民辦高校法人治理結構問題研究與探索
——基于西安歐亞學院案例分析

胡建波 王靜

民辦高校法人治理結構問題研究與探索
——基于西安歐亞學院案例分析

胡建波 王靜

本文通過對民辦高校內部權力配置及運行機制等方面的研究，結合西安歐亞學院推進法人治理結構的實踐經驗，梳理總結完善法人治理結構的做法，為促進國內民辦高校的持續健康發展提供經驗參考。

民辦高校 法人治理結構 實踐探索

研究的背景、目的和內容

建立現代大學制度，完善法人治理結構，深化高校內部管理體制改革是當前高等教育改革的重要內容，其中完善的法人治理結構是現代大學制度的本質特征之一，也是民辦高校持續健康發展的重要保障。民辦高校法人治理結構是指民辦高校作為獨立的法人實體，在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工等權益相關人之間建立的有關學校運營與權力配置的一種機制或組織結構以及通過這種組織結構形成的責權劃分、制衡關系和配套機制等規則構成的有機整體[1]。

本文通過對西安歐亞學院完善法人治理結構的措施及經驗進行總結分析，以個例為著眼點，對當前我國民辦高校法人治理結構相關問題進行理性思考，提出相關優化措施，為促進我國高等教育的快速、健康發展提供借鑒。

民辦高校法人治理結構現狀與問題

我國民辦高校經過不斷發展，在高等教育發展領域中規模和影響力越來越大，已成為我國高等教育重要的組成部分。但近十年來，隨著教育資源的快速增多和高等教育供求關系的逐漸緩解，外部競爭壓力加大，民辦高校內部也存在著治理機制不健全、不規范等現象，民主與監督機制缺乏的隱憂也逐漸顯現。

筆者通過對民辦高等院校內部權力配置及運行機制的深入研究發現，在我國民辦高校法人治理結構中存在的問題主要有以下四個方面：

1.董事會的組織結構不完善

《中華人民共和國民辦教育促進法》對民辦學校董事會人員結構提出了明確的要求，“學校理(董)事會由舉辦者或者其代表、院長、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應當具有五年以上教育教學經驗。學校理事會或者董事會由五人以上組成，設理事長或者董事長一人”。實際上，民辦高校中普遍存在著董事會組成人員單一的現象，董事會成員大多是由投資人或者投資人的相關聯系人組成，組成人員中缺乏教職工和社會人士等利益相關者的參與，有些學校雖然設立了董事會，但不過是空架子，形備而實不至，并未能真正發揮作用，法人治理不透明，特別是在人事和財務管理上，家族控制明顯[2]。董事會中即使有引入外部專家、學者，很多也只是頭銜掛名，未能起到實際作用，更談不上有決策影響力。因此，董事會由于成員組成利益關聯緊密，易于導致決策的失衡與極端化，嚴重影響了現代大學決策的專業化。

2.董事會、董事長及校長之間關系沒有理順

在民辦高校管理中，存在著決策權與經營權兩權權限界定不清晰，民辦高校校長作用發揮呈現兩極化的現象，有的校長決策影響力強，有的校長治校作用有限。《民辦教育促進法實施條例》第二十一條規定：民辦學校校長依法獨立行使教育教學和行政管理職權，但是在實際管理中，董事會存在著直接參與學校管理過程的現象，與校長作用的發揮產生矛盾與沖突。

在法人治理機構中，學校董事會是最高的決策機構，校長受聘于董事會，并執行董事會的決議，各個權力機構必須合理運行各自職權，各司其職。三者之間關系的失衡通常會造成決策失誤、合理政策無法執行等問題，影響了學校整體發展與運行。

3.決策議事規則未能形成規范化體系

在《民辦教育促進法實施條例》中對董事會會議召集、決策機制等只作了原則性的規定，例如，“民辦學校的理事會、董事會或者其他形式決策機構，每年至少召開一次會議。經1/3以上組成人員提議，可以召開理事會、董事會或者其他形式決策機構臨時會議。”很多民辦高校并未按此進行，董事會的召開、決策議題、會議紀要與記錄、議事機制與規則沒有形成規范化的體系，存在著很大的隨意性與主觀性。此外，由于民辦高校受家族化管理的影響，會勢必產生主要出資人控制著董事會的決議的現象，導致其他相關的利益者權利未能得到有效保障。

4.監督機制及機構缺位

我國目前的法律法規對民辦高校并沒有強行要求設立監督機構，在實際管理中有些民辦高校并沒有真正設立監事會，即使成立了監事會機構的高校也存在著形式化的現象，未能起到監督、規范、改進的作用。同時學校成立教職工代表大會、工會、學生會等，由于機制的不完善，受制于學校董事會，也很難起到有效的監督作用。

西安歐亞學院法人治理結構的實踐與探索

完善的法人治理結構是建設現代大學制度的核心要義之一。西安歐亞學院在總結現狀，找出問題，并充分學習、借鑒的基礎上，完善了董事會的組織形式；規范了董事會的決策程序和議事規則，修訂了學院章程；健全了董事會領導下的院長負責制，建立了以分權為特征的內部法人治理結構,積極培植教師和學生的民主參與意識及參與能力。

1.完善董事會的組織形式

按照完善法人治理機構的要求及管理決策現狀，學院確定了法人治理結構的理念和指導思想：建立“分權制衡、依法治校、民主治校、具有外部性”的民辦高校董事會，并通過規范、掌握決策信息并議決、實施戰略和風險監控三個階段的具體工作，促使董事會將派生于舉辦人的決策權和學院運營體系相分離，由監督型董事會逐步過渡到決策型董事會，從而為走上現代民辦大學制度奠定基礎。

學院董事會下設戰略管理委員會、教務委員會、學務委員會、研究發展委員會、總務委員會、文化建設委員會及預算薪酬委員會7個委員會輔助決策機構的建設及優化，依照決策科學化、民主化原則，注重調查研究、專家咨詢、聽證等重要環節，比較系統地健全了董事會的組織形式。

2.規范董事會的決策程序和議事規則

學院規范了董事會和專門委員會會議召開程序、議事程序和決策程序，建立相關輔助決策機制。這提高了決策效率及決策水平，明晰了院長與董事會之間的關系，一是董事會是學院的最高決策機構，董事會的主要職責是解決與學校戰略、規劃和重要人事任免有關的重大問題，董事會不再直接干預學院的具體事務；二是校長由董事會聘任，院長在董事會的領導下，具體負責學院的日常教育教學管理和日常行政事務。學院還進一步規范了院長負責制的運行機制，發布了《西安歐亞學院院長辦公會議制度》、《西安歐亞學院院長專題會議制度》，強化了董事會與院長辦公會的分級目標管理職能，系統地規范了董事會領導下的院長負責制的決策程序，確保了院長決策的科學正確，提升院長治校的效率。

3.修訂完善學院章程

根據省教育廳安排，學院成為陜西省高校章程修訂試點單位，重新修訂了《西安歐亞學院章程》，對涉及學院辦學定位、中心工作、法人治理、組織結構、教職員工、學生等核心內容進行了完善和修訂。修訂后的新章程具有如下特點：明確了學院的辦學理念和特色；將學院的使命、愿景、核心價值觀等內容在章程中明確體現；規定了學院辦學自主權，清晰界定學院與外部利益相關者的關系；確立了以董事會為主體的內部法人治理結構；確定了校、院兩級管理體制以及工作職責劃分；以學生為中心的理念充分體現在教學及管理工作中。

通過章程修訂，學院構建了符合現代大學制度要求的內部治理結構和權力運行機制，有助于真正落實辦學自主權；有助于固化學院改革創新的成功經驗與制度成果，進一步優化內部管理體制，完善制度建設。同時，為我院進行依法治校、民主治校提供了準繩；為制訂內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作提供了重要依據。

4.建立專家治學模式

學院積極推行以專家委員會為核心的教學與管理運行機制，制訂并實施《西安歐亞學院二級分院專家委員會組織管理辦法（試行）》，通過專家治校、專家治學提高辦學水平。在學院層面，實行了董事會領導下的學術委員會對課程設置、專業規劃、學術評價等重大學術事務進行集體決策的運行機制。在分院層面，全面啟動了以專家委員會為核心的運行機制，聘請學界和業界專家組建專家委員會，在課程設置、教師培訓指導、教學績效評價等方面發揮關鍵作用，初步實現了專家治校、專家治學和治教，為建立系統有效的計劃、實施、監控和質量追蹤的教學管理體系奠定了基礎。

5.構建立體化的民主管理和監督模式

學院積極培植教師和學生的民主參與意識及參與能力，充分發揮黨、團組織、工會、校內各團體的作用，通過教職工代表大會、學生代表大會、院長接待日、在專業委員會中設立教師和學生席位等形式，確保教職工和學生的利益代表能夠參與學院的重大決策,通過這些定期溝通和聯系機制，廣泛聽取辦學各方成員的意見和建議，集思廣益，增強民辦高校的凝聚力和向心力，從而做到“雙向參與、互惠互利、共同發展”[3]。根據民辦高校的實際，學院黨委準確定位，充分發揮政治核心作用和保證監督作用，積極參與院董事會和院領導班子重大問題的決策，促進黨在各個時期的路線方針政策在學院得到貫徹落實。

結語

西安歐亞學院嚴格執行董事會領導下的院長負責制，堅持公益性的辦學方向，通過法人結構治理探索與實踐，清晰界定了學院與政府等外部利益相關者的關系，梳理了行政與學術、學校與學院的責權關系，保障教師、學生及員工的法律權益。建立起一套完善的自主管理、自我發展、自我約束的運行機制，為學院的健康持續發展提供了有力保障。

[1]楊煒長.完善民辦高校法人治理結構的現實思考[J].高等教育研究,2005,(8):54.

[2]胡四能.民辦高校法人治理結構研究[J].高等工程教育研究,2006,(6):62.

[3]劉延慶,孫 鵬.民辦高校董事會領導下的院校長負責制研究[J].民辦教育研究,2004,(2):47.

作者單位：西安歐亞學院 陜西西安

本文為全國教育科學“十二五”規劃2011年度教育部規劃專項課題“西部民辦高校內部管理體制改革研究”（FIB110038）。