法治與自治：社會組織參與建構社會治理“新常態”的實現路徑

(重慶行政學院科學社會主義教研部,重慶 400041)

十八大以來,黨中央強調在保持社會秩序的同時,要充分發揮民眾參與和社會協同的作用,以新的理念、新的方式推進社會治理。社會組織是社會協同的重要載體,因此激發社會組織活力,強化其治理功能,對建構社會治理“新常態”顯得尤為重要。社會組織參與社會治理問題是治理研究的重要領域。有關學術爭論的主要內容包括：社會組織在社會治理中的功能、政府與社會組織的互動關系、社會組織參與社會治理的機制等。我們注意到,研究者們在治理理論、第三部門理論、公民參與、資源依賴理論等分析框架下,對社會組織參與社會治理作了較為深入的研究,研究成果普遍強調了社會組織參與社會治理過程中所具備的自治性(自主性)的重要性,提出了“去政治的自主性”“賦權下的自主性”“社會自發型模式”等新概念。這些概念實質上強調了政府與社會組織的權力邊界問題,即社會組織的獨立性問題,而弱化了社會組織內部的決策過程與治理結構等自治問題在社會治理中的意義。本文擬從社會組織的社會治理功能的角度揭示獨立性與自治性的困境,并在此基礎上分析社會組織參與建構社會治理“新常態”的實現路徑。

1　社會組織與傳統社會治理模式的超越

人類社會歷史存在著統治型社會治理模式、管理型社會治理模式和服務型社會治理模式三種基本歷史類型[1]。傳統社會治理模式強調統治與管理,以政府為單一權威中心管理社會公共事務。而服務型社會治理模式強調多中心治理,以供給公共服務為主要職能,代表著社會治理的新趨勢。社會組織革新了社會治理的理念、主體、功能、機制,推動社會治理進入新常態。

1.1　社會組織參與催生了多中心治理模式

社會組織能夠充分發揮介于政府與市場之間的橋梁作用,有利于形成政府、市場與社會之間的合作平臺。社會組織通過承接政府或企事業單位的委托事項,與政府或企事業單位建立合作關系,實現公共事務共同治理,優化社會治理和公共服務。此外,不管是公益性社會組織還是互益性社會組織,都具備自愿服務的功能,能夠發揮整合社會資源、激發社會活力的作用,采取自治、互助、自愿等方式最大限度地滿足大眾的需要。因此,社會組織作為一種公共事務的治理機構,能夠推動社會治理由傳統單一型管理到多元互動治理轉變,極大地促進多中心治理模式的形成。

1.2　社會組織促進社會治理職能由權力管制轉向公共服務

由管理型治理向服務型治理轉變有賴于社會組織的廣泛參與。社會組織的功能性質決定了它以促進社會公益或共益為宗旨目標,通過各種方式吸納社會資源,為社會提供公共產品和服務。社會組織提供的公共服務具有種類多樣化、內容個性化、方式靈活度高和需求回應性強等特點,有效地增加公共服務的社會資源,彌補政府資源不足。此外,社會組織本身具有非政府性,作為獨立于政府公權力的機構,能夠對政府權力職能起到監督制約作用,故而有利于政府權力保持公共性的本質,有助于服務型政府的形成。

1.3　社會組織促進社會治理價值理念從“維穩為本”轉向“維權為本”

黨的社會治理新思維是要在保障人民群眾的權利的前提下,促使矛盾化解,保障社會公正與社會穩定。社會治理“新常態”要求重構維穩與維權的關系,強調維權是維穩的基礎,維穩的實質是維權。首先,強調維權是維穩的基礎,實質上就是由以強制力維穩轉變到依法維穩,由“治民”轉變到“治權”。社會組織是監督政府權力的重要社會力量,有助于克服官僚主義和效率低下的弊病,促使政府履行依法治理的職責。其次,強調維權與維穩的一致性,兼顧人民權利與社會秩序。社會組織具有公共性與社會性的特征,能夠有效整合民眾個體化的利益訴求、暢通民眾利益表達渠道、使民眾“再組織化”,從而實現民眾維權行為的理性化、有序化。此外,社會組織具有貼近群眾、靈活運轉的優勢,能夠有效協調利益沖突、化解社會矛盾,扮演保障弱勢群體權益、彌合社會分歧的角色。

1.4　社會組織有利于實現社會治理方式“柔性”化

社會治理可以憑借法律規范、紀律約束、權力控制等“剛性”手段,也可以依據道德感召、輿論引導、對話協商、信念教育等“柔性”方式。社會組織的崛起打破了治理主體間傳統的強制與被強制、服務與被服務的關系格局,使平等、包容、雙向的關系得以逐漸形成。此外,社會組織是社會性結構,為多元主體合作與交流提供平臺,為多樣化利益訴求提供了調整、溝通、表達、理解的渠道,從而協調多元利益分歧,整合碎片化的文化價值觀、凝聚社會治理共識,為柔性治理奠定文化基礎。

社會組織具備推動社會治理“新常態”形成的邏輯合理性與正當性,因為社會組織相對于政府或企業,具有獨特的功能結構與組織形態優勢。社會組織若要充分發揮治理社會公共事務的功能,需要具備兩個基本前提：獨立性與自治性。社會組織的獨立性與自治性特征的基本內涵有著巨大差異[2]。一方面,獨立性是指社會組織在社會治理的權力結構中具有獨立的主體資格與權利。獨立性與社會組織外在的物質與制度條件密切相關。國家或政府對社會組織的權力是否超越了傳統意義上各部門間的邊界,關系到社會組織的獨立程度。另一方面,社會組織的自治性著重是指社會組織可以按照自己的目標來行事,能夠自行確定運作機制和目標設定,實現自我管理、自我服務。

2　獨立性與自治性：社會組織參與社會治理的困境

社會組織的獨立性與自治性存在諸多制度性障礙,這些制度包括正式制度與非正式制度。它們制約著社會組織參與建構社會治理“新常態”。

2.1　社會組織獨立性缺失的制度表現

現行的社會組織管理制度行政化傾向嚴重,行政權力過度干預社會組織獨立運行。我國一系列行政法規把登記注冊制度作為社會組織獲得開展業務活動資格的最主要制度形式。《社會團體登記管理條例》(1998)和《基金會管理辦法》(1998)規定社會團體和基金會只有在民政部門登記才能獲得社會團體法人資格。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998)規定民辦非企業單位在民政部門登記后,可以獲得法人、合伙或者個體行為主體資格。這些管理制度體現了“歸口登記、雙重負責、分級管理、非競爭性”等原則,具有門檻高、手續復雜、程序嚴格、行政管制強的特征。它們奠定了政府對社會組織進行“分類治理”的基礎,對社會組織采取“分類控制”“嵌入型治理”“行政吸納服務”等治理模式[3]。

在現行的管理制度下,社會組織的獨立性難以保障。首先,一些社會組織由于滿足不了注冊登記要求,故以企業名義在工商注冊,甚至以不登記的方式變相存在,因而難以獲得參與社會治理的合法地位與合法權利。其次,政府通過人事任命、控制財務、干涉內部運行,強化了對社會組織的支配。社會組織的法律地位、組織機構、行為方式、功能作用都帶有很強的政府管制色彩,政府“嵌入”社會組織之中。再次,在以政府邏輯為主導的制度下,社會組織的資源結構也受制于政府。資源與制度影響著社會組織的行為取向,許多社會組織主要借助現有的政治體制或政治聯系進行強有力的社會動員。社會組織依賴政府扶持手段形成的另一個后果是,政府與社會組織的合作帶有明顯的“政府選擇”性質,行政手段運用較多,而市場機制或公益機制使用較少。當前,政府賦予了社會組織的自主性,使之獲得參與社會公共事務的制度空間與組織資源,形成了“賦權下的自主性”的機制。然而,政府的“雙重管理制度”并未根本改變,政府治理機制的變化只是原有制度的擴容或升級。由于管理制度行政的色彩濃郁,限制了社會組織的自愿性、非政府性與非營利性的角色定位,社會組織處于依附地位,難以獲得獨立性。

2.2　社會組織自治性缺失的制度表現

第一,社會組織缺少規范有序的內部治理制度和運行機制,限制了自我管理的能力。多數社會組織缺乏科學民主的決策機制,決策權落入少數人手中,理事會形同虛設。此外,社會組織以追求公益為宗旨目標,其資產的產權性質是一種“公益產權”[4]115-124。這要求社會組織對資產的管理與經營權只能在授權范圍內行使,通過社會監督機制保障其運行的公開透明,從而實現其公益性宗旨。目前,社會組織的財務、活動、管理等方面的信息公開制度還未建立起來。一些社會組織沒有規范的財務制度、審計制度、人事制度。據2015年3月15日發布的《2014年度中國民間公益透明榜單》數據,民間公益透明度平均值是27.87,反映了民間公益透明度整體較低的現實。財務不透明、審計流于形式導致了社會組織的貪污腐敗、人員變動頻繁、信用低下等弊病。

第二,公信力缺失限制了社會組織的自治性。一些民間社會生活中的習慣、道德、傳統和行為準則形成了對社會組織的行為有著約束力的非正式制度。社會信任是非正式制度的重要內容之一。由于中國傳統熟人社會的瓦解,人們對社會信用的評價標準逐漸由熟人親情取向轉變為利益取向。在理性選擇的基礎之上,社會組織在社會治理中的能力、績效、效率等與利益獲取相關的要素成為影響人們可信度評價的關鍵。在現實社會中,社會組織違背公益宗旨、商業化、腐敗化等行為降低了社會組織的社會治理績效,致使公眾難以對社會組織報以較高的信任與支持。

公信力的缺失進而削弱了社會組織的自治能力。一是降低了社會組織的資源汲取能力與社會動員能力,成為社會組織發揮功能作用的重要障礙。例如,2011年以“郭美美事件”為導火線的一系列慈善丑聞削弱了慈善組織吸納公益資源開展公共服務的能力。二是對政府與社會組織之間建立合作互動關系造成不良影響。帕特南強調：“在一個共同體中,信任水平越高,合作的可能性就越大;與此相隨,合作本身也帶來信任,盡管合作所需要的信任并不是盲目的,并且信任意味著對獨立行動者之行為有預測。”[5]200公信力的大小直接影響到合作共治的可能性與程度,也影響到政府對社會組織自治地位認同程度。

第三,政府的支持性政策過度介入社會組織內部自治。從我國社會組織發展實際情況來看,社會組織通過個人捐款、服務性收費等方式獲取資源的能力十分有限,因而政府部門在資金、人才與設施方面的扶植與支持對社會組織的發展起著重大的作用。由于市場機制匱乏,政府對社會組織主要采取直接撥款的方式,而較少運用經濟、稅收、法律等間接性調控手段。通過直接扶持與政策傾斜,政府自上而下建立了一系列樞紐型、支持型社會組織,并借助這些社會組織的公共資源開展社會治理。政府通過資源配置的方式嵌入到社會組織之中,形成了兩者“嵌入式”的合作模式。社會組織很難發揮社會性、市場性的優勢,進而降低了自主性程度。

3　法治與自治：社會組織推進社會治理“新常態”實現路徑的二維特征

3.1　運用法治明確政府權力邊界,確保社會組織的獨立性

法治是重塑政府與社會組織關系的必要手段。社會治理是運用政治權威或行政權力,維持社會秩序的過程。俞可平指出：“治理一詞的基本涵義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益。”[6]5因而,社會治理秩序本質上表示一種權力關系。塑造社會組織在社會治理結構中角色的關鍵是重構政府與社會組織之間的權力關系。在人類的歷史經驗中,限制權力的手段主要有兩種：制度與道德。道德方式倚重于治者的品德與自覺性,難免陷入人治的深淵。法治的基礎是法律制度與規則,因而相對于權力與道德,更具規則性、制度性與穩定性。法治的基本功能就是限權,能夠對社會治理結構中政府的權力加以限制、規范和管理。只有在法治的框架下,政府才能在擔負維持秩序之責以外,保障社會組織的獨立地位。

社會組織的主體權利是社會組織獲得獨立性的基礎,法治則是社會組織獲得主體權利的基本保障。首先,法治保證了社會組織參與社會治理的主體資格。我國憲法明確規定了公民的結社權、參與權與利益表達權,提供了社會組織獨立參與社會治理的權利基礎。但是,我國現行法律在保障社會組織主體權利方面的缺位限制了社會組織的獨立地位。比如現行的法人分類難以涵蓋所有的社會組織,基金會就不能歸類為社會團體法人;《民法通則》難以獨立規范社會組織。目前,理論界對社會組織基本法的制定工作討論熱烈,這有助于推動有關社會組織管理從行政法規治理轉變到真正的“法治”[7]。其次,法治有利于建立透明、穩定的參與程序。眾所周知,程序先于權利,程序是社會組織主體權利的保障。在實踐中,社會組織參與社會公共事務管理受制于政府的職權,缺少透明性、可操作性的程序。如在政府購買服務過程中,行政手段使用較多,而市場機制或公益機制使用較少,總體上缺少公開透明的競爭機制[8]。又如在政策參與實踐中,只有社會組織與政府達成“利益契合”,政府才采取支持手段,促使社會組織正式地參與政策的制定與實施[9]。“重關系、輕程序”往往伴隨著政府“暗箱操作”的不良行為。官辦社會組織本身作為政府機構改革的產物,與政府有良好的合作關系,這樣的身份有利于其政策參與作用的發揮。但草根組織興起于民間,與政府的關系淡薄,難以獲得政府扶持。總之,程序與規則的缺失可能致使獨立性弱的社會組織難以深入地參與到社會治理之中。應通過法治重構程序與規則,使政府行使職權遵守法定的正當程序,進而給予獨立性強的社會組織參與社會治理的平等機會。

3.2　法治影響社會組織自治權的形成與行使

首先,法律授權是自治權的來源之一。社會組織具有非政府性,并非處于行政主體的地位,其自治權不同于公權。同時,社會組織對其成員具有管理權限,因此其自治權也不同于私權。社會組織自治權的來源有三種途徑：法律授權、政府委托以及內部成員以契約方式的私權讓渡。當前我國社會組織的發展,是國家放權、法律賦權的結果。國家放權使社會組織獲得自治權,法律則使之以法制形式確立起來。比如在決策方面,2004年《基金會管理條例》規定基金會理事會是決策機構,其成員控制在5～25人之間,基金會的名譽理事不參與決策。在公共服務方面,2014年通過的《環保法》規定對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。

其次,法治是規范自治權的基本原則。社會組織的自治章程難以代表成員真實意圖,理事會難以管理組織人事、財務與運行,進而導致自治權濫用[10]。問題的核心是法人治理結構內部權力分配不合理、權責不明。一是監督機制缺失致使社會組織缺少自律。如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》沒有明確是否設立監事會,監事會監督不力,捐贈人的權利難以得到保障。又如我國基金會的治理結構采用的是“理事會—監事會”二元結構,試圖形成兩者相互制衡的格局。由于法律未具體規定監事會產生的途徑、人數、以及禁止官員兼任監事,從而導致監事會形同虛設[11]。二是決策機制不民主,形成“內部人控制”現象,即管理層侵害成員利益。自律與他律是解決自治權濫用問題的兩種思路。自律機制強調通過社會組織內部的治理結構進行內部監督。與之對應,他律機制則強調外部約束,包括行政監督、社會監督、司法監督等。法治是建立自律機制與他律機制所要遵循的基本原則。這體現在以下兩個方面：一是法律是關于權利義務的規定,立法是確定社會組織內部治理結構中決策、執行與監督“三位一體”,明確各組成機構權責關系的最佳途徑。二是司法監督是對社會組織自治最有效的監督機制。行政監督通過審批、登記管理等方式進行監督,若無法治保障容易重回政府管控社會組織的老路。司法監督則采取司法救濟的方式,與內部救濟與行政救濟相比,更具公正性、嚴格性的特征[12]。比較而言,司法權是國家權力中介入自治領域危險性最小的權力。因為它是消極性權力,權力啟動程序由利益相關人自治,且司法權運作的程序最為公正和公開[13]156。

3.3　自治是提升社會組織治理能力的保障

社會組織在我國具有很強的功能意義,被認為是獨立于政府、企業發揮公共治理作用的第三部門。社會組織的角色定位、功能作用和宗旨目標要求社會組織不能建立類似政府的官僚體制,也不能建立類似企業的利潤分配機制,而是要實行自主決策、自主管理。自治是提升社會組織治理能力的前提條件與保障。就能力內容而言,溫洛克民間組織開發項目總結了社會組織的四個能力指標：使命、愿景與戰略規劃能力,治理結構及領導能力,行政及財務管理能力,人力資源管理能力[14]4。從這些能力指標來看,社會組織能力涉及內部治理與外部治理。內部治理能力的內容涉及對組織人、財、物管理。外部治理能力的內容主要是：組織獲取資源,提升公共形象,與政府、企業以及民眾之間建立良好合作關系。總體來看,自治影響著社會組織內外治理能力的制度、資源與文化要素。

第一,自治是建立社會組織內部法人治理結構的基本原則。法人治理結構及其運行狀態是影響社會組織自治能力的制度環境。自治原則是建立科學合理的組織制度與治理結構的指導性原則。理事會制度等法人制度就是強調責任制與獨立自主。社會組織內部的財務制度、監督制度等都要以自治為指導,防止政府行政權的干預。只有以自治為基礎,社會組織才能建立決策機關、執行機關與監察機關之間權責明確、協調運轉、相互制約的法人治理結構,實現內部的決策民主化、能力專業化、信息公開化、人才結構合理化。

第二,自治增強社會組織汲取資源的能力。決策個人化、缺乏監督機制、信息不透明、財務管理不規范、專業化人才欠缺等內部治理機制缺陷,直接導致了社會組織自身“造血”功能不足,從而限制了社會組織的資源供給能力,使之主要依賴外部的政府行政性支持資源。根據調查,王名認為政府是社區社會組織主要的資金來源,而服務性收費、會費和捐贈所占的比例不到10%[15]183。在自治機制作用下,社會組織可以獲得內部人、財、物的自主權,理事會根據社會需求作出決策、公開信息、控制服務成本,從而提升內部運作能力,依靠自身提供的公共服務和產品,從市場、社會中廣泛汲取資源。

第三,自治拓展了社會組織的社會資本。自治機制使社會組織成為社會資本積極創造者。一是社會組織自治促進各種社會主體之間關系的組織化、網絡化與制度化。民眾組建各文體類、志愿類等社會組織,借助社會組織自治功能展開自我服務、利益訴求與政治參與,從而實現社會的再組織化。同時,自治性意味著社會組織內部實行民主化、平等化管理。這有利于各類社會主體以社會組織為紐帶建立橫向的社會關系網絡,從而彌補了以依附為特征的縱向社會關系網絡的不足,促進社會主體之間更加頻繁與緊密的交往,實現社會主體充分動員,增加社會組織的社會資本。二是自治機制能夠克服“志愿失靈”,促進社會組織養成志愿精神。社會組織喪失自愿精神與公益使命既是失德之舉,也動搖了社會信任的根基。只有社會組織具有獨立自主的決策機制,才能規避過度政治化或市場化造成的風險,進而能夠運用社會資源,有效履行滿足了社會需求的責任,從而增強公信力和培育社會資本。

總而言之,推進社會組織參與建構社會治理“新常態”要以法治化與自治化為基本路徑。法治化的本質是限制政府權力,使社會組織獲得獨立性與合法地位,特別是政治上的獨立性。法治的賦權與規范功能,也保障了社會組織的自治權與自治效力。自治化則意味著社會組織獲得自治權能,從而提升了社會組織在治理中的能動性。法治化調節社會治理的權力結構關系,自治化則塑造了社會組織主體能動性。只有法治才能真正限制政府權力,而法治的目標是圍繞著社會組織自治的目標展開的。在社會組織參與社會治理的結構中,法治與自治共同調節權力與權利關系,缺一不可。缺少法治會導致合法性危機,缺少自治則陷入有效性困境,如此,就形成了社會組織推進社會治理“新常態”實現路徑的不可分割、統一的二維特征。

4　結語

在政府職能轉變與社會體制變革的背景下,社會組織作為一種新興的公共治理結構,對建構社會治理“新常態”具有重大的功能意義。獨立性與自治性分別對應于社會組織的外部治理與內部治理,共同構成其完整的主體性特征。我們認為應該對兩者予以區別對待,并且堅持兩者一體建設,不可偏廢。獨立性的核心是重新定位政社關系,確立政府權力邊界,聚焦于行政管理體制;自治性的核心則是完善社會組織內部自治體制與能力,聚焦于結社權與自治權。行政管理體制變革的重點是改革社會組織管理制度,完善結社權與自治權的著力點是建立現代社會組織體制。由此可見,完善社會組織參與社會治理既是一個公共治理問題,也是一個社會建設問題。我們長期以來的思路是改革行政管理體制,約束政府不適當的行政管理權。這種觀念側重于政府公共治理創新,而忽視了以社會組織為中心的社會建設。未來的發展趨勢是要增強社會自治能力,重構社會組織自治秩序,完善社會組織的內部治理結構、財產制度、人事制度。我們認為在新的發展形勢下,要發揮社會組織參與社會治理的功能作用,就是要共同推進行政改革與社會建設,把政府職能轉變、社會體制創新與社會組織治理結合起來。

在社會組織參與社會治理過程中,獨立性與自治性所表現出來的目標指向是不同的。獨立性指向社會共同體對社會組織參與社會治理資格與權力的認同,強調的是合法性問題。自治性指向社會組織參與社會治理的能力與效果,強調的是有效性問題。從這個角度來看,法治與自治的二維路徑是社會組織參與社會治理合法性與有效性的二元邏輯互動的結果。因此,法治與自治契合了社會治理“新常態”的價值取向,即走向法治化與善治。建立“依法自治的社會組織體制”是中國亟待解決的重要課題。踐行“依法自治”理念若僅把法治運用于自治問題,則是單方面地關注了有效性,因此要把法治貫穿于建立新型政社關系、明確權責關系之中,實現政府依法治理和社會組織依法自治有機統一。

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