中國高校貧困生資助體系的歷史與現狀研究

高麗芝，董燦明，段連麗

一、中國大學生資助體系的歷史發展

在中國，政府對學生進行資助是一個由來已久的傳統，春秋時期的“有教無類”意在吸收平民入學;盛唐時期四門學中“庶人之俊異者”多達八百，學生已多由政府提供津貼和供養。但是中國真正建立系統的大學生資助體系要追溯到1949年新中國成立之后。1949年至今，中國的大學生資助體系也在隨著社會需要發生改變，且大致可將中國資助體系的發展劃分為兩個階段:從建國初期到20世紀80年代初期的“免費上大學”和“人民助學金”的資助體系;從80年代初期至今的逐漸形成的多元化資助體系。

(一)特殊的歷史時期造就的資助體系

自新中國成立以來，各地人民政府在恢復正常的社會生活的同時，著手制定大學生資助辦法。之后，“免費上大學加人民助學金”的大學生資助體系在中國家實施了近30年。它確立于1952年，以后又經歷1955年、1964年等幾次調整，文革的十年浩劫以及1977年恢復高考之后的政策恢復。足見“免費上大學加人民助學金”政策在建國初期至20世紀80年代初的存在有其現實的必然性。

形成階段。1950年中國召開了“全國第一次高等教育會議”，會議明確了新中國高等教育的基本任務。與此相適應的1952年政務院頒發的《關于調整全國高等學校及中等學校學生人民助學金的通知》和教育部的《關于調整全國各級各類學校教職工及人民助學金標準的通知》，兩個文件確立了“免費上大學加人民助學金”的大學生資助體系。此時的資助體系側重于平均性，政策覆蓋面高達100%，標準為12—16元。①教育部:《關于調整全國各級各類學校教職工及人民助學金標準的通知》，1952年。

調整階段。1955年教育部頒發了《全國高等學校一般學生助學金實施辦法》。大學生資助范圍開始從全體學生，縮小到大部分學生。1964年《關于提高高等學校學生伙食標準和相應調高助學金補助比例的請示報告》通過后，高等院校普通學校的學生人民助學金的資助比例由70%提高到75%左右。②張民選:《理想與抉擇——大學生資助體系的國際比較》，北京:人民教育出版社，1998年。1966年文革的開始，中斷了大學招生，至1971年學校開始招收工農兵學員并對其進行資助。此時的資助趨于平均化。

恢復階段。1976年“十年浩劫”結束。正常的教育秩序得以恢復，1977年高等教育恢復了高考和大學生招生工作。文革后的《關于普通高等學校、中等專業學校和技工學校學生實行人民助學金制度的辦法》，基本恢復了1964年大學生資助體系的資助范圍。

(二)資助體系的改革和完善

上世紀80年代之前，中國的大學生資助體系并沒有獲得人們預想的邏輯結果——社會獲得高回報，并促進社會和經濟的迅速發展。在隨之而來的經濟發展的浪潮中，人們開始認識到大學生資助體系存在的缺陷并開始探索新的資助體系。確切的說大學生資助體系的改革始于1983年。隨著中國社會、經濟、政治、文化的發展和高等教育自身的不斷變革，中國大學生資助體系也做了相應的制度調整。因為不同的時期的制約條件不同，所以在各個改革階段也呈現了不同的改革重點。至今其發展歷程大致可以分為四個階段:

第一步，1983—1986年，改革“免費上大學加人民助學金”政策。縮小人民助學金的資助范圍，增設獎學金，招收自費生和委陪生。1983年教育部和財政部聯合發布的文件:《關于〈普通高等學校本、專科學生人民助學金暫行辦法〉和〈普通高等學校本、專科學生人民獎學金試行辦法〉的通知》 (以下簡稱《通知》)，成為改革的標志。這次改革，將原來向75%的非師范學生發放的人民助學金，在發放比例上降為60%，同時設立了人民獎學金。

第二步，1987—1994年，取消人民助學金，實行獎學金和學生貸款。這是國家放棄普遍發放“助學金”的關鍵一步。1989年國家頒發“教財字［89］032號”文件，指出“按國家計劃招收的學生 (除師范生等)收取學雜費和住宿費”。中國“免費上大學”的政策開始被完全放棄。①張民選:《理想與抉擇——大學生資助體系的國際比較》，北京:人民教育出版社，1998年。在80年代末中國已經形成了根據不同生源、不同專業以不同的標準來評定，向大學生提供不同資助的混合性資助格局，大學生資助體系在實施中也在不斷的趨于合理化。1992年中國開始由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，中國的大學生資助體系也隨之進入了一個新階段。“中國地域遼闊、各種經濟發展不平衡，全國制定統一的普通高等學校收費標準和辦法，已經不能適應改革開放的新形勢。”②國家教委，財務部，國家物價局:《關于進一步完善普通高等學校收費制度的通知》，1992年。據此，各省市開始制定相應的收費標準，各部委院校的收費標準也趨于屬地化。在這一過程中，高等教育的學費標準普遍提高，1993年學雜費占高等教育成本的比例與1992年相比漲幅為300%。

第三步，1994年至今，建立和完善多元化的大學生資助體系。隨著國家對高等教育的重視，人民大眾對高等教育的需求量也在持續增加。大學生入學數量不斷攀升，國家對大學生普遍發放助學金的政策已經不可能實現了。教育成本的迅速上漲使得高等教育收費制度應運而生。大學“并軌”之后，在全國范圍內形成了基本統一的收費標準，這個收費標準的基本發展方向是朝著各地“高等教育成本的20%—25%”的水平靠攏。③國家教委，計委，財務部:《06號文件及有關省市收費標準文件》，1996年。在普遍實行交學費上大學的同時，貧困生的問題也隨著社會經濟的發展變得日益突出。學費負擔過重導致部分學生不能完成學業，成為新時期的另一個難題。對此，通過1994年至1999年的探索，中國初步建立了在學生繳費上學的基礎上“獎、貸、助、補、減”等的多元化的資助體系，來緩解學生上學難的問題。1999年之后，這一系列多元化的大學生資助體系的制定和完善上更加注重“公平”和“效率”的平衡。④張建奇:《1983年以來中國大學生資助的演變》，《現代大學教育》2003年第1期，第69－72頁。與以往不同的是，國家在大學生資助中更加重視國家助學貸款的作用，也更加重視資助的效率。

(三)中國資助體系發展的動因

第一，社會經濟原因。世界范圍內的大學資助體系改革的基本動因源于經濟危機，這與我國大學資助體系的改革基本一致。我國大學資助體系的改革是在“文革”十年浩劫之后開始的，這時經過十年動亂的國家國民經濟到了崩潰的邊緣。1977年恢復高考后，高等教育社會需求量在上漲，而國家的高等教育供給量卻因當時的社會經濟條件無法滿足社會需求，解決這個矛盾的方法就是教育改革。另外，隨著經濟體制改革實行的“家庭聯產承包責任制”，國家“允許一部分人先富起來”，“按勞分配”的原則等等的落實，使得國民經濟發展和人民收入都有了較大的增加。但是，國民收入的分配格局也在發生改變。一方面政府財政收入在減少，從1978年的占國內生產總值31.1%，降到1990年的11.8%。⑤范一飛:《國民收入流程及分配格局》，北京:中國人民大學出版社，1994年，第242—285頁。另一方面個人的收入所占國內生產總值從1979年的64.4%上升到1988年的77.5%。這使得居民對高等教育的支付成為可能。再次，從近年來日益凸顯的貧富差距來看，以代表收入分配不平等程度的基尼系數來說。1987年城鎮居民個人收入的系數為0.185，1990年為0.23，1999年為0.415，遠遠超過了國際警戒線0.4。⑥崔景儉:《略談中國的收入分配問題》，《生產力研究》2001年第5期，第87－88頁。有關研究發現1997年入學學生對普通高等教育需求的價格彈性指數為1.095，也就是說學費每增加10%，約有11%的學生會因學費支付困難而失去入學機會。⑦吳春卿:《高等教育的需求及相關影響因素分析》，《華北電力大學學報》2001年第2期，第89－91頁。在繳費上大學的基礎上，對原來單一的資助方式進行改革，才能適應當時的教育體制和社會發展的需要。

第二，教育發展原因。從建國以來中國的教育特別是高等教育都是從滿足國家需要、為社會培養干部轉變為滿足社會需要，為社會培養人才。在改革之前國家缺乏大量的青年干部和知識分子，所以當時國家復制了蘇聯模式開始對大學生實行資助。完成了從大學生享受人民助學金，畢業后服從國家分配，領取低工資收入的邏輯。隨著社會的發展，大學生的就業面不再局限于“干部”，而是社會各行各業;國家也不再能保證每年百萬大學畢業生“當上干部”。這時國家就沒有必要像培養“干部”一樣的來給大學生埋單。隨著高等教育的“公共物品”、“國家事業”性質的降低，個人選擇權的擴大，個人回報率的提高，國家對大學生的資助在方式上和程度上也有了相應的改變。

第三，政策本身原因。改革之前中國一直實行的是“免費加人民助學金”政策，資助范圍達到100%，資助內容包括學費和生活費，可以看出都是以平均主義為政策取向的。這一方面，確保了工農上大學的機會;另一方面，也造成了資助體系低效率的情況。1983年改革文件指出:“人民助學金的發放要和學生在校期間的表現適當聯系起來。”人們希望通過減少甚至取消平均發放的人民助學金，設立獎學金，使社會對大學生的資助真正起到促進學生奮發向上、刻苦學習，德、智、體全面發展，多出人才、出好人才的作用。①國家教育委員會，財政部:《關于改革現行普通高等學校人民助學金制度的通知》，1996年。

二、中國高校貧困生資助體系的現狀

(一)中國高校貧困生資助體系法律建設的現狀

總體而言，中國資助體系在制度設計上表現為:以憲法和法律的規定為核心、相關政策文件的規定為主體的特點，與中國高校貧困生資助體系密切相關的法律規定分為國內法和中國申請加入的國際公約兩種。國內法律主要包括:《中華人民共和國憲法》簡稱《憲法》、《中華人民共和國教育法》簡稱《教育法》、《中華人民共和國高等教育教育法》簡稱《高等教育法》等;國際公約有: 《經濟、社會和文化權利國際公約》、《兒童權利公約》、《消除對婦女一切形式歧視國際公約》、《取消一切形式種族歧視國際公約》等

(二)中國高校貧困生資助體系政策規定現狀

經過了政府多年的探索和各方面的共同努力，中國在高等教育階段建立起了以國家獎學金、國家助學金和國家助學貸款為主體，配合其他資助體系的獎、貸、助、補、減的多元資助體系。各資助項目在政策目的、資助對象、申請標準上不盡相同。中國現行的資助體系是2007年改革的最新成果。

1、獎學金。中國現行的獎學金制度主要包括國家勵志獎學金和國家獎學金兩種。設立國家勵志獎學金是為了激勵普通本科高校、高等職業學校和高等專科學校的家庭經濟困難學生勤奮學習、努力進取，在德、智、體、美等方面全面發展。國家勵志獎學金由中央和地方政府共同出資設立，主要資助家庭經濟困難且品學兼優的學生。設立國家獎學金的目的在于激勵學生勤奮學習、努力進取，在德、智、體、美等方面全面發展。國家獎學金由中央政府出資設立，面向全體學生，主要獎勵特別優秀的學生。

2、國家助學金。國家助學金是為了體現黨和政府對家庭經濟困難學生的關懷，由中央與地方政府共同出資設立的，用于資助家庭經濟困難的全日制普通本專科 (含高職、第二學士學位)在校學生的助學金。

3、助學貸款。助學貸款在中國主要包括國家助學貸款和生源地信用助學貸款。國家助學貸款是由政府主導、財政貼息、財政和高校共同給予銀行一定風險補償金，銀行、教育行政部門與高校共同操作的，幫助高校家庭經濟困難學生支付在校學習期間所需的學費、住宿費及生活費的銀行貸款。國家助學貸款是信用貸款，學生不需要辦理貸款擔保或抵押，但需要承諾按期還款，并承擔相關法律責任。

生源地信用貸款幫助新考入高校的和在高校就讀的家庭經濟困難學生支付在校學習期間所需的學費、住宿費的銀行貸款。生源地信用助學貸款由學生或其合法監護人，向家庭所在地的農村信用社、銀行等金融機構申請辦理，不需要擔保或抵押，但需要承諾按期還款，并承擔相關法律責任。生源地信用助學貸款期限原則上按全日制本專科學制加10年確定，最長不超過14年。

4、勤工助學。勤工助學是指學生在學校的組織下利用課余時間，通過自己的勞動取得合法報酬，用于改善學習和生活條件的社會實踐活動。2007年新的資助體系規定，勤工助學的時間上原則上每周不超過8小時，每月不超過40小時。并對工資標準提出了相關規定，無論是參加校內的還是校外的勤工助學活動都應該保證其收入不低于學校所在地政府或有關部門規定的最低工資標準。

5、退役士兵教育資助政策。從2011年秋季學期開始，對退役一年以上，考入全日制普通高等學校的自主就業退役士兵，根據本人申請，由政府給予教育資助。資助內容主要為學費資助、家庭經濟困難退役士兵學生生活費資助和其他獎助學金資助。

6、赴基層就業資助。從2006年起，在中央部門所屬全日制普通高校學習期間獲得國家助學貸款的應屆畢業生，自愿到西部地區和艱苦邊遠地區基層單位 (縣以下)從事第一線工作，服務期達到3年以上 (含3年)的，其在校學習期間的國家助學貸款本金及其全部償還之前產生的利息，由中央財政代為償還。2009年的代償制度，進一步擴大了代償的范圍，不僅對助學貸款進行代償，還對在校期間支付的學費進行代償。學生畢業后每年代償學費或國家助學貸款的最高金額不超過6000元，分三年代償完畢。

7、免費師范生制度。從2007年起，國家在北京師范大學、華東師范大學、東北師范大學、華中師范大學、陜西師范大學和西南大學六所部屬師范大學實行師范生免費教育。免費教育師范生在校學習期間，免除學費、住宿費并補助生活費。作為政策的回報受助者在入學前與學校和生源所在地省級教育行政部門簽訂協議，承諾畢業后從事中小學教育十年以上。從嚴格意義上來說，這項政策的資助力度很大，但是政策所面向的對象不僅針對家庭經濟困難的學生群體，而是全部適齡合格的學生。可以說這項政策主要以滿足社會人才需求為主，扶貧功能為輔。

8、入伍服兵役資助政策。從2011秋季學期起，應征入伍服義務兵役的高等學校在校生，可按照實際繳納的學費或申請的國家助學貸款，實施一次性補償或代償。退役后復學的原高校在校生按照應繳納的學費實施資助。每學年補償、代償和資助的最高金額不超過6000元。

9、其他資助體系。(1)學費減免。國家對公辦全日制普通高校中家庭經濟特別困難，無法繳納學費的學生，特別是其中的孤殘學生、少數民族學生、烈士子女和優撫家庭子女等，實行減免學費政策。(2)綠色通道。對被錄取入學、家庭經濟困難的新生，學校一律先辦理入學手續，然后再根據核實后的情況，分別采取不同辦法予以資助，保證家庭經濟困難學生順利入學。

按是否要求受助者履行相應義務為標準，2007年資助政策改革之后的資助體系分為有償資助和無償資助。現有資助體系的設置既有2007年之前體系的繼承，也有新的制度創新。相對于之前的資助體系，現有的資助體系目的更加多元化、資助形式也更加多樣化。

資助體系的改革使得國家資助體系更加完備，并在政策設計上做到以人為本，方便辦理。高校家庭經濟困難學生獲取資助可以通過以下七大環節:隨錄取通知書寄出《家庭情況調查表》了解學生的基本情況;“綠色通道”使學生先辦入學手續后交費;國家助學貸款重點解決學生的學費和住宿費困難;國家助學金向特殊學科專業傾斜;國家獎學金和國家勵志獎學金，激勵學生勤奮學習全面發展;勤工助學解決學生生活困難的同時鍛煉學生自立自強的能力;學費減免對特殊困難群體給予的特殊照顧。①唐景莉:《高校家庭經濟困難學生獲取資助七大環節》，《中國教育報》2007年第5期。通過上述步驟，家庭經濟困難學生考入大學，首先可通過學校開設的“綠色通道”按時報到。入校后，學校對其家庭經濟困難情況進行核實，采取不同措施給予資助。其中，解決學費、住宿費問題，以國家助學貸款為主，以國家勵志獎學金等為輔;解決生活費問題，以國家助學金為主，以勤工助學等為輔。此外，國家還積極引導和鼓勵社會團體、企業和個人面向高校設立獎學金、助學金，共同幫助家庭經濟困難學生順利入學并完成學業。

［1］華東師范大學教育系編: 《列寧論教育》，北京:人民教育出版社，1990年。

［2］［英］亞當斯密:《國民財富的性質和原因的研究》，郭大力，王亞南譯，北京:商務印刷館，1972年。

［3］張文顯:《法理學》(第二版)，北京:高等教育出版社，2005年。

［4］張民選:《理想與抉擇——大學生資助體系的國際比較》，北京:人民教育出版社，1998年。

［5］徐國興:《在效率和公平之間—大學生資助體系中政府定位的中日比較》，上海:上海教育出版社，2009。