當前農(nóng)民工醫(yī)療保險模式探討

龔岱辰，羅貽琳

（安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601）

改革開放以來，大量的農(nóng)村務工人員進入城市，形成了龐大的農(nóng)民工群體，他們廣泛參與著我國的工業(yè)化和城市化建設，為推動經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會結(jié)構的完善做出了不可磨滅的貢獻。關注廣大農(nóng)民工的健康醫(yī)療，既是維護社會穩(wěn)定和社會和諧的必要政策，更是對農(nóng)民工損害自身健康為代價換取的一種經(jīng)濟補償，是對他們基本權益的保護，是維護社會公平正義的重要措施。

一、當前農(nóng)民工醫(yī)療保險模式分析

農(nóng)民工，指的是同時擁有農(nóng)民與工人身份的勞動者，其特征是持有農(nóng)村戶口但在城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，同時并沒有放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，以務工為主要謀生手段。[1]

2006年，國務院發(fā)布了《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出各地采取建立醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金的辦法，重點解決農(nóng)民工進城務工期間的醫(yī)療保障問題。[2]《意見》同時指出：有條件的地方，可以直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，同時，農(nóng)民工也可以自愿選擇參加原籍的新農(nóng)合醫(yī)療保險。

從關于農(nóng)民工的醫(yī)療保險政策性文件中都可以看出，國家對于農(nóng)民工的醫(yī)療問題是鼓勵各地可以根據(jù)實際情況采取不同的、多樣的農(nóng)民工醫(yī)療保障制度。根據(jù)目前各地的實行制度和模式來看，農(nóng)民工的醫(yī)療保險與當?shù)氐钠渌鐣ｋU有著不同的關系，或依附或隸屬，所以從他們的關系角度入手，可以將各地的農(nóng)民工醫(yī)療保險模式主要分為綜合保險模式、單獨保險模式和混合保險模式三類。[3]

（一）綜合模式

該模式是農(nóng)民工在工作地參加醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保險。這一模式的代表性實施地區(qū)有上海、成都。2002年，上海市發(fā)布了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，2004年該《辦法》在修訂后又重新發(fā)布，涵蓋了工傷、養(yǎng)老和住院保險三類保險。成都市2003年發(fā)布了《非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，涵蓋范圍與上海市《辦法》類似。

綜合模式的優(yōu)勢在于，它是我國農(nóng)民工醫(yī)療保險改革的一項創(chuàng)新舉措，首度將工傷、養(yǎng)老和醫(yī)療保險等整合在一起，并統(tǒng)一管理、籌款并支付。2008年上海市的農(nóng)民工參保人數(shù)達到383.8萬人，其中76.6%的是非上海戶籍人口。[4]可以說，這種綜合模式的農(nóng)民工醫(yī)療保險制度針對農(nóng)民工群體，單獨創(chuàng)立保險模式，一保三項，對農(nóng)民工的社會保險有比較好的針對性。

（二）單獨模式

單獨模式主要為大病或住院醫(yī)療保險，是一種農(nóng)民工在工作地參加當?shù)氐娜肆Y源和社會保障部門專門為農(nóng)民工設置的醫(yī)療保險的模式。包括北京在內(nèi)的大部分城市地區(qū)都實行這一種農(nóng)民工醫(yī)療保險制度。北京市2004年發(fā)布了《外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險暫行辦法》。實行單獨模式的大部分城市的農(nóng)民工醫(yī)療保險政策出臺都是在《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》頒布之后，雖然各地情況不同，但總體差異并不大，政策制度都較為接近。

單獨模式主要的特征就是農(nóng)民工不可參加城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)療保險，農(nóng)民工的醫(yī)療保險是單獨的、獨立的醫(yī)療保險制度，繳費由用人單位來承擔。相對于綜合模式，單獨模式操作相對來說比較簡單，相關的政府部門可以為農(nóng)民工醫(yī)療保險獨立設置基金賬戶，以便實現(xiàn)專款專用。

（三）混合模式

混合模式的醫(yī)療保險是針對不同類型的農(nóng)民工實施不同的保險制度，對于工作穩(wěn)定的農(nóng)民工，讓他們參與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險；而對于流動性強的農(nóng)民工群體，讓他們參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險。這種混合型的醫(yī)療保險制度是充分考慮了農(nóng)民工的工作特性而設立的。實施混合型醫(yī)療保險的代表性城市有南京、深圳等。

南京市2006年開始要求農(nóng)民工用工單位對與其有穩(wěn)定勞動關系的農(nóng)民工，按照《南京市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》參加基本醫(yī)療保險和大病醫(yī)療救助。而用人單位和個體工商戶短期雇用農(nóng)民工的，應當繳費參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險，保險費用由用人單位按月繳納。

由此可見，混合型醫(yī)療保險模式的優(yōu)勢在于考慮到農(nóng)民工群體的特殊性，同時也破除了綜合模式和單獨模式中農(nóng)民工醫(yī)療保險對戶籍的依賴關系。

二、當前農(nóng)民工醫(yī)療保險存在的問題及原因

人力資源和社會保障部統(tǒng)計顯示，目前我國農(nóng)民工醫(yī)療保險參保率在10%左右。[5]以農(nóng)民工聚集較多的浙江省為例，在2006至2007年度，農(nóng)民工的人數(shù)占全省常住人口的24.5%，占全省從業(yè)人員的39.5%。[6]在龐大的農(nóng)民工群體中，醫(yī)療費負擔最大的來源是農(nóng)民工自身，高達75.28%，只有8.17%的人享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，9.7%由農(nóng)村合作醫(yī)療承擔，2.55%由商業(yè)醫(yī)療保險支付。[7]

（一）農(nóng)民工收入與參保費用的沖突

我國當前的農(nóng)民工收入水平仍然較低，家庭負擔重，其微薄的收入除了日常開銷之外，還要用于贍養(yǎng)家中長輩和下一代教育，難以積攢積蓄，更無法顧及自身的醫(yī)療保險問題。醫(yī)療保險的費用對于生活并不富裕的農(nóng)民工來說，也是一筆較大的開支。醫(yī)療保險的繳費比例和繳費基數(shù)的設置給農(nóng)民工參保帶來一定的壓力，尤其對于工作流動相強的農(nóng)民工群體而言，無法簽訂固定的勞動合同，他們?nèi)鄙俜€(wěn)定的收入來源，物價又使日常的花費居高不下，如果長期繳納保險金，眼前的開銷進一步加大，農(nóng)民工的參保積極性很低，不能也不愿意參加醫(yī)療保險。

(二)醫(yī)療資源供需問題

農(nóng)民工的適用工作類型一般都較為艱苦，具有一定危險性，且大量消耗體力。這使得農(nóng)民工群體普遍對醫(yī)療資源的需求較大，但是醫(yī)療機構所能為他們提供的醫(yī)療資源相當有限。一方面，由于農(nóng)民工自身知識水平和經(jīng)濟水平的限制，農(nóng)民工往往不知如何解決醫(yī)療問題，支付能力低更嚴重阻礙了他們購買必要的醫(yī)療服務和資源。另一方面，對農(nóng)民工的歧視廣泛存在，從制度政策到現(xiàn)實生活，農(nóng)民工在城市中與城鎮(zhèn)居民的待遇一直都是不平等的，自然而然，農(nóng)民工在醫(yī)療機構中也面對著不公平的歧視性待遇，農(nóng)民工的醫(yī)療保障非常缺乏。

（三）農(nóng)民工群體流動性與固定制度的矛盾

農(nóng)民工群體一個重要的特征是流動性強，群體本身的形成就是源于人口的流動。農(nóng)民工醫(yī)療制度安排并沒有在一定程度上實現(xiàn)制度層面的統(tǒng)一，農(nóng)村與城市之間、城市與城市之間的醫(yī)療保障制度有著不同的政策規(guī)定，也缺少一定的銜接。工作地的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險對農(nóng)民而言門檻高，制度不靈活，參保積極性低；而戶籍地的新農(nóng)合又不能及時解決農(nóng)民工在工作地的醫(yī)療保險問題。農(nóng)村醫(yī)療保障制度剛剛起步，統(tǒng)籌層次較低，覆蓋面小，共濟性差，保障水平低，難以滿足農(nóng)民工要求。[8]當前的醫(yī)療保障制度都是相對固定的，固定的制度、繳費比例和繳費基數(shù)，與頻繁更換工作和工作地的農(nóng)民工之間有一定的矛盾，難以解決農(nóng)民工群體的差異性要求。

三、對完善農(nóng)民工醫(yī)療保險制度的建議

作為一個規(guī)模龐大的群體，農(nóng)民工群體成員之間差異明顯，層次不同，對于醫(yī)療保險的需求也有很大差異。收入與保險費的矛盾、醫(yī)療需求與供給的矛盾廣泛存在于我國當前的社會階層較低的社會群體中，并不能作為代表農(nóng)民工醫(yī)療問題的典型性問題。而農(nóng)民工醫(yī)療矛盾具有非常顯著的區(qū)別性的問題，就是農(nóng)民工群體構成復雜、流動性太強導致醫(yī)療保險難以大規(guī)模覆蓋。主要針對農(nóng)民工群體這一特性，當前的醫(yī)療保險模式還需要加以完善。可以根據(jù)農(nóng)民工的流動程度不同，制定相對應的福利政策，保證醫(yī)療保險制度能夠最大程度影響到廣大的農(nóng)民工。

由于流動性和市民化程度的差異，可以將農(nóng)民工區(qū)別為完全市民化且流動性低的、一定程度市民化但流動性強的以及市民化低且流動模式較固定的。根據(jù)類型的不同，可以有針對性地提出建議，為不同類型的農(nóng)民工群體提供不同模式的醫(yī)療保險措施，進一步完善當前的農(nóng)民工醫(yī)療保險體系。

(一)完全市民化且流動性低

這一類的農(nóng)民工，已經(jīng)在城鎮(zhèn)生活了一定時間，一般而言，都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作地有著固定的住所和工作，也有較為穩(wěn)定的收入來源。大部分在工作地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)定居，有長輩和子女一同在同一地生活，幾乎沒有返鄉(xiāng)的可能，除了戶籍之外，幾乎與城鎮(zhèn)居民沒有什么區(qū)別。

很明顯，對于這一類的農(nóng)民工，完全可以納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的模式中，實施與城鎮(zhèn)職工相同的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。個人賬戶主要用于一般醫(yī)療消費，沒有超過一定比例的不足由個人承擔；如果發(fā)生大病住院，由社會統(tǒng)籌承擔大部分費用，其余個人承擔。同時由于農(nóng)民工自身經(jīng)濟條件有限，可以對于個別特殊情況增加一定的補助。

(二)一定程度市民化但流動性強

這一類的農(nóng)民工常年生活工作在城鎮(zhèn)中，但是定居時間短，經(jīng)常在不同城鎮(zhèn)之間流動，當前返鄉(xiāng)的可能性很小，但是也不會固定在某個城鎮(zhèn)定居工作。他們沒有較為穩(wěn)定的工作和收入來源，常常間斷性地更換工作，將來有可能成為城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)工人，但是將來也有可能因為年齡增長等原因會返鄉(xiāng)。

由于流動性太強，且定居時間短，難以將這一類農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保體系。目前來看，較為合適的方法就是納入新農(nóng)合醫(yī)療保險體系中，同時在工作地輔以一定的商業(yè)保險。這樣他們既能在原屬地，也能在工作地得到一定的醫(yī)療保障。這一方式面臨的問題就是農(nóng)民工的收入可能難以參加商業(yè)性的醫(yī)療保險。針對這一可能出現(xiàn)的問題，政府可以適當補助農(nóng)民工在工作地的商業(yè)醫(yī)療保險費用，減輕他們的經(jīng)濟負擔，同時保證他們能夠得到一定的醫(yī)療保障。

(三)市民化較低且流動固定

有部分的農(nóng)民工會間斷性流動在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，農(nóng)忙回鄉(xiāng)，農(nóng)閑入城，務工務農(nóng)并重，或者以農(nóng)業(yè)為主，以務工為輔。他們不會在城鎮(zhèn)定居，但也不會長時間居住在農(nóng)村。雖然流動方式和時間都有一定的規(guī)律可循，一定程度上是固定的，但是他們一直保持流動不停，流動方式固定但流動頻繁。

這類農(nóng)民工收入有限，明顯不適合納入新農(nóng)合，但同時也無法納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險。因為流動頻繁且經(jīng)濟條件有限，可以單獨為他們建立醫(yī)療儲蓄賬戶。即在國家層面上為他們建立帶有一定強制性的福利保障儲蓄賬戶，無論在何地生活，在何處工作，都必須進入這個社會保障儲蓄賬戶，形成終身制的社會保障儲蓄體系。賬戶資金由政府、用人單位和農(nóng)民工個人繳費構成，由賬戶所有人持有，可隨持有者流動。但這一對策對于相關工作部門和各地之間的工作銜接要求很高，相關的政府部門，如公安戶籍部門和社會保障部門，以及各個醫(yī)療機構和銀行等，都必須在全國范圍內(nèi)形成一個有效的信息網(wǎng)絡和工作銜接網(wǎng)絡。各城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間也要做好工作銜接，保證當農(nóng)民工由一地流動向另一地時，能夠及時將個人賬戶帶入新的地區(qū)，保證社會保障權益。

綜上所述，農(nóng)民工群體龐大，內(nèi)部構成復雜，情況復雜。我國各地情況不同，受限于基本的人口戶籍管理制度，難以形成統(tǒng)一的標準。本文從農(nóng)民工自身的特征入手，針對不同類型的農(nóng)民工提出不同的建議。但現(xiàn)實中農(nóng)民工群體也不只有文中分析的三種類型，各城鎮(zhèn)中農(nóng)民工群體內(nèi)部情況也很復雜，同時面臨現(xiàn)實的繳費基數(shù)、繳費比例等問題，要進一步完善農(nóng)民工醫(yī)療保障體系，仍然有很多路要走，有很多問題需要解決。

[1]鄭功成.農(nóng)民工的權益與社會保障[J].中國黨政社會論壇，2002，（8）：22-24.

[2]國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見[N].人民日報,2006-03-28.

[3][4]趙大海.我國城市農(nóng)民工醫(yī)療保險發(fā)展方向與路徑選擇[J].學術交流,2010，(2):143，144.

[5]國務院研究室課題組.中國農(nóng)民工調(diào)研報告[A].總報告起草組.中國農(nóng)民工問題研究報告[C].北京:言實出版社,2006.

[6]楊建華.2006-2007年浙江社會發(fā)展形勢分析與預測總報告.2007年浙江發(fā)展報告（社會卷）[M].杭州:杭州出版社,2006.

[7]曹春燕,魏晉才.農(nóng)民工醫(yī)療保障的困境與出路探究[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟,2008（4）:79-80.

[8]周綠林,李紹華.醫(yī)療保險學[M].北京:科學出版社,2006.238-239.