深化集體林權制度改革背景下湖南森林保險研究

王錦霞

(保險職業學院 國際保險學院，湖南 長沙 410114)

一、引言

深化集體林權制度及其金融配套制度改革是當前一段時間林業經濟發展的熱點問題，也是中央政府關于推進農業現代化及新農村建設的重要舉措。連續十二年來，中央一號文件鎖定“三農”問題，2013年中央一號文件提出深化集體林權制度改革，提高林權證發證率和到戶率，推進國有林場改革試點，探索國有林區改革。2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，提出鼓勵開展多種形式的互助合作保險。2015年中央一號文件又提出深化集體林權制度改革，擴大森林保險范圍等內容。十八屆三中全會在強調加快構建新型農業經營體系中指出，要堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。中國保險業發展“十二五”規劃也強調不斷完善制度措施，加大政策支持力度，大力發展農業保險，擴大種植業、養殖業、畜牧業和林業等農業保險保障范圍和覆蓋區域，從而有效服務社會主義新農村和城鎮化建設。

二、湖南省集體林權制度深化改革及森林保險工作成效

湖南省是全國首批實行集體林權制度改革與政策性林業保險試點省份，自2008年全面啟動，到2011年基本完成集體林權制度主體改革，之后進入全面深化配套改革階段。幾年來，湖南省各級林業部門全力推進明晰產權、勘界發證等主體改革，加快完善林權流轉、森林資源抵押貸款等配套改革，取得了階段性成果。從國家層面看，湖南林業承載全國國有林場改革、造林補貼、政策性森林保險、森林撫育、濕地保護、林業信息化、森林可持續經營等11個國家試點和示范建設項目。為實現綠色湖南，生態林業、民生林業做出了突出貢獻。根據中國林業網的統計數據，截止2014年底，湖南省全省集體林地確權率、發證率、山林糾紛調處率分別達99.8%、99.7%和95.1%。全省集體林地家庭承包率達79.6%，林業金融服務工作穩步推進，林改以來，全省累計已抵押森林面積352.97萬畝，獲得林權抵押貸款83.77億元；森林保險投保面積1.2億畝，占集體林的66%。

三、集體林權制度改革深化背景下，森林保險業發展的機遇和挑戰

（一）發展機遇

首先，國家政策鼓勵金融保險機構為現代林業發展提供資金和技術支持，并通過政策性農業保險等制度支持保險業和林業的發展，政策性林業保險趕上了千載難逢的好機遇；其次，林農或林業經營大戶的投保意識有所增強。集體林改后，明晰了林地和森林的產權，使得獨立承擔生產經營風險的林農可以將風險分散、轉移給保險公司，有利于其在災后迅速恢復生產，穩定生產經營，從而使林農的切身利益得到保障；再者，保險公司作為專業的風險管理機構，在承擔災害損失補償責任的同時，可以積極開展防災防損，提供防災咨詢和指導服務，降低風險損失，從而有益于社會和諧穩定。

（二）存在的問題

目前湖南省集體林權制度改革后的林業保險經營和管理依然存在一些問題和挑戰。主要表現在以下幾方面：

1.經營主體少且經營形式單一

目前湖南省經營森林保險的公司主要是中國人民財產保險公司與中華聯合保險公司，經營形式依據政府引導、市場運作、自主自愿的政策性農業保險制度，這種單一的森林保險經營形式一方面不符合國務院2012年頒布的《農業保險條例》的有關規定，即國家需支持多種形式的農業保險，健全政策性農業保險制度；從國際上來看，多種形式的農業合作社保險或互助保險組織在歐洲一些國家，例如德國、法國并不鮮見，甚至是這些國家經營農業保險的主要組織形式[1]。日本政府采取民間非盈利團體經營、政府補貼和再保險扶持的模式，可稱為政府支持下的農業互助模式[2]。從國內來看，也陸續出現了不同形式的政策性農業保險新模式，如以政府推動和專業性農業保險公司運作的上海安信模式、政府推動和共保體經營的浙江模式、政府推動和商業性保險公司經營的北京模式以及政府推動和相互保險公司經營的黑龍江互助模式[3]。另一方面，不利于風險的分散和市場充分競爭局面的形成，保險機構在一定程度上存在為了獲得國家財稅優惠政策而經營森林保險業務，一旦發生嚴重的自然災害或人為原因造成的巨大損失，將會對保險公司的承保能力和償付能力帶來巨大的挑戰，對國家財政帶來巨大的壓力。

2.林農投保意愿不強，參保率低

林農的保險意識普遍不強，實行集體林改后，林業風險更為分散，參與森林保險的多為當地營林龍頭企業或營林大戶，小規模林農（尤其是商品林）的參與性較差，加上村民外出務工較多，保險公司收取保費困難。筆者在2015年初針對湖南省岳陽地區的農戶參與森林保險意愿與投保行為的調查中了解到，集體林改后保險公司承保的森林面積和保費并沒有明顯的變化。保險公司往往需要依賴農辦或村委的支持，以村鎮為單位辦理一張大保單，將每戶林農的明細附后，由村委挨家收取保費，實際情況是，許多農戶根本不愿出錢買保險，村委只好代為繳付。針對岳陽地區岳陽縣、臨湘市229戶調查問卷的結果反映了三個問題：一是林農的投保意愿低。當被問到如果連續5年沒有發生過大的森林損失，下年會不會投保時，58%的人選擇不會投保；即使假如今年發生了災害損失且沒有投保，問明年會不會購買時，還是有56%的人選擇不會；二是林農的個體行為呈現典型的損失厭惡和高預期性。在問到森林保險的保費范圍時，61%的人選擇每畝1-2元，只有27%的人選擇每畝2-4元；而如果發生全部損失，希望得到補償的金額范圍時，71%的人選擇每畝500元以上，只有27%的人選擇現行政策規定的400-500元；三是林農對保險的認可度低。表現在以下幾個方面，首先雖然調查顯示有82%的人表示對保險稍微了解一點，但是，其中55%的人都是通過林站工作人員而不是保險公司了解的，說明保險公司的宣傳工作還不夠深入。其次，當問到有沒有保險公司工作人員來介紹或推薦保險，并問是否相信時，62%的人回答有過，但是不相信，將近45%的人認為保險公司理賠不及時；71%的人認為保險公司提供的森林保險方面的宣傳或服務一般，滿意度只占17%。

3.風險不確定性大，查勘定損難

森林風險的經濟學特征注定了風險發生的不確定性和損失的巨大性。雖然可通過衛星定圖的方式界定林地范圍，但具體的林地界線及承保面積依然會給林業保險核保工作造成困擾。湖南省林地主要分布在山高路遠的地方，給保險公司的防災防損及災后查勘定損工作造成較大的人員和成本問題。由于缺乏現代化的查勘定損技術與信息共享平臺服務，在發生類似火災這樣的責任事故后，很難確定樹木的損失程度，是全部滅失，還是只是表皮燒焦，第二年仍然會成活，這些往往很難界定。通融賠付的情形比較多，因此給經營林業保險公司的風險管理能力與查勘定損技術提出了挑戰。據某保險公司經營林業保險的負責人說，只要發生了火災，林農往往不會理解保險公司所謂的免責條款或事故認定原則，不管怎么樣保險公司都必須賠償。否則會影響第二年的投保，處理不好甚至會產生不利于社會和諧穩定的上訪糾紛。

4.政策風險大，保險供給不足

政策性農業保險受制于國家財政和經濟政策等諸因素的影響，給予森林保險的政策支持力度不大；2009年，在國家林業局、保監會、財政部及人保集團的支持和配合下，由清華大學有關專家、學者組成的“森林保險體系完善研究”課題組，在福建、江西、湖南、浙江、陜西、遼寧6省進行的調研結果顯示：現行的森林保險經營模式難以有效擴大森林保險的覆蓋面，按照現行的補貼方式和比例，并不能從根本上解決影響森林保險發展的深層次矛盾[4]。同時，保險機構一方面由于不堪承受連年虧損的風險責任，另一方面擔心政策變化，承保森林保險的積極性也不高，造成森林保險，尤其是商業性森林保險供給不足的局面。據統計，以承保湖南省森林保險的中華保險公司為例，2009年-2014年，該公司承保的政策性林木保險和商業性林木保險的賠付率分別達到63.64%和98.26%。

四、集體林權制度改革背景下湖南省森林保險創新發展建議

（一）創新森林保險經營與管理模式

1.鼓勵多元化主體參與政策性森林保險經營管理

充分發揮市場在資源配置中的作用，增加市場主體，允許符合條件的保險公司參與經營。探索建立多種形式的森林保險組織形式，如借鑒國外的農業互助保險制度，鼓勵民間資本加入，組建林業合作社或林業龍頭企業，建立多層級的風險分擔和再保險機制。

2.協調好政策性森林保險各主體的角色定位和利益機制

由于森林保險帶有準公共品的性質，市場在一定程度上失靈，商業保險公司往往不愿意或沒能力承保。政府應該做市場做不了的事情，引導和推進政策性森林保險，并給與免征營業稅、保費補貼等優惠。利用政府本身的公眾影響力，加強正面宣傳，引導林農積極參保。只有參保率提高了，才符合商業保險的大數法則，才有利于保險機構計算合適的保險費率，從而保護被保險人的利益。

3.保險公司努力提高風險管理能力與服務水平，創新保險產品

在森林防災防損方面，配合相關院校、科研機構，對林農進行培訓和指導；在查勘定損方面，運用信息化等新技術和新手段，如發揮衛星遙感或無人機遙感技術在森林火災的災情評估、災害救助、災害監測與預警中的作用；在保險產品創新方面，根據保險標的物所在地的特點、環境，以及森林管理的實際情況，實施差異化保險費率，對于那些森林防災防損做得好、投保積極性高的林農或組織在下一個保險年度給予一定的保費優惠；在保險服務方面，一是要加強林業協保員的培訓與指導，讓他們充分了解保險、熟悉保險條款與操作程序；二是要創新方法，讓林農認識保險、接受保險。如中國人民財產保險公司和中華聯合財產保險公司都制作了《致農民朋友的一封信》，介紹森林保險的作用與相關政策，上山下鄉，送到農戶手中。當然，更有效的方式是通過投保森林保險獲賠的典型例子，讓農民看到實惠。

4.提高廣大林農對風險的認識和保險意識

受歷史文化、人口結構、經濟水平、僥幸心理和宣傳教育等因素的影響，我國民眾的風險和保險意識較為淡薄。普通民眾面對地震、洪水等災害風險時，通常首先想到的是依靠政府而不是主動購買商業保險。湖南省地處中部地區，開放程度和保險意識與沿海發達地區還有差距。但是，隨著我國經濟社會發展和政府轉型政策的導向，政府本身將面臨巨大的公共管理壓力，隨著災害發生的頻率和影響越來越大，許多個性化和深層次的風險保障需求將無法滿足。因此，為了減少不必要的經濟損失、穩定林業經營，需要引導林農自覺學保險、懂保險、用保險。

在明確森林保險各方主體的定位和角色之后，相關主體之間的利益機制也就變得十分清楚。從微觀上講，林農繳納少量保費，獲得保險公司關于防災防損的技術支持與指導，在發生風險的時候還可以得到數倍于保費的賠償金，有利于即時恢復生產生活；保險公司收取了保費，在發生責任事故時即時理賠，即能為政府分憂，又為社會和諧穩定做了貢獻，充分發揮了保險作為經濟發展的“促進器”和社會“穩定器”的社會管理功能；從宏觀上看，政府通過調動市場積極性，增加保險的正外部性，實現了社會穩定和經濟發展的目標。

（二）建立和完善湖南省林業巨災風險管理體系

由于氣候變化、人口增加、社會問題等原因導致的巨災風險在全球范圍內呈越來越嚴重的趨勢，湖南省森林保險面臨的自然災害，如冰災、旱災、泥石流、火災、病蟲害爆發等也呈上升趨勢，建立森林巨災保險制度迫在眉睫。具體做法可以考慮先將林業保險巨災風險管理納入全省農業保險的大范疇，建立中央與省級農業保險巨災基金模式。王和[5](2013）提出的“六級風險分擔機制”具有較強的現實性和可操作性，即由投保人、省級農業保險經辦機構、國內與國際再保險市場、省級農業保險巨災基金、中行農業保險巨災基金、中央政府六個主體組成。該機制通過類似“賠付率超賠再保險”的方式，各級機構和基金承擔不同賠付率之間巨災風險的賠付責任，中央政府則充當“最后再保險人”的角色，為農業保險吸納巨災風險分散機制提供最后的風險保障。保險監管部門應加強對保險公司的償付能力和信息披露的監管，同時對某些擾亂市場、損害被保險人利益的市場行為，如虛假理賠、挪用保險金等進行監管和處理。

（三）形成政策性森林保險協同創新合力

集體林權制度改革是一個復雜的系統工程，政策效果往往要相當長的時間才能顯現。政策性森林保險不能獨立于林業經濟基礎、法制環境和金融環境，必須多種因素協同發展形成創新合力。

首先，要想方設法提高林農的經濟收入，提高林農參與的積極性。通過發展新型林業合作組織等形式大力發展林業加工產業和林下經濟，適當放寬公益林的林木采伐限制，建立地方森林生態效益補償基金制度，對貧困地區實行特殊森林生態效益補償標準政策，改善貧困地區森林生態效益補償標準過低的現狀，促進生態增效和林農增收。只有產業發展了，經濟收入提高了才會產生相應的保險需求。其次，政府和社會組織要共同參與，完善林業法制和誠信文化建設。林農由于文化素質普遍不高，法律意識淡薄，在山林或土地承保、流轉過程中往往存在不明就里、權益受損的情形。因此，地方政府、市場中介組織，如森林資源資產評估機構、林權交易市場、林業專業協會、林業合作組織等應提高自身誠信度，司法部門應秉承公正、獨立、高效的工作作風，尤其要注意妥善解決林權糾紛問題。完善的法律環境也有利于森林保險制度的順利實施。最后，創新金融產品和服務，營造良性發展的大金融環境。鼓勵銀行機構積極發展農村小額貸款，加快建立林權抵押貸款風險防范機制，支持林農發展林業經濟；出口信用保險公司為林業產品出口提供信用保險；財稅部門為林業出口、森林保險業務、出口信用險業務予以稅收優惠等激勵政策?？傊?，只有通過一系列措施加強林業基礎設施建設和投融資建設，切實解決林農貸款難問題和后顧之憂問題，才能為政策性森林保險營造合力發展的環境，最后必將有利于全省林業穩定發展與農民持續增收、生態文明的“綠色湖南”建設。

[1]郭建軍.國外農業互助保險及對我國的啟示[J].蔬菜，2007，(9):1-2.

[2]李澤昆.農業互助保險制度的實踐及意義[J].商業文化，2011，(2).

[3]黃亞林.政策性農業保險各主體利益協同研究[M].北京：中國金融出版社，2013.

[4]仝春建.全國森林保險承保面積已達2.7億畝[N].中國保險報，2010-06-23(1).

[5]王和,何華,吳成丕.巨災風險分擔機制研究[M].北京：中國金融出版社，2013.