分產(chǎn)業(yè)推進(jìn)國(guó)企改革

文‖陸軍榮

分產(chǎn)業(yè)推進(jìn)國(guó)企改革

文‖陸軍榮

從國(guó)有企業(yè)發(fā)展歷程及產(chǎn)業(yè)分布的變化情況的總結(jié)可以看出，國(guó)有企業(yè)總是在特定的時(shí)間、特定的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮其特殊的作用。從產(chǎn)業(yè)視角來(lái)研究國(guó)有企業(yè)可以得出更令人信服和明確的結(jié)論。

國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布具有明顯的分布偏好特征，特別是在公用事業(yè)、電信、石油、鐵路、交通工具制造等自然壟斷性、戰(zhàn)略性及涉及國(guó)防工業(yè)的產(chǎn)業(yè)具有集中分布偏好。發(fā)展中國(guó)家國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布比發(fā)達(dá)國(guó)家更加廣泛，尤其是戰(zhàn)略性制造業(yè)的分布。國(guó)有企業(yè)集中分布于這些產(chǎn)業(yè)的原因在于這些產(chǎn)業(yè)具有的某些特性：如公用事業(yè)、鐵路等行業(yè)的自然壟斷性、基礎(chǔ)性、公共性、規(guī)模性等特征；國(guó)防工業(yè)的涉及國(guó)家安全性、高科技性特征；戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的資本密集性、資源性等特征。因此，是產(chǎn)業(yè)特性決定了國(guó)有企業(yè)的分布。

另一方面，國(guó)有企業(yè)存在最為根本的是作為政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)干預(yù)的一種手段與制度安排。如同國(guó)有企業(yè)一樣，盡管對(duì)政府產(chǎn)業(yè)干預(yù)是否是必須的和合理有效的，不同的理念觀點(diǎn)存在分歧，但全球各國(guó)都有不同形式的產(chǎn)業(yè)干預(yù)方式，而且會(huì)持續(xù)存在。

對(duì)于干預(yù)作用方式，有3個(gè)具體表現(xiàn)方面：一是國(guó)有企業(yè)在推動(dòng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的作用，典型的產(chǎn)業(yè)包括戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等；二是國(guó)有企業(yè)在涉及國(guó)家軍事、經(jīng)濟(jì)、能源、金融等安全方面的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的作用，典型包括國(guó)防、石油、銀行、煤炭等；三是國(guó)有企業(yè)在具有特定產(chǎn)業(yè)組織類型，主要是自然壟斷型產(chǎn)業(yè)中的作用，包括電信、鐵路、公用事業(yè)等。

并非最優(yōu)的方式

對(duì)這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)的表現(xiàn)及其功能作用，進(jìn)行深入的比較分析，得出的結(jié)論是：首先，國(guó)有企業(yè)在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障產(chǎn)業(yè)安全、規(guī)制自然壟斷中是一種可以選擇的制度設(shè)計(jì)與政策選擇方式，具有可取性；其次，國(guó)有企業(yè)在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中特定功能作用的發(fā)揮都不是唯一的或是最優(yōu)的手段，國(guó)有企業(yè)作為政府產(chǎn)業(yè)干預(yù)手段的應(yīng)用是有條件的，并且主要是基于特定的外部環(huán)境內(nèi)具有相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)，國(guó)有企業(yè)作為政府產(chǎn)業(yè)干預(yù)手段，應(yīng)是動(dòng)態(tài)的、可變化的。而且，產(chǎn)業(yè)特質(zhì)及發(fā)展環(huán)境，會(huì)隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展演進(jìn)發(fā)生變化，進(jìn)而導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)的成長(zhǎng)衰退周期。譬如戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和外部環(huán)境的變化，其戰(zhàn)略地位的變化也會(huì)促使該行業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化退出；公用事業(yè)自然壟斷性質(zhì)的變化導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)可競(jìng)爭(zhēng)性的增強(qiáng)，促使產(chǎn)業(yè)的自由化與民營(yíng)化；國(guó)防工業(yè)在有效的軍事采購(gòu)體系與政府規(guī)制的配合下可以有效取代國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。

就中國(guó)來(lái)說(shuō)，中國(guó)的漸近式改革、摸著石頭過(guò)河的成功，重要一條沒(méi)有采用“休克療法”，當(dāng)前根據(jù)國(guó)有企業(yè)發(fā)展外部環(huán)境的變化，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)逐步推進(jìn)，譬如提出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域、戰(zhàn)略性領(lǐng)域等劃分都是基于產(chǎn)業(yè)而言的。強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)特殊性，并不意味著否定產(chǎn)權(quán)改革的方向與路徑，而是要說(shuō)明產(chǎn)權(quán)改革也要考慮到不同產(chǎn)業(yè)的特殊性，予以分類推進(jìn)。近10年以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)上總體落后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化的形勢(shì)。因?yàn)閺?qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)所處產(chǎn)業(yè)在國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)方面的重要性

國(guó)有企業(yè)作為政府產(chǎn)業(yè)干預(yù)的政策工具，將繼續(xù)普遍存在與發(fā)展甚至不可替代性，從國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析視角來(lái)看，這是錯(cuò)誤的。原因在于一方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展是動(dòng)態(tài)變化的，需要在不同階段采取不同的發(fā)展策略；另一方面，對(duì)于涉及公共利益、公共安全的保障方面，也可以有比國(guó)有企業(yè)更有效的制度安排設(shè)計(jì)。但從我國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及改革推進(jìn)的程度看，在外部規(guī)制制度沒(méi)有完全有效建立或存在低效的領(lǐng)域，繼續(xù)保留國(guó)有企業(yè)的制度安排，通過(guò)分產(chǎn)業(yè)類別加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)治理與監(jiān)管仍是可取的選擇。因此，國(guó)有企業(yè)的“分類改革、分類監(jiān)管”戰(zhàn)略思路在中國(guó)還會(huì)長(zhǎng)期存在。

有選擇性的存在

研究認(rèn)為，進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用空間上、在技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)上、在維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全等方面都遇到了很大挑戰(zhàn)。比如在國(guó)有企業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，國(guó)有企業(yè)作為政府干預(yù)與引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策手段，會(huì)面臨四個(gè)方面的局限：決策風(fēng)險(xiǎn)與失誤成本高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲與擠出效應(yīng)、國(guó)企占位抑制市場(chǎng)自我成長(zhǎng)、國(guó)有企業(yè)的內(nèi)在效率約束。這些問(wèn)題也是事后評(píng)價(jià)國(guó)有企業(yè)缺陷時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)。因此，運(yùn)用國(guó)有企業(yè)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要具體分析權(quán)衡正面收益與負(fù)面損失的大小，相機(jī)決定是否進(jìn)取或是退出。

即便是在維護(hù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全方面，這雖然成為支持國(guó)有企業(yè)存在的一個(gè)重要藉由。但研究表明，通過(guò)國(guó)有企業(yè)維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全，并不是唯一的方式和最理想的方式。在一定條件下，政府可以選擇建立更有效的維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的方式，如國(guó)防產(chǎn)業(yè)的民營(yíng)化外包生產(chǎn)體系、金融監(jiān)管制度的完善、生產(chǎn)安全規(guī)制制度的建立。因此，隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展變化，國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)安全方面的作用效率需要重新評(píng)估，并不斷地調(diào)整其在產(chǎn)業(yè)安全中機(jī)制設(shè)計(jì)。

這些遇到的問(wèn)題導(dǎo)致進(jìn)入21世紀(jì)后，理論與實(shí)踐都在反思20世紀(jì)的國(guó)有企業(yè)及其民營(yíng)化浪潮。

但2008年，金融危機(jī)的爆發(fā)，使世界看到了國(guó)有企業(yè)干預(yù)的重要性與普遍性。國(guó)有企業(yè)作為政府產(chǎn)業(yè)干預(yù)或是規(guī)制的手段之一，其存在并不有違于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。

事實(shí)上，在新西蘭、新加坡、奧地利以及挪威等北歐國(guó)家，國(guó)有企業(yè)在本國(guó)經(jīng)濟(jì)中都發(fā)揮了重要作用，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)在危機(jī)中對(duì)于銀行、汽車等產(chǎn)業(yè)的“臨時(shí)”國(guó)有化政策，也是通過(guò)國(guó)有化進(jìn)行產(chǎn)業(yè)干預(yù)的一種表現(xiàn)。因此，有理由認(rèn)為，在21世紀(jì)，國(guó)有企業(yè)作為政府產(chǎn)業(yè)干預(yù)的政策工具，將繼續(xù)普遍存在與發(fā)展。

國(guó)有企業(yè)現(xiàn)在面臨的不是“要不要存在的問(wèn)題”，而是要解決“如何存在的問(wèn)題”。通過(guò)研究，可以部分得出的結(jié)論是，國(guó)有企業(yè)需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)特質(zhì)與發(fā)展環(huán)境變化的需要，有選擇性的存在。

國(guó)有企業(yè)可能仍然會(huì)集中地出現(xiàn)于自然壟斷性、資源性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性及涉及國(guó)家安全的產(chǎn)業(yè)，但是21世紀(jì)，在這些行業(yè)國(guó)有企業(yè)的存在形式與治理的方式會(huì)發(fā)生重大變化，比如作為調(diào)控手段的階段性存在、以自然壟斷產(chǎn)業(yè)的混合所有權(quán)規(guī)制模式的存在、作為推動(dòng)戰(zhàn)略高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)的平臺(tái)形式存在、作為國(guó)家主權(quán)財(cái)富基金（Sovereign Wealth Fund）或地方資本運(yùn)營(yíng)的資產(chǎn)管理者形式存在。

總之，國(guó)有企業(yè)如何存在需要結(jié)合其所在產(chǎn)業(yè)來(lái)分析存在的必要與存在的方式。

分產(chǎn)業(yè)推進(jìn)國(guó)企改革

根據(jù)國(guó)有企業(yè)上述的發(fā)展規(guī)律與趨勢(shì)，結(jié)合中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程的階段特點(diǎn)，未來(lái)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革路徑是：分產(chǎn)業(yè)的定位國(guó)企功能作用；分產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)國(guó)企改革，并予以分類監(jiān)管；形成國(guó)有企業(yè)的動(dòng)態(tài)調(diào)整與有序發(fā)展機(jī)制。

因此，未來(lái)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展方向應(yīng)包括的內(nèi)容：

——根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行重新的功能定位，明確改革目標(biāo)。中國(guó)國(guó)有企業(yè)的建立與發(fā)展是中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)起飛的政策手段。1980年代以來(lái)的國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)質(zhì)主要有兩個(gè)方面：一是建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)制度；二是通過(guò)國(guó)有企業(yè)在不同產(chǎn)業(yè)的進(jìn)退，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)功能的再調(diào)整。因此，對(duì)于“國(guó)民進(jìn)退”問(wèn)題而言，國(guó)有企業(yè)比例高低的變化，不應(yīng)簡(jiǎn)單以比率值考量，而應(yīng)分具體產(chǎn)業(yè)，從國(guó)有企業(yè)功能發(fā)揮的角度的進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。國(guó)有企業(yè)的存在價(jià)值是有利于本國(guó)（或本區(qū)域）產(chǎn)業(yè)發(fā)展與全民社會(huì)福利的提高，而不只是有利于國(guó)有企業(yè)自身的盈利與規(guī)模化。

下一步，國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展，要結(jié)合這些產(chǎn)業(yè)的各自特質(zhì)，分別擬定改革方案。國(guó)有企業(yè)改革的目的，是要通過(guò)其所在產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保障國(guó)家利益、社會(huì)福利與企業(yè)績(jī)效的最大化。

——國(guó)有企業(yè)的改革要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境變化的需要。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境條件正發(fā)生著根本性的改變，國(guó)有企業(yè)的發(fā)展也需要對(duì)此作出進(jìn)一步調(diào)整。具體而言是，當(dāng)鋼鐵、汽車等傳統(tǒng)戰(zhàn)略性、支柱性產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入成熟階段后，國(guó)有企業(yè)將會(huì)逐漸進(jìn)入調(diào)整退出階段；國(guó)防產(chǎn)業(yè)將適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織形式的形式，通過(guò)民營(yíng)化提升國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的效率與彈性；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的國(guó)有企業(yè)自主創(chuàng)新能力及其產(chǎn)業(yè)化能力，需要重新評(píng)估，國(guó)有企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的作用范圍需要在整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系中進(jìn)行合理定位。

——服務(wù)業(yè)將是國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。在1990年代至2009年間，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布具有兩個(gè)特點(diǎn)：在工業(yè)行業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)比例迅速降低，但偏好分布于資本密集行業(yè)；第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，中國(guó)國(guó)有企業(yè)仍占了很高的比例。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入到后工業(yè)化階段，服務(wù)業(yè)的發(fā)展與創(chuàng)新能力提升顯得重要，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)布局調(diào)整將逐步取代工業(yè)制造業(yè)領(lǐng)域，成為改革發(fā)展的重心。

但服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的改革開放進(jìn)程相對(duì)滯后于制造業(yè)領(lǐng)域，電信、鐵路、銀行、郵政、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、公用事業(yè)等多個(gè)行業(yè)涉及到了自然壟斷、安全性、公益性等問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的改革將比工業(yè)領(lǐng)域更為復(fù)雜。

國(guó)有壟斷有其合理性

對(duì)于國(guó)有壟斷，則要分類界定與設(shè)計(jì)國(guó)有壟斷產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)改革。近年中國(guó)國(guó)有企業(yè)壟斷產(chǎn)生的行業(yè)“高福利、高成本、高腐敗”現(xiàn)象，將反對(duì)國(guó)有企業(yè)與反對(duì)壟斷問(wèn)題等同起來(lái)，這是不正確的。在理論與操作中，“國(guó)有壟斷”有其合理性的一面：首先，對(duì)于自然壟斷性行業(yè)，只有“壟斷”才能達(dá)到社會(huì)福利的最大化；第二，國(guó)有企業(yè)是自然壟斷行業(yè)的一種內(nèi)部規(guī)制治理模式，西方許多國(guó)家在外部規(guī)制不健全時(shí)都曾采用過(guò)；第三，在缺少有效規(guī)制的情形下，民營(yíng)壟斷問(wèn)題更難以治理；第四，對(duì)于石油、天然氣、煤炭等具有“自然租金”性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，國(guó)有企業(yè)是政府征收與分配自然資源租金的一種方式。因此，“反對(duì)壟斷”與“反對(duì)國(guó)有企業(yè)”是兩個(gè)不同領(lǐng)域的問(wèn)題。對(duì)于自然壟斷產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)，一方面要隨著產(chǎn)業(yè)自然壟斷范圍的變化，逐漸放開可競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域環(huán)節(jié)，避免“偽自然壟斷”的行政化管制，另一方面對(duì)于自然壟斷企業(yè)的改革可以采取混合所有權(quán)規(guī)制的改革路徑，提升產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行效率。對(duì)于具有行政性壟斷的石油產(chǎn)業(yè)，應(yīng)限制行政壟斷的范圍，石油產(chǎn)業(yè)國(guó)有化的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)是石油的勘探開采環(huán)節(jié)，其涉及自然資源租金的再分配難題，而對(duì)煉化與零售環(huán)節(jié)則完全可以放開管制，對(duì)下游的放開更有利于能源供應(yīng)的多元化與產(chǎn)業(yè)安全。

在此基礎(chǔ)上，更要引起重視的是，產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度的完善應(yīng)先于大型國(guó)有企業(yè)的改革。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的根本原因主要不在于“國(guó)有產(chǎn)權(quán)”問(wèn)題，更在于規(guī)制制度的不完善。完善規(guī)制制度是要建立獨(dú)立的規(guī)制部門，在企業(yè)（國(guó)有或民營(yíng)）與政府規(guī)制部門之間，建立起公開、透明、公正的規(guī)制關(guān)系。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)存在的行業(yè)限制、壟斷利潤(rùn)、資源暴利等問(wèn)題都需要通過(guò)完善規(guī)制制度來(lái)解決。如果缺少政府強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)外部規(guī)制與治理能力，則保留國(guó)有企業(yè)的組織管理模式要比民營(yíng)化更具優(yōu)勢(shì)，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)的存在本身就是由于政府不具備外部規(guī)制能力時(shí)的制度選擇。因此，未來(lái)中國(guó)在改革涉及國(guó)計(jì)民生的大型國(guó)有企業(yè)之前，應(yīng)先完成行政管理體制的改革，提高政府治理能力。

（作者系中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心上海分中心研究部副主任、上海社科院副研究員）