依法治國方略的發展歷程及現代啟示

涂小雨

（中共河南省委黨校，鄭州450000）

依法治國方略的發展歷程及現代啟示

涂小雨

（中共河南省委黨校，鄭州450000）

依法治國方略的形成和提出標志著中國共產黨治國理政方式的重大變化。特別是黨的十八大以來，我國社會主義民主政治穩步發展，建設社會主義法治國家進入快車道，社會主義政治文明建設邁入新階段。為了貫徹落實黨的十八大的戰略部署，黨的十八屆三中、四中全會分別提出了全面深化改革的總目標和全面推進依法治國的總要求，為進一步完善民主制度、豐富民主形式，發揮人民積極性、主動性、創造性提出了明確目標，為堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路、充分發揮我國社會主義政治制度的優越性提供了重要遵循。

新時期；社會主義民主；前景與展望

DOI：10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.05.020

一、依法治國方略的探索與實踐

黨的十一屆三中全會重新確立了黨的解放思想、實事求是的思想路線，黨的工作重心從“以階級斗爭為綱”轉移到以經濟建設為中心。黨的實事求是思想路線的重新確立至關重要，為中國的法治建設和法治改革掀開新的一頁奠定了重要的思想基礎。以鄧小平為代表的中國共產黨人，堅持中國特色社會主義民主政治發展道路，提出“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”的深刻命題，提出“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”［1］。黨的十一屆三中全會公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”這“十六字方針”的提出，較為清晰、全面地闡釋了法治精神的內涵，使中國的法治建設有了重要遵循，為依法治國方略的最終形成奠定了重要的理論基礎。

改革開放以來，我國政治、經濟、社會等領域出現了許多新情況新變化，但同時也出現了許多不依法辦事，各種刑事犯罪特別是經濟領域的犯罪行為日漸增多的情況。面對這種新的情況，鄧小平同志強調：“搞四個現代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設，一手抓法制。”［2］154鄧小平在1992年春的南方談話中再次重申了“兩手抓”的重要思想：“要堅持兩手抓，一手抓改革開放，一手抓打擊各種犯罪活動，這兩只手都要硬。”［2］378這兩次談話明確了在整個改革開放過程中都要堅持“兩手抓”的戰略思維，進一步指明了我國實施依法治國方略的正確方向。1982年第五屆全國人大第五次會議審議并通過了現行憲法，這在我國法治建設進程中具有里程碑式的意義，開啟了依法治國的新時代。建國以來我國先后制定了《中國人民政治協商會議共同綱領》（1949）、1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法，《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年憲法在特定的歷史時期對于鞏固人民政權、維護社會穩定起到了一定的積極作用，而1975年憲法則沿襲了“以階級斗爭為綱”的“左”的指導思想，沒有能夠對文化大革命的歷史教訓進行深刻、徹底的反思，是一部指導思想不正確、內容非常不完善的憲法。由于當時歷史條件的限制，1978年憲法沒有能夠完全擺脫“左”的指導思想的影響，仍然存在著許多問題，在其通過并公布實施后不久就不得不進行兩次局部修改，以適應現實生活的需要。現行憲法（1982年憲法）第5條第1款明確規定，“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，為依法治國方略的形成和提出奠定了重要的憲法基礎。依法行政、建設法治政府是依法治國的重要環節。黨的十四屆三中全會審議并通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中強調，“各級政府都要依法行政，依法辦事”。這是在黨的中央全會文件中第一次提出“依法行政”的原則，使法治政府建設開始走上快車道，依法治國的內涵和外延更加豐富和完善。

二、依法治國方略的形成和發展

1997年初鄧小平同志去世之后，國際國內都在觀望，十一屆三中全會以來的路線方針政策是否還能堅持？如何在新的歷史階段把鄧小平同志開辟的改革開放新道路成功推進到二十一世紀？1997 年9月召開的黨的十五大做出了明確的回答，一是把十一屆三中全會以來形成的建設有中國特色的社會主義理論正式命名為鄧小平理論，確定為我們黨必須長期堅持的指導思想；二是制定了新時期的政治、經濟、文化發展綱領；三是規劃了“三步走”戰略的第三步的具體行動步驟；四是確定了依法治國基本方略，把依法治國作為中國共產黨治國理政的基本方略。如何擺脫人治的束縛，如何走出歷史治亂循環發展的魔咒？只有依靠法治，發展和保障人民民主，摒棄人治的思維和方式，樹立憲法和法律的真正權威。十五大報告指出：“發展民主必須同健全法制緊密結合，實行依法治國。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”［3］需要明確的是，法治與人治相對立，而法制不過是全部法律制度的總稱，不是治理國家的根本依據。推進依法治國，厘清“法治”與“法制”的不同內涵，使法不再僅僅是政黨治國理政的簡單工具，而是必須遵循的治國方略和根本原則。

改革開放以來，我們黨強調在建設高度物質文明的同時，還要建設高度的精神文明，把民主、法治、人權等納入到了精神文明建設的范疇。2002年黨的十六大提出了堅持依法執政和不斷提高黨的執政能力的思想，提出了政治文明的命題，正式把原來歸屬于精神文明建設范疇的民主、法治、人權等概念列為政治文明的范疇，使中國特色社會主義事業形成了經濟建設、文化建設、政治建設“三位一體”的總體布局，豐富和提升了依法治國的深刻內涵。黨的十六大提出，發展社會主義民主政治，“最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”［4］，確立了貫徹落實依法治國方略、推進建設社會主義法治國家的基本原則。2004年黨的十六屆四中全會作出了“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”的科學判斷，提出“要堅持依法治國，領導立法，帶頭守法，保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化”［5］。實施依法治國方略，關鍵在黨的各級領導干部依法執政，重點在各級人民政府依法行政。法治政府建設作為依法治國方略的重要環節，要不斷適應黨的依法治國理念的不斷深化發展的新形勢，不斷適應黨的治國理政方式的深刻轉變提出的新任務新要求。

三、依法治國方略的拓展與創新

黨的十八大確定了到2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標，提出了在全面建成小康社會的關鍵階段和全面深化改革的攻堅時期不斷擴大人民民主的新要求，作出了全面推進依法治國的戰略部署，強調要實現“民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創造性進一步發揮。依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”［6］的新目標，標志著實施依法治國方略面臨新的重大機遇和挑戰，全面推進依法治國在黨和國家事業全局中的地位更加突出，作用更加重大。

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰略部署。全面深化改革是決定中國特色社會主義偉大事業興衰成敗和中華民族前途命運的關鍵抉擇，是實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢的根本動力。只有全面深化改革，以全面深化改革破解民族復興進程中的深層次矛盾問題，破除利益藩籬，實現全面小康才有動力。全會提出了全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”［7］3。法治能力是最重要的治理能力，法治的現代化是國家治理體系和治理能力現代化的核心要素和重要標志，落實依法治國方略是全面深化改革的重點內容。推進依法治國的過程，就是國家治理能力不斷提升的過程。全會提出“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”［7］4。為落實依法治國方略、全面推進依法治國指出了明確方向。同時全會提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”［7］5。為進一步明確政府、市場和社會的關系，合理界定政府和市場的職能，厘清政企、政事關系，加快建設廉潔高效的服務型法治政府提供了科學方法和合理路徑。

為貫徹落實黨的十八大作出的戰略部署，推進國家治理體系和治理能力現代化，黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的重大戰略決定，為實施依法治國方略制定了切實可行的時間表、路線圖。“實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發展而發展。”［8］144中國共產黨代表人民執政，但絕不可以越過憲法和法律的基本框架，絕不可以擁有任何超越憲法和法律的特權，絕不可以把依法執政與依法治國、依法行政割裂開來。十八屆四中全會對改革開放以來我國法治建設的歷程和經驗進行了深刻總結和高度評價，對全面推進依法治國在立法、執法、司法、守法等各個層面作出了全面部署和總體規劃，特別是對中國共產黨在法治進程中的地位、作用進行了科學界定和嚴格要求，提出了建設社會主義法治體系和建設社會主義法治國家的總目標。一是提出了建設社會主義法治體系的命題。法治體系相對于以往我們所提到的法律體系是一個重大跨越，標志著法治思維的進一步完善和法治精神的進一步彰顯。法律體系更注重有法可依這個立法層面，強調的是法律體系本身的完備、全面、系統，而法治體系強調的是包括了科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的法治體系的整體性、協調性、科學性，特別是把黨內法規也納入到了社會主義法治體系的范疇之內，豐富了法治體系的內涵與外延。二是提出了貫徹落實憲法原則的“兩個首先”，即“依法治國首先必須依憲治國，依法執政首先必須依憲執政”。習近平總書記在2012年紀念現行憲法實施30周年紀念大會上的講話、在2013年中央政治局第四次集體學習時的講話、在2014年中央政法工作會議上的講話、在2014年紀念全國人民代表大會成立60周年大會上的講話都強調了依憲治國、依憲執政對于加快建設社會主義法治國家的極端重要性。三是對推進依法治國進程中加強黨的領導進行了專門闡述。提出黨的領導是全面推進依法治國總目標的基本原則，是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的根本保證。為進一步堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一提出了明確要求。

黨的十八大以來，黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革開放、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局。“四個全面”戰略布局是對當前黨和國家工作全局的正確把握和系統概括，開啟了新時期中國共產黨治國理政方式深刻變革的嶄新篇章，指明了當前和今后一個時期事關黨和國家工作全局的奮斗目標，闡釋了在新的歷史起點上全面推進改革開放偉大事業的全新部署。習近平總書記指出：“全面建成小康社會是我們的戰略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰略舉措。”［9］這為我們正確認識和把握“四個全面”之間的邏輯關系和實踐定位指明了科學的思想方法。全面深化改革開放是實現全面建成小康社會目標的根本動力，全面從嚴治黨是實現全面建成小康社會目標的根本政治保障，全面推進依法治國是實現全面建成小康社會目標的根本法治保障。全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。只有全面推進依法治國，用法治思維和法治方式治國理政，用法治手段全面深化改革，用法治來化解社會矛盾、增加社會和諧因素，進一步在法治的軌道上提升中國共產黨執政能力和水平，以全面依法治國確保現代化建設有序進行，建立規則秩序、推進公平正義，全面建成小康社會才有保障。

四、依法治國方略形成的現代啟示

歷史總能給人以深刻啟示。在中國建立什么樣的政治制度，是近代以來中國人民面臨的歷史性課題。為解決這一歷史性課題，中國共產黨團結帶領全國人民進行了艱辛探索。中國共產黨執政以來，如何正確處理黨與法、政策與法律的關系成為中國政治生活中的大事。“文化大革命”期間，我國的民主法制建設遭到嚴重踐踏和破壞。在改革開放新的歷史時期，如何將建設法治國家、法治政府、法治社會共同推進；如何貫徹落實依法治國必須首先依憲治國、依法執政必須首先依憲執政；如何實現依法治國和以德治國相輔相成、相得益彰；如何更好實現依法治國、依法執政、依法行政的有機統一，是檢驗中國共產黨治國理政能力和水平的重要標準。習近平總書記強調，“改革開放以來特別是黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家以來，我國社會主義法治建設取得了重大成就”［9］。黨的十八大以來，隨著改革開放偉大事業在更高水平、更寬領域、更多層次全面深入展開，依法治國的思維和理念已經成為全黨全國上下的基本共識，為適應這種新的變化和要求，中國共產黨治國理政方式必然要發生深刻的歷史性變化。

“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”推進國家治理體系和治理能力現代化，核心是國家治理的法治化，關鍵是推進中國特色社會主義民主政治的法治化水平，積極建設中國特色社會主義法治體系，加快建設社會主義法治國家。習近平總書記在道路、理論、制度三位一體的高度指出了中國特色社會主義法治道路、中國特色社會主義法治理論、中國特色社會主義法治體系的豐富內涵和基本要求：“我們要堅持的中國特色社會主義法治道路，本質上是中國特色社會主義道路在法治領域的具體體現；我們要發展的中國特色社會主義法治理論，本質上是中國特色社會主義理論體系在法治問題上的理論成果；我們要建設的中國特色社會主義法治體系，本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式。”［9］全面推進依法治國，必須堅持人民主體地位，必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點，“任何時候任何情況下，與人民群眾同呼吸共命運的立場不能變，全心全意為人民服務的宗旨不能忘，堅信群眾是真正英雄的歷史唯物主義觀點不能丟”［10］。全面推進依法治國，“要把維護社會大局穩定作為基本任務，把促進社會公平正義作為核心價值追求，把保障人民安居樂業作為根本目標，堅持嚴格執法公正司法，積極深化改革，加強和改進政法工作，維護人民群眾切身利益，為實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保障”［8］147。

“法令行則國治，法令弛則國亂。”發展人民民主必須堅持依法治國，維護憲法法律權威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。黨的十八大對全面推進依法治國進行了重大戰略部署，特別是從不斷擴大人民民主的高度提出了堅持依法治國方略，全面推進依法治國進程的宏偉目標，提出在全面建成小康社會的新的歷史時期要不斷完善中國特色社會主義法律體系，推進依法行政，深化司法體制改革以及提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革等具體要求。黨的十八大，十八屆三中、四中全會對全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家進行了科學的全面部署和科學的遠景規劃，進一步明確了依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政是黨治國理政的基本方式，進一步強調了堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。習近平總書記強調：“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數’。”［9］各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。各級黨組織和黨員干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執政的能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化。政法戰線要肩扛公正天平，手持正義之劍，以實際行動維護社會公平正義，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊。要加強領導、協力推動、務求實效，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，更好地堅持黨的領導，更好地發揮我國司法制度的特色，更好地促進社會公平正義。

［1］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：146.

［2］鄧小平文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］江澤民文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，2006：28-29.

［4］江澤民文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2006：553.

［5］中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定［M］.北京：人民出版社，2004：7.

［6］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報，2012-11-18（02）.

［7］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.

［8］習近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［9］習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發表重要講話［N］.人民日報，2015-02-03（01）.

［10］習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-22（02）.

（責任編輯：周鳳）

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1672－0911（2015）05－0020－05

2014年度河南省政府決策招標課題《以法治思維構建河南省服務型政府研究》（項目編號：2014422）的階段性成果。

2015-05-31

涂小雨（1976-），男，中共河南省委黨校研究室副教授。