“管資本”的突破口——訪國務院發展研究中心企業研究所國企研究室主任項安波

文!上海國資記者 左沈怡

實現國有股東“人格化”、做“積極股東”，但不干預控股或參股企業的日常經營

22號文中在關于完善國有資產管理體制中提到,要以管資本為主改革國有資本授權經營體制。通過改組組建國有資本投資、運營公司,探索有效的運營模式,通過開展投資融資、產業培育、資本整合,推動產業集聚和轉型升級,優化國有資本布局結構;通過股權運作、價值管理、有序進退。

此外,除了國資委間接授權的平臺模式,還將試點政府直接授權的國有資本投資、運營公司。

“同時均等試點間接和直接兩種國有資本授權經營體制,這樣更有價值和意義。唯有如此,才能使得試點成為有競爭、能比較、可評估的‘賽馬機制’,以便將來能擇優在更大范圍內推廣成功模式和先進經驗。”國務院發展研究中心企業研究所國企研究室主任項安波對《上海國資》表示。

從行政化轉向市場化管理方式

《上海國資》:相比過去的表述,此次《指導意見》將國資國企改為國有企業。這種變化如何理解？

項安波:我的理解,國有企業改革在這里是一個廣義的概念,既包括完善現代企業制度等國有企業經營機制方面的改革,也包括完善國有資產管理體制改革,還包括調整優化國有經濟布局、發展混合所有制經濟等領域的改革。

《上海國資》:從管資產到管資本,應當如何理解其中的變化？

項安波:管資本,意味著履行出資人代表職責的機構主要參與或影響出資企業的重大事項決策方式是：以出資額為限,選派專職股權董事,通過公司治理渠道、按市場化方式參與和影響控股或參股企業的重大事項決策,實現國有股東“人格化”、做“積極股東”,但不干預控股或參股企業的日常經營,被參股、控股的企業實行市場化的經營機制。

《上海國資》:國資監管部門的職責發生了怎樣的變化？

項安波:此次國資管理體制改革的重點是“管資本”和國有資產監管機構轉變職能。過去的國資管理體制在促進國企做大規模中發揮了重要作用,但在促進“做強做優”方面還有不足,為給深化國有企業改革創造良好條件,國資監管機構當務之急是轉變職能和轉變管理方式：一方面,需要將與公共管理相關的職能移交給其他政府部門,擺脫“老板+婆婆”雙重角色于一身的定位,更為純粹地履行出資人代表職責；另一方面,需要從“管企業”轉向“管資本”、從偏重于行政化管理方式轉向以市場化管理方式為主。可以發現,現在國務院國資委和一些地方已經開始通過梳理監管事項、建立國資監管清單等方式,來規范國資監管機構依法履行出資人職責和保障企業經營自主權,以提升國有企業活力和效率。

“賽馬機制”

《上海國資》:文件中的國資運營、國資投資公司,兩者的區別在哪里？

項安波:《指導意見》關于國有資本投資、運營公司的描述,主要是在“以管資本為主改革國有資本授權經營體制”中涉及。從中還難以看出國有資本投資、運營公司兩者的區別,需要等到細則公布后才能明確兩者的區別。結合《指導意見》和我們過去的一些研究來看,兩者可能難以截然分開,兩者的共同之處是都要發揮政府與市場間的雙重隔離作用,促進政企分開和政資分離。

《上海國資》:兩者與國資委的架構如何構成？與其他國有企業的關系又是如何？

項安波:從《指導意見》來看,國有資本投資、運營公司與國資委的關系有直接授權和間接授權兩者模式：在直接授權模式中,國有資本投資、運營公司將由政府直接授權履行出資人職責,是一種兩層架構體系設計；在國有資本直接授權經營模式中,國有資本投資、運營公司與國資監管機構沒有關系。在間接授權模式中,國有資產監管機構對國有資本投資、運營公司履行出資人職責,并授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責,是一種三層架構體系設計；在國有資本間接授權經營模式中,國有資本投資、運營公司與國資監管機構是被出資企業與出資人關系。

在兩種模式中,國有資本投資、運營公司與其控股或參股的國有企業都是股東與公司的關系。

這樣的設計,應該是考慮到中國國有企業數目多、國有資產龐大、國有經濟布局廣泛、管理體系復雜等諸多影響因素,也是經過反復交流、討論后得到的結果。

《上海國資》:直接授權和間接授權會對“管資本”產生不同的效果嗎?

項安波:希望能同時均等試點間接和直接兩種國有資本授權經營體制,這樣更有價值和意義。因為這樣,才能使得試點成為有競爭、能比較、可評估的“賽馬機制”,以便將來能擇優在更大范圍內推廣成功模式和先進經驗。此外,在一些國資較少的地區,則完全可以因地制宜,只采取國有資本直接授權經營模式。

政府與市場間的“防火墻”

《上海國資》:三層架構能否解決過去國資委的身份尷尬？

項安波:這很大程度上取決于國資監管機構能否切實轉變職能和轉變管理方式,也一定程度上取決于國有資本投資、運營公司能否以市場化方式履行出資人代表職責和切實發揮政府與市場間的“隔離帶”和“防火墻”作用。

《上海國資》:中央文件中的國資運營、投資與現有地方設立的投資運營平臺的區別在哪里？

項安波:《指導意見》指出,國有資本投資、運營公司“通過開展投資融資、產業培育、資本整合,推動產業集聚和轉型升級,優化國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退,促進國有資本合理流動,實現保值增值”。從這一點來看,與地方設立的國資流動平臺的主要功能定位是一致的；大多數地方國有運營平臺一些戰略理念——如要成為部分國有股權的持股主體、國資運營的執行主體、價值管理的操作載體和資金配置的執行通道,確保在更大范圍、更高層面統籌配置資源和盤活存量,實現“資源、資產、資本、資金”的良性循環。結合流動平臺建設,完善國資監管體制,做到“多管國資、放活企業,不管經營”等——也值得未來的國有資本投資、運營公司試點時借鑒。區別可能在于所處區域、產業等環境不同,具體改革任務不同等層面。

《上海國資》:目前實施的瓶頸在哪里？

項安波:一是如何避免現在的企業集團公司僅僅是簡單化地“翻牌”而成為國有資本投資、運用公司,其次是如何防止設立后的國有資本投資、運營公司形成進一步的市場壟斷。

要強調的是,此次成立國有資本投資、運營公司,已經成為深化國資國企改革的重要舉措和實現“以管資本為主”的突破口,所以,此次國有資本投資、運營公司的經營機制將與以前的國資投資或經營公司有本質不同,將以追求投資收益、股本回報為主,而不是那些以融資為目的。