我國高校兩級財務管理體制改革的困境與完善思路

徐瀟瀟

（華中師范大學 審計處，湖北 武漢 430079）

一、引言

教育經費是高校改革和發展的經濟基礎，高等學校的財務管理水平直接影響和制約著高校的發展。近年來，隨著我國高校辦學規模的擴大和辦學要求的提高，現行高校財務管理體制越來越難以適應建設高水平大學的需要，其弊端日益顯現，推進高校財務管理體制改革的緊迫性和必要性日益突出。長期以來，我國高校主要實行“統一領導，集中管理”的財務管理體制。這一管理體制有利于對高校經費的集中調配和統籌，但也面臨著內在的局限性。突出體現在兩個方面：一是學院的辦學積極性始終難以有效調動。在財權配置上，學校掌握了教育經費、人員工資、獎酬金等主要權力，包括水電在內的各項公共開支也由學校統管，由此帶來的問題是，二級學院辦學動力不足，干多干少一個樣，缺乏內在的效益驅動，由此也導致二級學院以完成學校基本任務為主，沒有創新性。二是教育資源利用效率嚴重低下。由于學校承擔大多數經費的使用權限，各個學院沒有成本觀念，只要辦學就向學校要錢，在資源的使用上也長期形成了粗放經營的特點。因此校院兩級財務管理體制改革是突破當前高校發展的一個重要途徑，具有很強的創新性和生命力。

二、校院兩級財務管理改革面臨的突出困境

（一）學校管理：職能不清，監管不足

隨著校院兩級財務管理體制的推進，校級財務部門的角色逐步向管理層面轉移，但是在實踐過程中，很多高校的校級管理職能并未很好的建立起來。

1.職能部門的監督機制明顯缺失。在校院兩級財務改革中，校級職能部門對財務資金的支配權明顯削弱，相應對其監督職能的要求顯著提升。如何加強對院級財務管理的監督，成為校級職能部門必須考慮的重要問題。然而，在實際的運行過程中，校級職能部門由于存在諸多局限性，難以實現對院級經費的有效監管。突出表現在兩個方面：一是各個學院在學科領域、專業方向等方面有明顯差異，經費使用的專業性特征很明顯，導致各個學院在經費使用上差異性很大，校級職能部門的監管難度增加；二是經費使用和支配權下移到學院之后，校級財務部門只能從一般財務管理規程的角度進行審核，很難完全了解經費的實際使用過程，也無從確定經費開支的合理性。這些現實問題都制約了校級職能部門的監管成效，從而導致學院有可能脫離學校的監管范圍，而對校院兩級管理體制帶來沖擊。

2.財務問責機制未能有效建立。推進財務監督的重要手段是建立完善的問責機制。只有讓學院在獲得財權的同時也建立相應的責任意識，才能保證學院主動規范經費使用，達成權責的二元統一。然而，在校院兩級財務管理體制改革過程中，很多學校往往只注重財權的下放，而對建立問責機制缺乏足夠的重視。如很多學校在財權下放的過程中未能建立起以學院為主體的經濟責任制，或者雖然建立了經濟責任制，但未能有效執行。由于對學院相關責任人的問責機制不健全，導致即使發現違法違規行為，也大多采取大事化小、小事化了的處理態度。在處理方式上，往往只注重對單位的處罰，對單位負責人及相關責任人員很少問責，由此導致學院負責人的經濟責任觀念淡薄，經費使用很容易失控。

3.績效考核機制普遍不夠健全。績效考核是學校進行財務管理的有效手段。通過對學院財務管理進行績效考核與評價，并進行合理、有效的激勵能夠引導學院規范財務行為、優化支出結構。然而，在推進校院兩級財務管理改革過程中，由于學校對績效考核和激勵不夠重視或者缺乏經驗，導致績效考核制度普遍不盡合理，難以實際調動學院合理理財的積極性和主動性，導致資金使用的隨意性較強，也使校院兩級財務體制改革的初衷難以實現。

4.預算分配方案設計不科學。校院兩級財務管理體制改革的核心是確定合理的預算分配方案，從而形成校級經費和院級經費。但在實際操作過程中，預算分配方案的制定存在諸多難點，導致學院經費分配不盡合理，對學院的正常運行造成較大影響。其中的原因是多方面的，具體包括：一是預算分配涉及到學生規模、學生類別、學院實際等不同指標，測算內容極為復雜，特別是有部分內容很難精確量化，對編制預算分配方案帶來困難；二是預算分配方案不僅涉及學校和學院之間的分配比例，而且涉及不同學院之間的分配，而各個學院由于學科領域、專業背景等存在較大的差異性，要平衡不同學院的經費分配比例難度較大；三是預算分配方案具有年度性和動態性，需要根據國家和學校情況的變化而隨時變化，這也提高了預算分配方案編制的難度。現階段，我國高校的經費來源受國家相關政策的影響較大，一旦撥款額度、收費政策或者學院招生規模發生變化，若維持以前的分配比例，將對學院收入有很大影響。

（二）學院運行：能力不強，漏洞較多

在傳統的財務管理體制下，學院一級主要是“花錢”、“用錢”，很少“管錢”、“省錢”，這對改革之后的學院財務運行機制提出了新的挑戰，也不可避免的產生了一些問題。

1.財務管理意識普遍不強。長期以來，學院一級并非財務管理的主體，對于財務管理的重要性缺乏足夠的認識，財務管理經驗明顯不足，很難適應新形勢下校院兩級財務管理模式。特別是一些學院還停留在傳統的“等、靠、要”的思維模式中，對于學院的財務管理主體地位認識不清，沒有主動承擔起財務管理的責任，也沒有建立配套的財務管理制度和經費使用管理規定，導致學院內部缺乏規范、科學的民主理財機制。從改革發展的長遠目標來看，如何從思想上樹立學院的財務管理主體地位，提高學院的財務管理意識，是今后推進校院兩級管理體制需要著力解決的一個重要問題。

2.學院預算管理問題突出。校院兩級財務管理體制改革之后，編制年度預算成為院級財務管理的一項重要工作。但從實踐來看，當前院級預算編制普遍存在不科學、不精細的問題。例如，很多學院只對人員經費、公用經費、建設經費等幾大塊做了基于支出項目的劃分，并未控制其招待費、勞務費、辦公費等會計科目的支出額度，本來校院兩級財務管理期望達到“增收節支”的目的，個別學院反而由于自主支出的權力變大，出現了一般性事務支出增大、設備購置與教學實習經費降低的現象。值得注意的是，由于預算編制的粗放，各預算項目并未進行科學化、精細化的測算，導致一些學院后期預算調整現象嚴重，并且調整程序也比較隨意，無法保證預算的剛性和嚴肅性。

3.“小金庫”現象有所抬頭。校院兩級管理體制賦予學院辦學主體地位，鼓勵學院擴展辦學經費渠道，增加學院可支配收入。為此，很多學院利用學校資源進行多種形式的創收活動，增加院級經費來源。合理的創收活動體現了學院理財用財、開源節流的辦學思路，對于彌補教學經費不足、提高學院教師待遇具有積極的推動作用。但是，由于缺乏有效的監管，學院的創收活動也極易成為違規經費的重要來源。例如，很多創收活動都存在違規收費、票據不合規或不開發票（收據）、收費款項未及時上繳學校財務等問題。由于財務管理不規范，這些創收收入很容易變為學院的“小金庫”，成為誘使經濟犯罪和引發貪腐的溫床。

4.專業財務管理人員不足。伴隨以學院為主體的校院兩級財務管理體制的推進，學院的財務管理責任明顯增加，對其財務管理水平也提出了更高的要求。而要提高財務管理水平，不僅要求建立健全各項規章制度，更重要的是需要一支具有專業財務管理知識的人才隊伍。但現實的情況是，由于學院長期以來都不需要承擔財務管理的主體責任，一般的學院內負責財務相關工作的人員很少經過專業系統的業務培訓，多數都不具備任職資格。特別是不少學院由于人員緊張，大量財務工作人員還身兼其他職務，很難做到專人專崗。因此，無論是從數量還是層次上看，目前學院的財務人員都面臨著嚴重短缺，這在很大程度上成為制約學院財務管理水平提升的重要因素，也無形中增加了校院兩級財務管理體制改革的難度。

三、進一步完善校院兩級財務管理體制的基本出路

1.進一步強化內部控制和制度建設。實行校院兩級財務管理體制后，學校和學院的財務環境與財務要求都出現了明顯的變化，并成為未來高校財務體制運行的一種“新常態”。要適應這一“新常態”，必須首先強化內部控制，逐步建立和完善科學合理、符合高校實際情況、并具有可行性的相關財政規章制度，確保資金的使用效益。具體來看，學校層面應以制度完善為主，即根據校院兩級財務管理的新特點進行有針對性的修訂和改進，特別是加強財務監管制度的設計安排，保證財政資金安全、可控。在學院層面，則應以制度建設為主，主要是根據學院實際，制訂切實可行的財務規章制度，提高學院財務活動的規范性，從而優化經費使用。

2.提高預算分配方案的科學性。進一步健全和完善預算分配方案的生成機制，提高方案測算的科學性。其中，學校應根據校院劃分的職責，結合學校實際與歷史數據，科學合理測算校院經費的分配比例。對于院級經費，應建立完整的經費分配指標體系，從學生教師人數、學科辦學成本差異、科研、補貼等方面進行充分調研、綜合考慮，既避免以往的“大鍋飯”政策，也考慮學院的實際需要。在實際工作過程中，可以建立預案制，即根據實際情況設計若干套分配方案，在充分調研和廣泛征求意見的基礎上確定最切實可行的方案。同時，在預算分配方案的編制過程中，應著力提高預算編制的動態性，根據撥款額度、收費政策或者學院招生規模等情況及時調整，增強經費方案的公平性和公正性。

3.強化相關職能部門的監督評價職責

校院兩級財務管理模式中，并不是權力下到學院，學校相關職能部門就可以“不管”或者“少管”，而是其工作角色應轉變為開展目標管理，過程監督以及考核評價。建立有效的財務監督評價體系，是現階段校院兩級財務體制改革中學校層面必須重點解決的緊迫任務，具體可從以下幾方面著手：

其一，預算編制監督與考核。學校相關部門應根據學校的發展規劃與建設要求，在學院提交預算申報時，制訂科學、合理、統一的預算編制格式、內容及要求，并提出相關的人員經費、公用經費、建設經費等項目的總體控制要求與注意事項。

其二，預算執行監督。一方面財務部門應審核學院經費支出的合法性、合規性；另一方面也應會同相關職能部門，對明細科目支出額度進行比例控制，對于重要項目中某些科目的開支，必要時還可以建立職能部門審批制度；同時，應確保預算的剛性，如果確因客觀情況需要調整預算的，必須嚴格履行預算調整審批程序。

其三，預算執行情況考核與評價。要強化各職能部門的考核與評價職能，建立科學有效的績效考核和激勵機制，對學院履行職責的考核，應結合其預算執行情況進行，確保“事權”與“財權”的統一。同時，應將考核結果和獎懲措施相結合，對考核優秀的學院進行合理獎勵，以提高考核的實際效果。

4.健全經濟責任制與學院民主理財機制

近年來，教育部先后發布了《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》、《教育部直屬事業單位經濟責任制試行辦法》、《教育部關于做好教育系統經濟責任審計工作的通知》等文件，對健全和落實經濟責任制提出了詳細和明確的要求。實行校院兩級財務管理制度后，學校應根據經濟事項決策權限和經費審批權限，明確各學院及職能部門負責人的經濟責任，強調財權的劃分，責任的承擔、追究，以此規范經費的使用。

與此同時，學院內部還應建立科學的內部民主理財機制，并堅持“三重一大”有關規定。具體來看，對于涉及學院學術性的支出，須經過院級教授委員會審議通過；涉及教職工切身利益的支出，須經教師或職工代表審議通過；涉及重大經濟事項支出，須經可行性論證后由黨政聯席會議決定，必要時應按照學校規定履行招投標程序。根據學校實際情況，逐步建立起包括財務公開在內的校務公開、院務公開制度，擴大領導班子成員和一般教職工對重大開支、重要事項的知情權和監督權，避免經濟活動中違法違規行為發生。

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