全面依法治國視域下創(chuàng)新社會(huì)治理芻議

曹秀偉

（中共聊城市委黨校 哲社教研室，山東 聊城 252000）

十八屆四中全會(huì)開啟了中國法治化的新征程，全面依法治國將進(jìn)入新常態(tài)。創(chuàng)新社會(huì)治理，改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持依法治理是關(guān)鍵，必須從法治層面加大保障力度，善用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，切實(shí)將社會(huì)治理納入法治軌道。

一、創(chuàng)新社會(huì)治理必須在法治的框架下進(jìn)行

法治是治國理政的基本方式，也是社會(huì)治理創(chuàng)新的一種資源優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)新社會(huì)治理的終極走向就是法治化，就是說要將社會(huì)治理方式的改進(jìn)納入法治范疇，強(qiáng)化法治保障，提高社會(huì)依法治理能力。

（一）法治是人類社會(huì)最為先進(jìn)的治理模式

縱觀人類社會(huì)的歷史發(fā)展，人類在治理社會(huì)方面進(jìn)行了各種模式的嘗試，包括軍事管制和依靠武力征服、利用宗教在精神層面進(jìn)行控制、實(shí)行等級(jí)制度壓迫剝削等許多形式。從近代開始，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有了顯著的發(fā)展，民主政治有了大幅度進(jìn)步，世界各國在社會(huì)管理方面不斷提高力度的同時(shí)，對(duì)行政權(quán)力加強(qiáng)規(guī)范制約高度重視，從而能夠有效銜接政治國家和市民社會(huì)，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)整合，最終在社會(huì)治理方面探索出了法治化途徑。從某種角度而言，人類社會(huì)的發(fā)展就是從人治向法治逐漸轉(zhuǎn)變的過程，法治已經(jīng)被證明是最理想的選擇，同時(shí)也是一種必然的發(fā)展趨勢(shì)。

（二）創(chuàng)新社會(huì)治理和法治是內(nèi)在統(tǒng)一的

創(chuàng)新社會(huì)治理的終極目標(biāo)在于：社會(huì)治理形式的合法化和主體行為的合規(guī)范化。社會(huì)治理創(chuàng)新以法治為基礎(chǔ)和保障，更加注重以法治思維和法治方式治理社會(huì)，其主要任務(wù)是建立以法治理念和法律制度為基礎(chǔ)的社會(huì)治理模式。

1、社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)融合一定的法治內(nèi)涵

現(xiàn)階段創(chuàng)新社會(huì)治理面對(duì)的問題主要體現(xiàn)在：維護(hù)群眾權(quán)益的機(jī)制如何完善，信息網(wǎng)絡(luò)管理如何加大力度，特殊人群與流動(dòng)人口服務(wù)與管理如何加強(qiáng)，公共安全防范體系建設(shè)如何健全，基層社會(huì)服務(wù)體系與管理體系如何完善等。要有序、有效地解決這些問題，就要在社會(huì)治理創(chuàng)新過程中，以法治價(jià)值理念為引導(dǎo)凝聚社會(huì)共識(shí)、規(guī)范社會(huì)行為，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，從而賦予社會(huì)治理創(chuàng)新更多的法治內(nèi)涵，將“法治新常態(tài)”全面落實(shí)到社會(huì)治理創(chuàng)新中。

2.推進(jìn)法治建設(shè)能夠促進(jìn)社會(huì)治理水平的提高

要提升社會(huì)治理水平，必須將創(chuàng)新社會(huì)治理納入法治化范疇。首先，法治思想對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新具有重要的引導(dǎo)作用。要加強(qiáng)社會(huì)主義法治理念教育，使全體社會(huì)公民都能夠形成較強(qiáng)的法治觀念，引導(dǎo)不同的社會(huì)主體以法律為依據(jù)，理性表達(dá)自身訴求，確保社會(huì)治理沿著正確的方向發(fā)展。其次，法律體系是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)。“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”[1]促進(jìn)社會(huì)行為規(guī)范、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)安定、化解社會(huì)矛盾等，是社會(huì)治理的基本任務(wù)，要完成這些任務(wù)，必須建立健全社會(huì)主義法律體系，確保立法的科學(xué)性、執(zhí)法的嚴(yán)格性、守法的自覺性和司法的公正性。最后，法治建設(shè)是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要保障。創(chuàng)新社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需綜合運(yùn)用多種手段，其中法治手段是最重要的手段。把社會(huì)治理納入法治軌道，可以增強(qiáng)社會(huì)治理的法律依據(jù)和法律權(quán)威，使所有的社會(huì)治理行為都在法治的框架下進(jìn)行。

二、全面依法治國視域下創(chuàng)新社會(huì)治理的法治困境

（一）社會(huì)治理創(chuàng)新的法治思維亟待加強(qiáng)

法治思維是一種整體性的思維，是一種社會(huì)思維，是一種國家治理的理念、視角和思路。[2]當(dāng)前社會(huì)治理的理念與我國法治進(jìn)程發(fā)展尚不適應(yīng)，具體表現(xiàn)在：一是沒有形成較強(qiáng)的“法律至上”意識(shí)。創(chuàng)新社會(huì)治理，化解社會(huì)矛盾，最終還是要把法律作為主要手段，要在全社會(huì)確立規(guī)則意識(shí)和法律至上的意識(shí)。而當(dāng)前“遇事找法、化解矛盾靠法”的觀念離常態(tài)化還有很大距離，“熟人好辦事”、“鬧才能解決問題”等現(xiàn)象仍大行其道。二是沒有形成較強(qiáng)的“民主管理”觀念。創(chuàng)新社會(huì)治理要立足于最廣大人民群眾的根本利益，盡可能實(shí)現(xiàn)和諧因素的增加，這是社會(huì)治理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。當(dāng)前在社會(huì)治理領(lǐng)域，群眾參與其中表達(dá)意見、闡述訴求和主張權(quán)利仍需加強(qiáng)。三是沒有真正確立“公平正義”理念。公平正義是社會(huì)治理最基本的原則和根本目標(biāo)，也是法治的價(jià)值追求。當(dāng)前利益和階層固化，財(cái)富分配、社會(huì)保障、個(gè)人權(quán)益維護(hù)等領(lǐng)域機(jī)會(huì)不均、司法不公等問題，嚴(yán)重制約社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)的公平正義還有更大的成長(zhǎng)空間。

（二）創(chuàng)新社會(huì)治理的法治資源亟需整合

創(chuàng)新社會(huì)治理需要必要的、充分的法治資源作為保障。當(dāng)前在社會(huì)治理領(lǐng)域，群眾權(quán)益表達(dá)的法治化渠道、公眾參與決策的法治化載體、化解社會(huì)矛盾糾紛的法治化平臺(tái)、社會(huì)保障體系的法治化建設(shè)等，很多方面表現(xiàn)出沒有有效銜接的問題。社會(huì)治理主體之間合作共治需要加強(qiáng)，在很多地方社會(huì)治理工作往往成了政府的“獨(dú)角戲”，“全能型政府”仍大量存在。一些社會(huì)組織行政化，自治能力不足，國家、政府和社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)機(jī)制有待加強(qiáng)。群眾參與社會(huì)治理決策的積極性不夠，一些地方的群眾公共參與的法治渠道和平臺(tái)還非常有限。因此要加大對(duì)社會(huì)資源、行政資源、政法資源的整合力度，加強(qiáng)社會(huì)、政府、企業(yè)、群眾之間的聯(lián)系，從法律上保障群眾參與社會(huì)治理，維護(hù)群眾合法權(quán)益。

（三）社會(huì)治理創(chuàng)新的法律制度亟需完善

在我國現(xiàn)階段的法律體系中，關(guān)于社會(huì)治理領(lǐng)域的立法還比較少。關(guān)于社會(huì)特殊人群管理、流動(dòng)人口管理、非政府組織管理、農(nóng)村社會(huì)治理、虛擬社會(huì)管理等領(lǐng)域，社會(huì)法制沒有有效及時(shí)跟進(jìn)，相關(guān)立法欠缺，很多法律法規(guī)沒有完全脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，對(duì)公民現(xiàn)階段的利益訴求不能做到真正的反映，且社會(huì)治理相關(guān)法律法規(guī)交叉，在整體性和系統(tǒng)性方面欠缺。另外社會(huì)治理領(lǐng)域有法不依現(xiàn)象比較嚴(yán)重，特別是在征地拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，一些地方政府部門有法不依現(xiàn)象大量存在，以經(jīng)濟(jì)手段獲得暫時(shí)的穩(wěn)定，以行政命令代替法律來解決矛盾糾紛，為社會(huì)治理留下隱患。

三、推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新法治化的主要路徑

推進(jìn)社會(huì)治理、創(chuàng)新法治化要樹立法治思維，以法治理念為基礎(chǔ)和前提；要堅(jiān)持民生導(dǎo)向，以搭建法治平臺(tái)為關(guān)鍵；要加強(qiáng)科學(xué)立法，以完善法律體系為保障。

（一）基礎(chǔ)：樹立法治思維，及時(shí)更新社會(huì)治理法治理念

創(chuàng)新社會(huì)治理，首先要樹立法治思維，以社會(huì)治理理念的創(chuàng)新引領(lǐng)社會(huì)治理實(shí)踐的創(chuàng)新。

首先，樹立“權(quán)利本位”理念。法治的真諦是人權(quán)。社會(huì)治理創(chuàng)新要以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要把“為人民服務(wù)”的傳統(tǒng)思維轉(zhuǎn)化為“以保障每個(gè)公民的合法權(quán)利”為核心的法治思維。我國《憲法》明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)法治的核心價(jià)值理念，即保障人民權(quán)利、規(guī)范國家權(quán)力。這要求各類社會(huì)治理主體尤其是政府在社會(huì)管理過程中必須具有較強(qiáng)的人權(quán)觀念，牢記“對(duì)行政機(jī)關(guān)來說，法無授權(quán)即禁止；對(duì)公民而言，法無禁止皆權(quán)利”[3]。要堅(jiān)持以人為本、保障人權(quán)的理念，把依法保護(hù)公民的合法權(quán)利作為社會(huì)治理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。

其次，樹立“規(guī)則至上”理念。法治就是規(guī)則之治。社會(huì)治理的最高規(guī)則就是法律。社會(huì)治理要走向法治化軌道，必須對(duì)政府職責(zé)邊界嚴(yán)格限定，保證責(zé)權(quán)對(duì)等。在公共事務(wù)管理方面，將更多的權(quán)力下放給社會(huì)組織，改變社會(huì)管理主體一元化狀態(tài)，對(duì)以往單一的自上而下的集中控制狀況進(jìn)行轉(zhuǎn)變，向雙重互動(dòng)方向發(fā)展，培育社會(huì)自治能力。特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立依法治理的理念，牢記“黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則，用法治精神思考社會(huì)治理，用法治方式破解社會(huì)治理難題。

第三，樹立“程序正當(dāng)”理念。程序正當(dāng)是實(shí)現(xiàn)法治的必由之路。程序正當(dāng)作為促使公權(quán)力正當(dāng)行使的一項(xiàng)原則，“要求政府在做出社會(huì)管理決策、實(shí)施社會(huì)管理行為時(shí)，必須遵循法定的程序，如公正、公開、聽證、回避、中立決定等程序”[4]。堅(jiān)持程序正當(dāng)?shù)睦砟罹哂姓x、公平、民主、人權(quán)等價(jià)值，因此在社會(huì)治理領(lǐng)域要完善各種體現(xiàn)公正、公開、公平等程序正義的正當(dāng)程序制度，如信息公開制度、權(quán)力制約制度、說明理由制度，特別是公眾參與制度。

（二）關(guān)鍵：堅(jiān)持民生導(dǎo)向，搭建社會(huì)治理法治平臺(tái)

社會(huì)治理的本質(zhì)是對(duì)人的服務(wù)和管理，民生問題可以說是社會(huì)治理的根本問題。推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新法治化要把民生問題作為切入點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面搭建法治平臺(tái)，用法治手段和方式化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

一是搭建公眾參與治理平臺(tái)。公眾參與社會(huì)治理是我國社會(huì)治理創(chuàng)新中主要的環(huán)節(jié)，也是目前最為薄弱和最需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。[5]當(dāng)前公眾參與社會(huì)治理缺乏足夠的法律支持，參與組織化程度不高和參與的意識(shí)與動(dòng)力不足。為此，第一，要健全公眾參與的相關(guān)法律制度。讓公眾參與社會(huì)治理方面的相關(guān)立法，制定教育政策、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)等不同領(lǐng)域的群眾參與法規(guī)。第二，提高公眾參與社會(huì)治理的組織化水平。要降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，大力發(fā)展和培育社會(huì)組織，真正放權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于公眾。第三，提高公眾參與社會(huì)治理的意識(shí)和能力。要完善價(jià)格聽證會(huì)、決策論證會(huì)、立法意見征求會(huì)等機(jī)制，把公眾參與確定為社會(huì)治理重大決策法定程序之一，完善公眾參與社會(huì)治理獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等，為公眾參與提供平臺(tái)和渠道，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性和熱情。

二是搭建司法救助平臺(tái)。司法救助是司法惠民、改善民生的社會(huì)保障制度。司法救助有利于司法公正、和諧，有利于保障人權(quán)。一是堅(jiān)持司法惠民原則，推行便民舉措。要堅(jiān)持司法為民的思想，大力推行司法便民、利民舉措，不斷加強(qiáng)司法救助、社會(huì)救助等工作，以貼近群眾、貼近社情的方式為群眾提供高效、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)和法律援助，建立法律援助基金會(huì)。二是多部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)司法效果和社會(huì)效果的結(jié)合。要以司法救助為基點(diǎn)，聯(lián)合民政、教育、勞動(dòng)等多個(gè)部門，切實(shí)解決被救助人的生活、教育、就業(yè)等實(shí)際問題。特別是在民生領(lǐng)域，要構(gòu)建社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、慈善事業(yè)、社會(huì)福利相銜接的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)司法效果和社會(huì)效果的結(jié)合，真正體現(xiàn)司法惠民的本質(zhì)。

三是搭建法治惠民實(shí)事平臺(tái)。群眾工作是社會(huì)治理基礎(chǔ)性、經(jīng)常性和根本性的工作。推進(jìn)社會(huì)治理法治化要堅(jiān)持黨的群眾路線，牢固樹立群眾觀點(diǎn)，大力開展法治惠民實(shí)事項(xiàng)目。如在政府公共服務(wù)熱線中增加律師解答疑難法律問題環(huán)節(jié)，滿足群眾的法律訴求；加強(qiáng)基層司法協(xié)理員工作，向群眾普及宣傳法律知識(shí)和預(yù)防矛盾糾紛；建立覆蓋城鄉(xiāng)的矛盾糾紛調(diào)處、法律援助服務(wù)等公共法律服務(wù)平臺(tái)；完善各類人民調(diào)解委員會(huì)，切實(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的醫(yī)療糾紛、物業(yè)糾紛等突出問題。通過以上各種惠民項(xiàng)目和平臺(tái)回應(yīng)群眾訴求，維護(hù)群眾權(quán)益。

（三）保障：加強(qiáng)科學(xué)立法，完善社會(huì)治理法律體系

社會(huì)治理是一種善治，是現(xiàn)代社會(huì)國家最為重要的治理方式，必須要有完備的立法和完善的法律體系作為保障，使社會(huì)治理各項(xiàng)工作都有法可依。

第一，完善政府社會(huì)治理法律制度。傳統(tǒng)的社會(huì)管理偏重于強(qiáng)制性，而社會(huì)治理則講究“辯證法”，要?jiǎng)側(cè)嵯酀?jì)，政府社會(huì)治理應(yīng)從原來的控制觀念向調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會(huì)的觀念轉(zhuǎn)變。因此政府在創(chuàng)新社會(huì)治理過程中要優(yōu)化、軟化治理手段，不再單純依靠行政處罰、行政命令、行政強(qiáng)制措施等方式，還要依靠行政給付、行政合同、行政調(diào)解等新方式。要加強(qiáng)行政程序立法，進(jìn)一步規(guī)范政府行政行為，健全規(guī)范政府社會(huì)治理行為程序的法律、法規(guī)。

第二，建立健全社會(huì)組織相關(guān)法律制度。目前社會(huì)組織立法滯后，立法數(shù)量少，立法管制色彩較濃。因此社會(huì)組織立法要實(shí)現(xiàn)政府行政職能和社會(huì)自我管理職能分離，通過法律明確社會(huì)組織的權(quán)利和責(zé)任。加快制定《社會(huì)組織促進(jìn)法》等法律，建立完善的社會(huì)組織體系。特別要研究和制定社會(huì)組織發(fā)展規(guī)范、輿論引導(dǎo)和媒體管理、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)、合理訴求表達(dá)和權(quán)益維護(hù)等方面法律法規(guī)。[6]

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào),2014-10-29(1).

[2]蔣傳光.法治思維與社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑[J].東方法學(xué),2012，(5)：114-115.

[3]汪習(xí)根，武小川.權(quán)力與權(quán)利的界分方式新探——對(duì)“法不禁止即自由”的反思[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2013，(4)：41.

[4]范旭斌.社會(huì)管理創(chuàng)新的法治化路徑[J].揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2012，(4)：23.

[5]胡仙芝.公眾參與制度化:社會(huì)治理創(chuàng)新的突破點(diǎn)[J].人民論壇,2014，(7上)：46.

[6]魏禮群.完善和發(fā)展中國特色社會(huì)管理體系[J].行政管理改革,2012，(1)：13.