局面有很大不同。[11](P267-270)

（三）鄉鎮政權的職能定位

農村市場化的發展和農村社會結構的轉型，決定了處于基層的鄉鎮政權，必須轉變自己的職能，既不要過多地干預鄉村社會的發展，以免危害社會安全，又要認真對待鄉村社會的政治訴求，引導其向著規范、健康的方向發展，保持和擴大自己在基層的合法性。這就要求鄉鎮政權的職能應從公共管理向公共服務轉變，實現政治國家與鄉村社會的合作。具體來說應該做到四個方面：構建服務型基層黨組織，構建法治鄉鎮政府，依法執政、行政；基層黨務、政務公開；界定和保護農村產權，培育和規范農村市場；扶持、引導農村社會中介組織和自治組織合法發展。

從鄉鎮政權的歷史延續、鄉鎮政權的獨特性質和鄉鎮政權的職能定位三個方面來看，鄉鎮政權的改革路徑應定位在鄉鎮治理體系和鄉鎮治理能力現代化的方向上。國家需要改變現行的縣鄉之間的壓力型體制，使其轉變為“民主合作型”體制，需要重塑鄉鎮政權的組織機構，使其轉變為“官民合作型”的組織機構，需要轉變鄉鎮政權的職能定位，使其從公共管理轉向公共服務。通過鄉鎮政權體制、結構和職能的轉變和重塑，做到基層政黨治理、基層政府治理和基層社會治理三者之間的有機協調，以實現鄉村社會公共利益的最大化。這也是國家治理體系和國家治理能力現代化在基層鄉村社會的重要體現。

注釋：

①“治理”的定義參見俞可平主編的《治理與善治》一書。本文在中國語境下使用“ 治理”概念，強調政治國家與鄉村社會之間的合作。

［1］镕敬本.從壓力型體制向民主合作型體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革［M］.中央編譯出版社，1998．

［2］王先明.近代紳士［M］.天津：天津人民出版社，1997．

［3］“國家政權建設”的定義參見龍太江.鄉村社會的國家政權建設——一個未完成的歷史話題［J］. 天津社會科學，2001（3）．

［4］［美］杜贊奇.文化、權力與國家［M］.江蘇：江蘇人民出版社，1994．

［5］龍太江.鄉村社會的國家政權建設一個未完成的歷史話題［J］.天津社會科學，2001（3）．

［6］張靜.基層政權——鄉村制度諸問題［M］.浙江：浙江人民出版社，2000．

［7］楚成亞.鄉鎮政府自我利益的擴張與矯治［J］.http：//www.pspa.sdu.edu.cn.

［8］劉曄.治理結構的現代化：中國鄉村發展的政治要求［J］.復旦學報（社科版），2001（6）．

［9］黃宗智.“ 中國的‘ 公共領域與市民社會’——國家與社會之間的第三領域”［J］.載鄧正來.J.C.亞歷山大編.國家與社會：一種社會理論的研究路徑［C］.北京：中央編譯出版社，2002：436-437．

［10］馮海龍，劉俊英.中國農村經濟市場化的幾點思考［J］.經濟問題探索，2004（9）．

［11］金太軍等.鄉鎮機構改革挑戰與對策［M］.廣東：廣東人民出版社，2005.