深入推進依法行政、加快建設法治政府問題研究

楊 紅，楊曉暉，李 露，李穎萍，胡海洋，李 艷

（聊城市東昌府區委黨校，山東 聊城 252000）

黨的十八大提出了到2020年基本建成法治政府的宏偉目標，十八屆四中全會又進一步對深入推進依法行政、加快建設法治政府作出部署，開啟了法治中國的新時代，描繪了法治政府的新藍圖：職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信，為新形勢下推進依法行政、建設法治政府指明了方向，提供了行動綱領。為深入貫徹落實十八屆四中全會精神，本課題組對深入推進依法行政、加快建設法治政府過程中存在的問題進行了調研分析，并提出了對策建議。

一、深入推進依法行政、加快建設法治政府存在的問題

（一）法治觀念和法治信仰弱化

1、領導干部法治觀念不強。部分領導干部法治觀念不強，沒有按照依法執政、依法行政的法治理念行使職權、開展工作。有的領導把法治建設喊在嘴上、貼在墻上，就是沒有抓在手上。領導干部不懂法、不學法、不敬法、不守法的現象依然存在；個別領導認為“權大于法”，在一些問題上甚至知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法。

2、行政執法部門法治意識淡薄。一些行政執法部門法治意識缺失，依法行政能力不強，公正文明執法水平不高。有的行政部門在行政管理中總想包攬一切，管了不該管的事。有的行政部門中的工作人員法律知識水平低，造成法律意識淡薄、依法行政觀念差，對涉及本部門的相關法律法規規章知之甚少，遇事不講法、辦事不懂法、處理不依法，不能行之有效地解決實際問題，造成工作延誤。

（二）法律法規體系不完善

1、立法跟不上時代發展。我國目前已經基本形成以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，但是隨著經濟、社會的快速發展，在許多新領域還存在法律的“真空區”，導致立法出現了一些空檔和斷層。比如，迅速發展的電商企業的納稅、售后等問題，尤其是最近興起的“微商”假貨泛濫、售后沒有保障等問題尖銳突出，而目前國內尚沒有法律對其進行規范指導，致使消費者的權益無法得到保證。在協調推進“四個全面”的歷史新時期，有的法律、法規具有滯后性，跟不上改革和發展的步伐，不適合現在改革發展過程中遇到的新情況、新問題。

2、法律體系不完備。有些法律、法規和規范性文件之間銜接不好，特別是現行的法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章之間存在著互相打架、下位法超越上位法、規范性文件的制定違法甚至是違憲的問題。比如一些領域法規沒有適時修訂，有些地方豬肉瘦肉精檢測標準還在沿用四五十年前的標準，政策和法規打架，卻讓群眾“躺了槍”，著實讓人頭疼。再如，符合法律政策的夫婦要生二胎，以前享受的獨生子女費要不要退？按照國家部委通知，不必退還；而鄭州某社區的工作人員按照河南省人大2015年5月新修訂的人口與計劃生育條例，要求退回。一時之間爭執不下，讓人無所適從。有些法規可操作性不強，有些行政立法和規則制定尚未完全消除“部門利益”，既損害了法律法規的權威性、嚴肅性，也影響和阻礙了依法行政、構建法治政府的建設步伐。

（三）行政執法不規范

1、執法主體職責不清。一些行政執法主體權責脫節。一方面多頭執法、多層執法、交叉執法，造成執法活動重復，如“黑車”的非法營運，公安治安部門負責查處倒票，交管部門負責查處違章停車帶客，交通運輸部門負責查處無證營運，誰都沒有完整的執法權，形不成合力，“黑車”非法營運屢禁不絕；另一方面又出現執法空白，如瘦肉精，有9個部門管理，卻仍然出現在百姓餐桌上，公眾想投訴時，卻不知道該找哪個部門。

2、執法水平不強。執法方式不科學：有的執法人員過于簡單粗暴，與群眾“打”成一片；有的以罰代管，“養魚”“釣魚”執法，甚至做起罰款的生意；有的設障執法，吃拿卡要，把執法作為謀利手段。執法標準不統一：有的選擇性執法，人情執法；有的作風不實，粗枝大葉，懶散執法；有的隨意執法、越位執法、不按法定程序執法，導致各類矛盾糾紛的產生和激化。

3、執法隊伍素質不高。一些基層部門由于嚴重缺編，行政單位和事業單位人員混用，致使執法人員頻繁調整，執法隊伍新人多，有的執法人員不熟悉法律、法規以及執法程序，沒有取得相應的執法資質就去執法；有的執法機構的工作人員帶著協管員、臨時工執法，造成了執法過程中的一些不文明、不規范，執法“生、冷、硬”，缺乏人性化；有的執法人員為民服務意識不強，個別人員執法動機不純，主觀上存在以權謀私思想，造成隨意執法，利用職權吃、拿、卡、要時有發生。

4、行政執法責任制缺乏明確標準。一些執法部門職權依據不明確，執法程序混亂，未將責任落實到具體崗位、具體執法人員，對行政執法中出現的錯誤行為只糾錯不懲戒，只追究單位責任不追究具體執法人員責任。行政執法責任制缺乏明確標準，致使責任沒有真正落實到位，削弱了行政執法責任追究的作用。

（四）行政監督欠缺

1、監督主體未形成合力。目前的行政監督體制是一個多元化的體制，監督主體、機構、方式和渠道多，各種監督主體存在監督權限、方式、程序、范圍等不夠明確、具體等問題，尚未形成一個分工合理、協調互動、運行高效的有機整體，未形成合力，造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，使監督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”。

2、行政監督程序不嚴格。目前，行政監督偏重于事后的監督，忽視了事前和事中的監督。而偏重事后懲罰的監督是一種“馬后炮”式的監督，由于事前預防和事中控制不完善，不僅對違規的當事人和國家帶來損失，而且使行政監督機構忙于應付“查錯糾偏”，陷入被動消極的不利局面。

3、監督作用發揮有限。在我國，人民代表大會享有至高無上的權力，對一切國家機關實施監督。但在實際政治生活中，人大一年一次的會議對政府的監督作用有限，缺乏經常性的監督，監督的力度也不夠，難以真正體現人大作為最高權力機關對行政機關應有的監督權。在社會監督上，沒有建立完善的人民參與制度，有效制約公權力的“公民社會”、“全民參與”尚未形成。各種群眾團體、社會輿論的監督由于不具有國家權力的性質，導致監督沒有權威,實效性較低。

（五）履行政府職能不充分

1、簡政放權不徹底。簡政放權雖然取得重大進展，但明放暗不放、虛放實不放、放小不放大以及一放了之、只放不管等情況依然存在，“二政府”“紅頂中介”現象凸顯。一些地方雖出臺文件，但只是重復公布國務院已經取消的行政審批項目和改革政策；一些地方部門為了小團體利益采取變通方式保留對本部門有利的審批事項，或者以“打捆”的形式合并存在本部門其他審批事項中；一些部門雖然下放了某些審批權，但還保留著終審權或者發證環節；一些審批事項雖說交給了社會組織，但因沒有健全新的監管格局，社會組織沒有承接好政府轉移的職能，成了“二政府”。

2、政府法制機構職能作用發揮不夠。從機構設置情況看，基層政府法制機構的設置較為薄弱，縣級法制機構編制人員過少，部分還是兼職人員。基層政府法制機構的規格、編制、經費等不能與形勢發展相適應，政府法制機構在推進依法行政、建設法治政府方面的組織協調和督促指導作用受到一定程度的制約。從知識結構看，政府法制機構的部分工作人員及行政執法人員是從行政工作崗位轉行而來，缺乏系統、專業的法律知識及法治工作經驗，與其承擔的行政執法監督、行政復議、行政應訴、政府法律顧問和依法行政工作的綜合協調等職能不相適應，甚至有些職責無法履行，也難以發揮行政監督糾錯功能和作用。

（六）決策機制不健全

1、決策信息不全和信息失真。有的領導對信息工作不重視，在信息不足的情況下倉促做出決策；有的獲取信息的方法不科學，一些官員習慣于采用召開座談會、典型調查和聽匯報等方法獲取信息，有些官員甚至為了所謂政績發布虛假信息，這都導致信息片面和失真；有的專業性信息機構不足，存在職能錯位的問題。信息的不全面、不準確導致一些地方政府的決策失誤。

2、決策論證程序不規范。有的地方政府在決策最后“拍板定案”前也做一些“論證”，但論證程序不科學、環節不完備、公眾參與度低，缺乏客觀和認真的論證，影響決策的正確性。有些決策方案的設計專業化程度低。一些地方政府對重大社會經濟問題的決策，往往由政府官員或政府機構自行設計方案而不太注重專家的作用，甚至不請專家參與，即使請專家參與也僅僅是走走形式。

（七）政務公開不到位

1、政務公開重表面輕實質。公開的內容不深入：表面上的事情公開多，深層次的、觸及根本利益的問題公開少。公開的內容不全面：對管理有利的政務信息就給予公開，對民眾有利的政務信息就不予公開，甚至有民眾向其咨詢相關政策和信息時，仍舊躲躲藏藏，敷衍塞責。公開的時間性不強：事后公開多，事前、事中公開少。

2、公開資料管理不規范。公開的資料沒有及時裝訂成冊，立卷歸檔，對政務公開的內容無據可查，沒有形成自身的體系，從而失去了應有的監督制約功能。

3、政務公開信息反饋制度不健全。有的只想到政務簡單公開，沒有形成及時反饋系統。信息公開后沒有及時聽取群眾意見，或者對群眾提出的要求沒有作進一步的說明和解釋。

二、深入推進依法行政、加快建設法治政府的對策

（一）強化法治觀念，樹立法治信仰

行政機關工作人員特別是領導干部要帶頭學法、守法、用法，不斷增強法律意識和法律素養，提高依法決策、依法行政、依法管理的能力和水平。把對法治思維和法治方式的學習納入領導干部和行政機關工作人員學法計劃，作為領導干部和行政機關工作人員培訓的基本內容，使之常態化、規范化；落實中心組集體學法、辦公會前學法、法律講座、法律培訓、法律知識考試等制度，通過長期穩定的學法機制，確保領導干部和行政機關工作人員學法用法實效；發揮黨校在法治教育中的主陣地作用，把憲法和法律列為黨校主體班次的必修課。通過各種方式的學習，努力提高領導干部和行政機關工作人員自身法律素養，樹立職權由法定、有權必有責、用權受監督、違法受追究的意識。

（二）提高立法質量，確保政府依法行政

1、完善政府立法工作機制。強化政府法制機構在政府立法中的主導和協調作用，重要行政管理地方性法規規章由政府法制機構組織起草，積極探索多個部門聯合起草、委托第三方起草模式。加強政府立法審查協調，完善綜合性較強或者爭議較大的立法草案的論證、協調、報告、意見反饋、暫緩審查等程序，維護立法審查協調工作的嚴肅性和權威性。同時為了保證法律法規系統內部的協調一致，及時定期清理、廢止或修改那些含有違反上位法內容的、彼此之間沖突的、不適應經濟社會發展的法律、法規和其他規范性文件。

2、加強重點領域立法。堅持立法決策與改革決策相銜接、立法進程與發展進程相適應，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和發展需要。把調整經濟結構、改善民生、創新社會治理、強化生態文明建設等作為政府立法工作重點。圍繞經濟體制改革，加強國有資產監管、財政監督和公共信用等領域立法；圍繞保障改善民生、創新社會治理，加強城市管理、社會保障、教育文化、科技促進、醫療衛生、食品安全、交通運輸、物業管理等領域立法；圍繞促進可持續發展、綠色發展，加強大氣污染防治、水土保持、生態環境教育等領域立法。

（三）完善行政執法體制，規范公正文明執法

1、推進綜合行政執法體制改革。清理和規范行政執法主體，明晰職責權限，切實從源頭上解決多頭執法、重復執法、交叉執法問題，提高執法的整體水平。積極推進綜合執法，大幅減少市、縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、公共衛生、工商質檢、安全生產、文化旅游、網絡空間、農林水利、資源環境、城鄉建設、城市管理、交通運輸等領域內推進綜合執法；有條件的領域可以推行跨部門綜合執法，探索推進區域綜合執法。這既是十八屆三中、四中全會部署的重點任務，也是2015年地方行政體制改革的重要內容。

2、健全行政執法工作機制。以完善執法程序、規范執法行為為著力點，建立健全行政執法主體內部管理制度，完善和規范行政運行機制，簡化許可程序，減少辦事環節。建立事權與支出責任相適應的行政執法經費保障機制，嚴肅查處違反罰繳分離和收支兩條線管理制度。健全行政執法爭議協調機制，明確實施行政執法爭議協調的主體、范圍、程序和方法。

3、積極推進公正文明執法。各級行政機關要堅持管理與服務并重、處置與疏導結合,不斷改進創新公正文明執法方式，積極推行人性化執法。行政執法人員在執法過程中要排除各種因素的干擾，做到公平公正，不辦人情案，避免同案不同罰現象。落實執法全過程記錄制度，推進執法信息化，完善執法調查、取證規則，規范執法案卷管理，做到執法全過程有據可查、有證可考。嚴格執行重大執法決定的法制審核制度，重大的執法行為都要進行法制審核，先批準后執法，盡可能避免政府的不當執法行為。

4、提高行政執法隊伍素質。執法人員的素質和作風關乎政府形象，這是提高行政執法水平的基本保證。首先必須把好人員“入口關”，嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，執法資格考試不合格的人員，不得從事執法活動。同時，強化對執法人員的管理和監督，嚴格要求、嚴肅紀律，加強對行政執法人員的職業道德教育和法律業務培訓，不斷提高執法人員素質，對徇私枉法、執法犯法、欺壓百姓的“害群之馬”，要嚴肅查處，絕不姑息。

5、規范和限制行政自由裁量權?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。當前，由于法律條款過于原則性或行政自由裁量空間、彈性過大和相關規定可操作性不強，導致在執法實踐中，出現執法失效甚至執法不公的現象。因此，依法行政不僅要建立完備的法律體系，更要制定詳細具體可行的法律法規的實施細則和操作準則，減少和規范行政自由裁量權，彰顯執法和司法本身的公正。

（四）加強行政監督，保證行政權力科學運行

1、整合監督資源。把黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等結合起來，建立各監督機關的聯動、協作機制，充分發揮其各自優勢，形成監督的合力。要積極探索層級監督與專門監督相結合的機制，改進上級機關對下級機關的監督，建立常態化監督制度。落實上級政府對下級政府、各級政府對其工作部門、行政首長對工作人員等的監督責任，對各類行政行為全方位監督。要強化財政、監察、審計等政府專門監督，增強監督的實效。

2、改進監督方式。變被動監督為主動監督、抽象監督為具體監督、一般監督為重點監督，尤其是要把人民群眾關心的熱點和焦點問題作為監督重點，如政府機關反腐倡廉、勤政為民、社會保障體系的完善、住房制度改革以及公用事業和日用消費品物價調整等問題。人大及其常委會有責任圍繞這些問題，對有關政府部門應盡的職責進行監督，督促他們及時有效地解決群眾關心的問題，提高監督質量和效果。建立起全方位的監控機制，堅持“事先預防、事中控制、事后懲處”的科學操作，使監督貫穿于行政行為的全過程。

（五）健全科學民主決策機制，規范行政決策行為

1、嚴格遵循依法決策程序。完善行政決策程序規定，明確重大行政決策范圍，細化公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查、集體討論決定的程序，確保重大行政決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。實行重大行政決策目錄管理制度，規范重大行政決策事項的提出、確定、調整、公布、備案等環節，推進重大行政決策草案和聽證、論證、評估、審查報告規范化。探索建立行政決策信息化管理系統，實現節點管理、流程控制、規范運行。

2、建立政府法律顧問制度。建立政府法律顧問制度，健全以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍,為各級人民政府依法履行職責提供保障支持。制定政府法律顧問制度及工作規則，規范政府法律顧問管理，保證政府法律顧問在制定重大行政決策、全面推進依法行政、加快法治政府建設中發揮積極作用。

3、完善重大行政決策公眾參與機制。規范重大行政決策公眾參與程序，進一步暢通群眾意見表達和訴求渠道。借鑒發達地區經驗，對涉及公眾利益、需要公眾廣泛知曉并參與的行政會議可公開舉行，允許公民或各類組織的代表旁聽。建立重大行政決策信息公開、征求意見、咨詢論證制度，對群眾普遍關心、涉及群眾切身利益的重大決策信息要及時公開、聽證，廣泛聽取意見，對專業性較強的決策事項，組織相關領域專家或研究咨詢機構進行必要性、可行性、科學性論證。健全重大行政決策風險評估制度，建立部門論證、專家咨詢、公眾參與和專業機構測評相結合的風險評估機制，把風險評估結果作為決策的重要依據。加強重大行政決策的跟蹤反饋力度，通過多種途徑了解社會公眾對重大行政決策的意見和建議，評估決策執行的法律效果、社會效果和經濟效益。

4、強化重大行政決策責任追究。落實重大行政決策后評估制度，了解利益相關方和社會公眾對決策實施的意見建議，及時發現并糾正決策存在的問題。健全重大行政決策終身責任追究制度和責任倒查機制，明晰決策主體和決策實施單位職責，對違法決策、決策嚴重失誤或者依法應當及時決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，按照“誰決策、誰負責”的原則，追究相關責任人員的法律責任。

（六）依法全面履行政府職能，提高政府公信力

1、深化行政審批制度改革。加快政府職能轉變的關鍵是進一步深化行政審批制度改革。精簡行政審批事項，下放行政審批權,進一步依法取消和下放與經濟增長、促進就業創業等密切相關的許可事項，清理規范各類資質資格行政許可。規范和優化審批程序和審批流程，做到標準明確、程序嚴密、運作透明、制約有效、權責分明。堅持簡政放權、放管結合，把該放的放開、放到位，該管的事堅決管住、管好，把政府的職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。

2、堅持職權法定原則。完善行政組織和行政程序規章制度，推進行政機構、職能、權限、程序、責任法定化。明確法無授權不可為，推行“權力清單”制度；明確法無禁止皆可為，推行“負面清單”制度；明確法定職責必須為，推行“責任清單”制度。堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。

3、發揮政府法制機構的作用。重點加強縣、鄉兩級政府法制機構和隊伍建設，使法制工作人員的配備與政府對法治工作的需求相適應。充分發揮政府法制機構在決策咨詢、法律指導及合法性審查中的重要作用。加大對政府法制工作人員的培養教育和交流力度，提高履職能力。

（七）全面推進政務公開，打造陽光政府

1、推進政務公開制度。推動決策、執行、管理、服務、結果的全過程公開。建立健全行政執法公示制度，有關部門依據權力清單，向社會全面公開職責職能、法律依據、實施主體、執法權限、管理流程、監督方式等事項，重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的信息公開，并通過政府網站等途徑向社會公布。建立統一的行政執法信息系統和發布制度，推行執法流程網上管理，促進行政執法部門信息交流和資源共享。健全政務公開信息反饋制度，推進依法行政和法治政府建設。

2、建立規范性文件公告制度。對涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。實行規范性文件統一登記、統一編號、統一公布的三統一管理制度。對政府新制定出臺的規范性文件，應及時在政府網站或電視臺予以公布。逐步建立公共場所政府規范性文件投放制度，方便公眾查閱。

3、完善政務服務體系。制定政務服務中心建設標準和管理辦法，推進政務服務規范化建設。健全覆蓋全省、上下聯動、功能完備、便捷高效的省、市、縣、鄉政務服務體系，完善網上辦事大廳和實體大廳“線上線下、虛實一體”的政務服務平臺。進一步完善首問負責、服務承諾、一次性告知、限時辦結等制度,為人民群眾提供優質、高效、便利的服務。深入推進行政權力網上公開透明運行，實行陽光政務。