生態環境協同治理的理想之境與現實之困——基于協同主體的角色定位分析

曹姣星

（中共韶關市委黨校 廣東 韶關 512026）

一、前言

從原始社會人類對自然的敬畏和崇拜，到農業社會人類對自然的利用、改造，乃至到工業社會早期，由于生產力水平和技術條件相對落后，生態環境惡化問題仍局限在特定的區域，尚未出現全局性、顛覆性的危機。但隨著工業化、現代化和城市化的快速推進，人們對自然資源的過度開采、粗放利用，使生態環境失去了“自我修復”功能，生態平衡慘遭破壞。對自然資源的貪婪和對其保護的忽視，人類遭到了自然界前所未有的“報復”：洪澇旱災、泥石流、酸雨頻發，土地荒漠化加速，厄爾尼諾、拉尼娜、赤潮現象屢現……在沉痛的教訓面前，人們已深刻認識到，必須合理開發和綜合利用資源，保護和改善生態環境。不可否認，近年來，政府、企業、社會組織和公眾都各自采取了一系列富有實效的措施，治理環境污染，維護生態平衡。但我們也要注意到，對于生態環境問題的治理，單憑政府、企業、社會組織和公眾的“單打獨斗”，是難以達到理想的效果。因為政府自身的內在理性與結構缺陷、企業追求效益最大化的理念，以及社會組織和公眾能力有限、資源短缺等問題，集體“ 失靈”現象也是事實存在的。基于治理理論“1+1＞2”的廣泛認同，學界提出了“生態環境協同治理”的概念。然而，縱覽學者們的研究成果，更多是傾向于概念解釋、機制運行和制度建設等方面的探討，忽視了對其協同主體各自角色定位的分析，而這恰恰是研究生態環境協同治理不可或缺的關鍵問題。也就是說，政府、企業、社會組織和公眾在協同治理生態環境中，應充分發揮各自的優勢并規避劣勢，只有當各自的角色定位明晰，才不至于發生角色越位、角色缺位、角色錯位的問題，才能更好地進行協同，以達到最佳的治理效果。

二、生態環境協同治理的理想之境

實踐表明，諸如政府壟斷型、市場自律型，亦或社區自治型等傳統的生態環境治理模式，在解決生態環境問題這一治理過程中，往往會面臨局部改善與整體惡化的“尷尬”。而要實現有效治理，則需要行為主體之間的密切合作。但這種合作行為卻很難實現，即便發生，其合作的層次和合作的水平也是偏低的，事實上反而不利于生態環境問題的改善，并會衍生出新的“投機”行為。而生態環境協同治理則在一定程度上規避了這一“投機”行為的發生，它通過尋求一套合理的規制安排，使企業、社會組織和公眾既不能被政府完全“操控”，而忽視自身獨立處置公共事務的作用，也不能過分強調企業、社會組織和公眾的主體作用，而忽略了政府作為公共權力主體的不可替代性。生態環境協同治理是協同主體以相互協商、彼此合作、共同參與的“姿態”，按照公共利益至上的原則，推動生態環境問題的解決，實現公共利益的最大化收益。不言而喻，生態環境協同治理“不能只是單向從合作或是簡單的協調意義上理解，而是一種基于合作與協調更深程度的伸展，是一種比合作與協調更高層次的多元主體集體行動”[1]，可以有效化解生態環境保護與經濟增長間的矛盾對立問題，而協同主體的角色定位則屬于邏輯起點。它的意義在于各協同主體能夠遵循事物發展的客觀規律，依據自身具備的能力大小、資源多少，在生態環境治理中發揮應有的作用。

（一）政府是主導協調者

在現代社會中，政府所擁有的公共資源是最多的，但這并不意味著其就無所不能。恰如現代管理學之父彼得·德魯克所言：“任何想要把治理和實干大規模地聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構去親自實干的做法也意味著干蠢事。”[2]因此，筆者將政府在生態環境協同治理中的角色定位為“主導協調”，寓為“主導而非包攬”、“協調而非取代”之意。一是政府為“藍圖規劃師”。政府必須制定生態環境治理的發展戰略，包括指導思想、遠景目標、實施步驟等，為生態環境協同治理創造宏觀政策環境，為協同主體指明目標和方向。二是政府為“制度供給人”。政府不僅要確立協同主體的準入規則和運行軌跡，還應對自身主導生態環境協同治理的職能與行為進行規范和約束，適度將一些職能讓渡給企業、社會組織或公眾。三是政府為“引導協調者”。政府要站在全局高度，通過出臺普遍性、區域扶持性政策，運用財政稅收杠桿等手段鼓勵并支持社會力量參與到生態環境治理中，并主動協調各主體在表達、決策、評估和問責等環節的優化組合，使各主體獲得平等競爭的制度環境。四是政府為“法律監管員”。政府在健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、完善污染物排放總量控制制度和賠償制度的同時，還擁有其他協同主體無法獲取的執法權，有能力也有義務依法追究生態環境責任者的破壞行為，對行為主體予以打擊和處罰，從而在社會上形成震懾力。

（二）企業是互利雙贏者

古典經濟學家關于“市場是一部動作精巧、成本低廉、效益最佳的機器，有效地調節著經濟運行和各個經濟主體的活動”[3]的觀點，已經演變為現實，社會領域的事務處理打破了政府壟斷并逐步市場化，企業成長為社會治理多元化主體格局中不可或缺的新興力量。就生態環境治理而言，既要發揮企業的優勢，但也要規避“市場失靈”，因為追求利潤最大化是其最基本的特征。所以，將企業在生態環境協同治理中的角色定位為“ 互利雙贏”，既讓企業在治理生態環境中能夠獲得正效益，也使生態環境治理達到成本最低和效果最優的“佳境”。一是企業為“行為擔當者”。企業要勇于承擔自身在經濟活動中，因生產行為對自然環境造成的影響，以負責任的態度，將這種負產品減少至力所能及的水平，成為“ 資源節約型”和“ 環境友好型”企業。二是企業為“專業技術員”。企業在市場調研、項目可行性分析、財務管理和審計評估等方面積累了豐富的經驗和擁有獨特的專業優勢，為其在生態環境治理中參與決策、評估和問責，以及履行獨立判斷職能創造了“先決條件”。三是企業“綠色倡導人”。企業將生態環境保護作為自身生存發展的基本理念之一，通過倡導綠色價值觀的企業文化，喚起整個社會對生態環境問題的關注，并激勵其他主體共同參與到生態環境治理當中。四是企業為“邊際效益提供者”。因為產品技術含量的增加促使生產成本降低，而廢棄物排放量的減少，也提高了企業回收利用率。同時，企業還為社會提供了更多就業機會，為地方繳納了更多稅款，成為地方經濟社會發展的支撐力量。

（三）社會組織是補充共享者

社會組織基于非營利性、自治性、自愿性、草根性的特征，在參與生態環境治理中得到了社會的廣泛認可。其豐富的專業知識對政府決策產生了重要影響，甚至有學者提出，社會組織在生態環境治理中的作用，在不久的將來很可能與政府“平分秋色”。作為生態環境協同治理中不可或缺的一員，社會組織是其他協同主體的有益“補充”，其非營利性的特征也充分體現了“共享”的作用。一是社會組織為“利益監護人”。生態環境問題日趨復雜、多變，政府雖是治理結構中的“主導者”，但更多考慮整體社會的公共需求，往往會忽略特定社會群體的生態訴求。相比較之下，社會組織卻能長期關注某一特定生態環境問題或特定社會群體的生態訴求，以緩解不同社會群體對生態產品和生態服務的需求壓力。二是社會組織為“ 治理調查者”。在整個生態環境治理過程中，各協同主體會自覺不自覺的扮演“理性經濟人”。社會組織的獨立性、非營利性和草根性，使之能有效地調查各協同主體在治理中的情況，以減少因為信息不對稱而造成的外部性生態環境污染問題。三是社會組織為“政策宣傳員”。社會組織的自治性、自愿性、獨立性，使其擁有相對較高的公信力，在宣傳節約資源、保護環境政策時，更容易為社會所接受，這既降低了溝通成本、行政成本，也提升了治理效率和效果。四是社會組織為“信息咨詢者”。社會組織的不斷發展壯大，使之成為政府咨詢和建議的主要“信息源”。作為聯系政府與社會的“橋梁”，社會組織一方面注重收集、篩選相關生態環境信息，另一方面向政府反映真實的生態利益訴求，以影響政府決策。

（四）公眾是參與實踐者

公眾在生態環境協同治理中主體地位較之于其他協同主體，具有特殊的雙重性：一方面是生態環境產品和服務的消費者，另一方面是生態環境治理的參與者。這一特殊角色凸顯了公眾在生態環境治理中的特殊主體地位，也意味著公眾參與實踐生態環境治理有著更深的高度與廣度要求。公眾必須認清自身在生態環境治理中的角色，必須意識到自身既不是被動的管治對象，也并非單一的生態環境產品和服務的享有者和消費者，而是有權利通過各種途徑直接參與生態環境治理的全過程，表達生態訴求與期望，對生態環境治理提出意見建議，對政府主導的生態環境協同治理行為進行監督，對政府的治理績效進行評估與反饋。一是公眾為“治理效果體驗師”。受協同主體自身條件限制，以及信息不對稱、治理成本高、決策能力有限等客觀因素影響，治理的效果往往達不到預期效果。而公眾對生態環境優劣有著最切身、最直接的感受，有著參與的積極性，在環境立法、環境決策和環境救濟等治理行動中，通過吸收公眾的意見，充分考慮公眾的生態訴求，以保障治理目標不偏離“軌道”。二是公眾為“污染監督人”。公眾個體具有范圍廣、不記名的特點，可以及時、有效地對生態環境污染問題進行監督。因為生態環境問題與公眾利益緊密聯系在一起，對解決生態環境污染問題更為關注，在監督檢舉污染源的問題上具有更大的熱情和動力。三是公眾為“環保思想傳播者”。只有公眾普遍樹立了生態環境保護意識并自覺遵守環保法律，治理生態環境污染的措施才會真正有效。同時，通過開展公眾廣泛參與的系列環保活動，使整個社會的環保意識不斷被喚醒，使社會的消費觀日趨環保，最后成為民族習慣。

三、生態環境協同治理的現實之困

如前文所述，生態環境是一個復雜、多變的問題，其治理的系統性和整體性，決定了它需要由多個主體共同參與、各司其職、各盡其力。提出“生態環境協同治理”的概念，說明各主體已意識到“ 協商合作”對生態環境治理的重要性。但是，這種“理想之境”是需要先決條件的：政府實現從“管理”到“治理”的理念轉變，并形成有助于開展多元治理的制度環境，以及能合理利用各個主體在生態環境治理中的優勢；企業徹底摒棄“重經濟、輕保護”的錯誤觀念，在其生產、經營的各個環節都注重保護生態環境，以技術水平的不斷提升，使自身在減少生態環境污染的同時獲得更多經濟收益；社會組織在贏得各主體廣泛認同的基礎上，更加注意參與治理活動的透明性、公正性；公眾能充分認識到在保護生態環境中發揮基礎性作用。然而，事實上，讓我們不得不承認，現實的“ 骨感”與理想的“豐滿”形成鮮明對比。就當前生態環境協同治理的狀況而言，口號多于實效、多元但未協同。這主要是各個主體大多從自身利益特別是經濟利益出發，并受權力結構、市場經濟等外在因素影響，往往難以“步入”實質性的生態環境協同治理。

（一）權力機構的壟斷性

傳統的觀點認為，只有政府才是唯一具有壟斷性生產與經營公共產品和服務的權威管理機構。持這種觀點的理論基礎是：政府是私人利益沖突的“必要協調者”或公共利益最大化的“ 主要代表人”，是解決公共產品和公共服務消費中“ 搭便車”行為或供給不足等問題的“最佳管理員”。正是基于這種思維，政府被認為是全知全能、完全理性的權力機構，能夠完全代表社會的公共意志和利益來實施生態環境治理權，權威分配各種資源。在此期間，其他社會行為主體如企業、社會組織和公眾等處于被“排斥”的地位，不具備參與治理的合法性。誠然，政府壟斷生態環境治理事務的實踐在農耕時期、工業社會初期發揮過“正效應”，但在信息化和全球化的今天卻遭遇了認同危機。一是壟斷的弊端日益顯現。長期壟斷的權力機構，使政府“滋生”了官僚主義“情結”，加之信息不對稱、監督不到位和制裁不實際，造成政府的生態環境治理成本居高不下，甚至治理失效現象頻頻發生。二是自利的心態日益膨脹。在公共選擇等學派看來，政府也是一個“理性的經濟人”，其行為的出發點和落腳點是要追求自身利益的最大化。“為了獲取效用最大化，政府機關往往追求預算的最大化，并不斷擴張組織規模和過度供給公共物品。”[4]如此，政府絕對代表公共利益最大化的理論基礎值得懷疑。三是治理的難度日益加劇。“冰凍三尺非一日之寒”，由于科技水平有限，生態環境問題并非都能得到徹底解決，特別是一些突發性極強的生態環境問題，如地震、海嘯等地質性災難，讓政府處理起來極為“尷尬”。而面對接踵而至的生態環境權益沖突事件，更是讓政府常常感到心有余而力不足。

（二）市場機制的局限性

亞里士多德曾經說過，“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物。[5]”因此，在自由主義經濟理論看來，只有通過產權界定，方能使公共物品私有化，進而解決生態環境問題。以諾貝爾經濟學獎獲得者羅納德·科斯為代表的新制度經濟學家從產權、交易成本的角度研究了外部性問題，提出了著名的科斯定理。他們認為，只有明確了產權界定，才能明確損害責任，也就能使公共物品私有化，進而實現外部性的內在化，將社會成本轉化為私人成本，最終達到扼制生態環境惡化的問題。然而，從理論上看，完善的市場機制可以有效解決外部不經濟問題，但實際上，現實中有許多不可逾越的障礙擺在面前，如市場競爭的不公平性、產權制度的不完善、市場價格體系的不健全等。事實上，這些問題也無法“根治”。一是“經濟人”的理性。市場中的主體考慮更多的是自身利益，而不是社會利益。這種利己思維方式，使得“經濟人”在明知會污染生態環境的情況下，依然我行我素，進而引發生產經營利益與生態環境公共利益的矛盾。二是產權界定比較困難。以大氣、臭氧層為代表的公共物品不易界定產權，因為這些資源屬人類共有，非個人能掌控。而一旦界定“缺位”，在自由市場經濟中，公害物品就會紛至沓來。三是交易成本的不可估。市場機制默許了協商與討價中交易零成本的假設，但現實卻決非如此，受生態環境污染的對象往往是范圍廣、人數多，要征詢所有被影響人的補償額，這是要花成本的。同時，代際成本也普遍被忽視。四是信息披露失真。市場中的主體為獲取更多的利益，會蓄意給出錯誤信息。當自身為生態環境污染源，則會有意隱瞞信息，以便減少補償。相反，當自己為受污染者時，一般會擴大其損失，借此索要更多的補償。

（三）社會組織的脆弱性

正如前面所分析的，在生態環境治理中，市場失靈的領域未必政府治理就有效，這為社會組織的介入創造了條件。實踐證明，社會組織以其形式多樣、范圍廣泛、倡導性強的參與特征，在生態環境治理領域扮演著日益重要的角色，為社會提供了政府和其它主體所不能提供的服務。盡管如此，社會組織的實際效用還十分有限，不能過分樂觀。因為社會組織當前作用更多是體現在外圍，如呼吁和引導社會保護生態環境，而諸如進入決策核心層、改變政策決定等關鍵環節卻是“奢望”，更不用說對現有經濟體制和社會制度的“ 生態化”革新。這主要是緣于社會組織自身的脆弱性，使之無法通過自己的力量完成公共利益的最大化收益。這一現實，美國管理學家賽拉蒙稱之為“ 志愿失靈”（Voluntary failure）。[6]一是資金的緊缺性。社會組織在生態環境治理中，其支出的額度要遠遠高于所能籌集的資源，盡管有政府方面的資金扶持，但對于整個社會組織而言，可謂“杯水車薪”，嚴重資金的缺口成為制約社會組織蓬勃發展的重要“短板”。二是組織的官僚性。資源籌措的艱難，使社會組織不得不“依附”能提供資源的主體，導致自身在管理和選擇服務對象時缺乏更多話語權，而是要按資源提供者的偏好來決定。三是管理的業余性。生態環境治理的專業性，決定了社會組織必須引進具有一定學科背景的專業人才，但受制于資金難，無法為之提供高昂的報酬，致使工作開展依賴非專業人士，其治理效果可想而知。四是服務的狹隘性。現實中，不少社會組織的成立源于公眾對某一特定生態環境問題或某一特定人群生態訴求的關注，這種類似“利益集團”的組織，決定了其中生態環境治理中，只對某個特定人群負責，而忽視大眾性、公共性。

（四）公眾參與的滯后性

從西方發達國家的成功實踐來看，公眾參與生態環境治理可以成為一支重要力量，降低政府的治理成本、分擔政府的監管職能、緩解政府的環境壓力。特別是隨著經濟的發展，公眾生活水平有了極大提升，生活污水的排放也給生態環境帶來了不小壓力。據中科院的研究分析，就污染結構而言，大城市出現了生活型污染為主、工業性污染比重下降的趨勢。[7]這表明，公眾在生態環境治理中的責任應較過去有所增加。因為公眾數量大、排放源分散、排放量不確定，如此單憑政府的環境監督和監測，很難起效果，所以必須要公眾積極參與。公眾既要自覺踐行生態環境保護行為，也要承擔起監督污染者的責任，使污染者“ 無處躲藏”。 當然，這需要從制度層面為公眾參與生態環境治理領域提供法律依據。縱觀現有法律，可以說任重而道遠，僅有一些原則性規定，缺乏可操作性。一是重義務輕權利。按照公民環境權理論，參與權是公民環境權的一項子權利。但我國憲法卻沒有明確肯定。同時，政府往往過多強調公眾保護生態環境的義務，而忽視公眾參與決策的權利。二是重末端輕源頭。有效的公眾參與應當是全過程、無縫隙，但目前卻只是以末端參與為主導，缺乏相應的源頭參與規定。這就使公眾參與缺乏系統性、連續性。事實上，公眾只能對污染行為，特別是危害自身利益的行為提出維權意見。三是重自上而下輕自下而上。公眾能否參與、參與程度和效果在很大程度上由政府的態度決定，參與主體權的缺乏也讓公眾參與往往流于形式。另外，若非涉及自身利益，否則公眾很難將自身的生態訴求完全表達，進而失去了真正意義上對政府、企業等主體在生態環境協同治理中的有效監督。

四、結語

面對日趨復雜的生態環境問題， 以政府、企業、社會組織和公眾為治理主體，突出協調配合、協同增效的生態環境協同治理顯得愈發重要。協同主體在生態環境治理中，“不同是監督，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再是由國家進行再分配，而是由國家負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理；不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作。”[8]可以說，生態環境協同治理的過程，是一個人與自然和諧的良性互動過程，要求人類的活動維持在自然可承載的范圍之內；是一個人與社會和諧的良性互動過程，要求主體通過合作、協商、認同目標等方式實施對生態環境事務的治理；是一個建立在市場原則、公共利益最大化基礎之上的良性互動機制。這種治理模式得益于協同理論與治理理論的契合，盡管二者的耦合還顯“生硬”，但要承認的是，這是治理史上的創新，雖然不成熟，但對解決越來越多極化、多層級化的生態環境治理問題，調和各種利益沖突問題，不失為一劑“ 良方”。在這里，我們對協同主體的角色定位予以分析，明確了政府是主導協調者、企業是互利雙贏者、社會組織是補充共享者和公眾是參與實踐者的角色扮演。接下來，還應對生態環境協同治理作更深層次的理論探討。

一是注重研究協同主體的關系界定。多元主體參與的生態環境治理勢必帶來關系的復雜性，而協同關系的厘清是研究深入的關鍵，如探討協同主體應在什么樣的關系范圍內活動，協同運行中各自的職責權限和義務規定等問題。二是注重研究協同框架的法治保障。生態環境協同治理應在“立法完善、司法公正、執法嚴格、監督到位”法治框架下活動，受法律保護，有必要從研究法律的剛性規范出發，鞏固協同關系、明確協同權限、分清協同職責和理順協同義務。三是注重研究協同治理的本土應用。出身西方的協同治理理論，其理論基礎、內涵解析和價值取向都依賴于西方的理論與實踐基礎。生態環境協同治理的“中國化”研究和應用，必須充分考慮我國特有的政治、經濟、文化、社會和生態背景，以實現本土化創新。總而言之，對生態環境協同治理的研究任重而道遠，特別是我國當前深處社會轉型期，權力機構的壟斷性、市場機制的局限性、社會組織的脆弱性和公眾參與的滯后性等問題，都給生態環境協同治理步入“理想之境”帶來了嚴峻挑戰。但隨著經濟社會的不斷發展，理論界的密切關注和實踐者的深度認可，我們有理由相信，生態環境協同治理的“ 春天”不遠了。

［1］周學榮，汪霞.環境污染問題的協同治理研究［J］.行政管理改革，2014（6）：33-39.

［2］李百齊，王勇.當代西方國家地方政府改革若干趨勢簡析［J］.經濟社會體制比較，2009（2）：151-155.

［3］曹沛霖.政府與市場［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：223.

［4］肖建華，趙運林，傅曉化.走向多中心合作的生態環境治理研究［M］.長沙：湖南人民出版社會，2010：39.

［5］［古希臘］亞里士多德，吳壽彭譯.政治學［M］.北京：商務印書館，1983：30.

［6］［美］萊斯特賽拉蒙.“非營利領域及其存在的原因”［A］.載于李亞平，于海編選.第三域的興起［M］.上海：復旦大學出版社，1998：8.

［7］理明.中國環境態勢的五個特點［J］.沿海環境，2001（12）：12-13.

［8］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：111.