農地承包權與經營權分離的意義及風險防范

朱君健

（江蘇師范大學，江蘇 徐州 221009）

繼允許農村經營性建設用地入市之后，2014年，中央進一步對農地改革做出了新的重大部署，提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”的重要舉措。該項措施貌似是對土地產權改革的一小步，實際是農村土地制度綜合改革的一大步，將對未來農村經濟社會發展產生重大影響。同時，在當前農村土地利益關系錯綜復雜，新舊制度交錯糾纏的背景下，該項改革也面臨諸多風險和挑戰。因此，如何順利推進此項改革，使其成為擴大地權改革的突破口，為農村土地制度改革奠定的堅實基礎，并防范各種可能出現的風險，既是重要的實踐問題，也具有重大理論價值。

一、農地承包權與經營權分離的意義

自上世紀80年代，我國以實行家庭聯產承包責任制為依托，實現了農地集體所有權和農戶承包經營權兩權分離，調動了農民積極性，也極大地解放了農村生產力，不僅開創了我國農業發展上的一個黃金時代，而且準確找到了整個改革開放的突破口，開創了中國特色社會主義事業的偉大局面。在當前城鎮化加速推進、工業化深入發展和農業現代化逐步深入的背景下，實行土地承包權和經營權的分離，契合了當前我國現代化建設的特殊背景，對我國的綜合改革具有重大意義。

（一）承包權與經營權的分離有利于優化土地資源配置，極大地促進農村經濟的發展

近年來，隨著我國工業化的不斷深入和城鎮化的不斷推進，農村勞動力大規模轉移。在此背景下，一方面，大量的土地被低效利用，甚至不少土地被拋荒。自2000年來，我國多省市常年存在5%以下的耕地被撂荒[1]；另一方面，大量有經營能力和資本的新型農業經營主體無法獲得足夠的土地，無法產生規模效應。這無疑不利于現代農業的發展。而承包權和經營權的分離，將極大地促進資源的優化配置，促進農村經濟的發展。

首先，對于外出務工的農民而言，承包權和經營權的分離，將為其承包權的資本化和實現提供途徑，不必每年再勞苦于季節性勞作與外出打工。既可以使農民獲得合理的土地收益，防止土地拋荒，也可以避免外出務工農民的奔波之苦。其次，土地承包權和經營權的分離，可以使新型農業經濟主體以合理的價格獲得合適規模的土地，有利于農業適度規模經營，從而促進現代農業的健康發展。再次，土地承包權和經營權的分離，還是中國土地制度改革的重要環節，不僅為土地流轉的順暢進行提供堅實保障，還為后續的征地制度改革、土地增值收益分配改革和統一的土地市場構建，具有重要意義。

（二）承包經營權的分離能促進我國城鎮化的發展

城鎮化本質就是一個將農業人口轉化為非農業人口，農業活動轉化為非農業活動的過程。[2]從這個角度看，只有將農村廣大富余勞動力從農地上解放出來，才能不斷促使農業人口向非農業人口轉變，參與和促進城鎮化的增長。統計資料顯示，當前，我國城鎮化進程中存在近3億農民工，他們雖然沒有失去土地，但已經離開農地，并且參與了城鎮非農業生產，長期居住在城鎮。這三億多農民工的存在足以證明我國農村存在大量勞動力富余，其中很大一部分農民工由于對農地的特殊情結不愿意放棄農地，處于進退兩難的境地。但是，城鎮化的發展本質就是需要勞動力的不斷投入與參與。經營權的分離則能激勵農村富余勞動力轉讓土地經營權，一方面農民可以將土地經營權換成資本收入，另一方面又能將部分富余勞動力從土地的束縛中解放出來，解放出來的勞動力才能推動農民向市民的轉化[3]，農村向城鎮的轉型。

（三）承包權和經營權的分離有利于我國工業化的深入

這主要體現在以下幾個方面：一是有利于為工業化提供更加穩定而無后顧之憂的工人隊伍。農民將不必每年在農忙季節往返奔波，可以更加安心務工。二是隨著承包權和經營權分離，大量土地將被專業化經營，機械化程度將快速提高，其對專業化服務和農業機械的需求將大幅度提高，從而為工業提供更加廣闊的市場。

二、承包權與經營權分離的風險

土地承包權與經營權的分離，土地的權能將更加完善，其配置機制也將多元化。因此，新政策在帶來新的發展機遇的同時，也存在著更多的潛在風險。

一是存在著各類主體借此剝奪農民土地的風險。首先，存在城市資本兼并土地并實際剝奪農民土地的風險。承包權與經營權分離，同一塊農地衍生出來的不同權利，極其容易產生某一權利被架空虛化的情況。在農民處于劣勢的情況下，如果農民將經營權轉讓，自己依然享有承包權，經營者又將農地抵押給金融機構獲取資本參與生產。此時，一塊農地上同時存在多種權利，如果缺乏生計的農民希望享有土地承包權的保障作用，則銀行的抵押權與經營者擁有的經營權會與農民的承包權發生沖突，農民的保障問題難以得到實現。分立開來的兩權之間的矛盾和對立也是法律需要解決的問題。

二是存在著地方政府借此盲目推進城鎮化的風險。我國城鎮化推進過程中普遍存在政府的影子，在城鎮化不斷發展的同時，一些城鄉矛盾并沒有得到解決，反而有轉化為更加棘手和復雜的社會矛盾的趨勢。城鎮化是一個自然發展的過程，不是人為的強制過程。當前，我國政府過于強調城鎮化的做法反而有些本末倒置，把城鎮化這一發展方向錯誤的歸結為一種發展手段與方法論。在西方，伴隨著城鎮化和工業化發展，越來越多的農民會從農地上被“吸”出來，土地集中是一件自然的事情。而中國，農民是被“趕”出來的。[4]

三是存在著土地金融進一步積聚的風險。當前，以房地產企業和地方政府為主體的土地金融已經存在一定風險，而隨著此項政策的推進，土地承包權將被賦予抵押功能，可能會出現更多的以土地經營權融資的情況。

三、進行綜合配套改革，完成土地產權改革

為了能夠推進此項改革，并順利實現改革的各項目標，同時防范可能出現的各類風險，必須盡快進行相應的配套改革。

（一）完善農地產權、承包經營權的法律規章制度

首先，必須明確承包權和經營權的法律定義、權責義務，明確規定農地的抵押客體必須且僅有經營權，所有權和承包權不得參與抵押。

其次，強化在所有權不變的情況下，承包經營權能成為一種物權的屬性，堅持土地承包關系長期不變。土地要能夠固化為農戶的財產，真正使農戶享有占有、使用、收益和處分“四權統一”的承包經營權[5]。只有承包權的屬性完整合法，作為派生的經營權才有依據參與土地流轉合約的訂立。另外，在農地固化為農戶財產的同時，農地經營權的轉移應該放開給農戶自由處置，弱化家庭聯產承包責任制的“集體”約束，推動農地的市場化。

再次，承包權和經營權的權限期限也要明確規定，脫離了承包權的經營權必然是不合法的，因此經營權的權限必然不能超過承包權的剩余年限；如若經營權的年限過短，農業作為投資收益周期較長的產業，經營權的價值就無法體現，缺乏足夠的吸引力也就難以吸引資本市場參與農業現代化發展，因此，經營權的年限也必然要求不能過于短暫。合理的經營權限應以10至15年較為合理。

最后，經營權是依賴承包權存在的，如若農戶在經營權流轉期間退出農業集體，承包權被收回時，經營權人的權益必須得到保障，可以探討農地收回給予經營權人補償或者持有土地的村集體持續給予經營權人繼續行使經營權直到合約結束。

（二）加強各類承包權和經營權分離行為的規范和監管，防止土地兼并、對農民土地剝奪和土地金融風險的出現

首先，通過規范的土地流轉市場，構建健全的價格形成機制，真實反映土地市場的供求規律，合理調節土地資源的優化配置[6]。當前，我國農地缺乏科學合理的土地估價體系，價格的形成必然有較大主觀性和隨意性。農民對土地保障功能的需求逐漸弱化，已經開始轉化為對土地財產功能的訴求[7]。缺乏合理的價格機制顯然難以令農戶的訴求得到滿足。經營權的交易不同于普通商品，交易程序相對復雜，尤其在產權登記備案公示中需要專業知識參與，由此導致農民在土地流轉中容易產生消極態度。在過去的實踐中，農村普遍存在承包經營權流轉往往是一紙合約或口頭允諾達成的交易，這種混亂的承包經營關系極其容易在今后引發糾紛或者侵權事件，申訴也缺乏依據。筆者認為，監理和健全土地流轉服務機構顯得尤為關鍵，它能在強勢方與弱勢群體中尋找一種平衡和溝通機制，積極合格的土地交易服務中介能像房產中介一樣為農地流轉提供高效服務、交易信息，幫助農戶規避風險。

其次，對地方政府涉及土地的行為進行嚴格監管。不僅要對地方政府的征地行為嚴加監控，還要對地方政府的土地流轉、土地儲備、土地出讓等各類行為嚴加控制，防止其出現新的土地違法行為類型。

再次，堅持對土地金融風險的防范。金融機構作為資本市場的逐利人，必然將給農地帶來“什么掙錢就種什么”的自利盲目之風，在當今強調“市場在資源配置中起決定性作用”的大環境下，筆者認為，只有監管機構能正確把握合理利潤的這個“度”，對農業的補貼給予合理的比例，資本的參與才會逐漸增加并且不會威脅到我國的農業安全。金融資本的參與還在于風險意識強烈，相比較工業的經營風險，農業的參與潛在風險更為突出和復雜。盡管有完善的體制和政府政策扶持，但隱性不可預測的風險過多仍然不足以打消資本的顧慮。筆者認為，可以開發創新的農地抵押貸款保險品種，在給予農戶合理資本支持的同時，也能給投資人多一份保障，少一份顧慮。

（三）科學推進城鎮化，尤其要防止過度盲目的城鎮化

城鎮化是農村剩余勞動力轉移的有效途徑，是農業現代化和工業化的直接后果，是人口、資本和產業自然聚集的產物。其速度、規模和結構都應該符合科學化的標準，而不應該僅僅依靠拔高部分參照指標盲目推進。要預防土地承包權與經營權分離可能帶來的盲目城鎮化風險，一是應加強對城鎮化的頂層設計，從中央層面科學規劃我國城鎮化的道路、規模、方式和結構，防止各地各行其是。二是應加強對各地城鎮化進程的引導和監管，尤其加強對新城、新區建設的審批和監督，糾正經營城市的理念，糾正盲目追求規模大、人口眾、高樓多，但產業空、服務差、質量低的城鎮化做法。

[1]羅必良，何應龍，汪沙，尤娜莉.土地承包經營權：農戶退出意愿及其影響因素分析[J].中國農村經濟,2012，(6).

[2]龍景奎,付保華,趙春曉.徐州農業現代化與農村城鎮化的相關性研究[J].經濟研究導刊,2010,(31).

[3]劉冠生.中國農業富余勞動力轉移研究[D].武漢理工大學,2012.

[4]周彥武.城鎮化是中國經濟的致命毒藥[EB/OL].http://copy.hexun.com/148436771.html.

[5]陳錫文.如何推進農民土地使用權合理流轉[J].中國改革,2002，(3).

[6]朱桂香李威樊萬選.農村土地承包經營權流轉中的障礙及對策[J].中國改革,2012，(3).

[7]何一鳴，羅必良.分稅制、政府博弈與制度創新——個佃農理論的分析框架[J].河南社會科學,2012，(4).