地方廣電媒體在公共決策報道中輿論主導力的建構

地方廣電媒體在公共決策報道中輿論主導力的建構

楊華

(四川文理學院文學與新聞學院，四川達州635000)

摘要：重點探討在多元媒體環境中，地方廣電媒體如何充分發揮其在公共事務管理中的作用，掌握話語主動權，建構輿論主導力。在明確地方廣電媒體角色定位的基礎之上，從認知層面分析了公共決策報道的理念，重點闡釋了幾組需要恰當處理的關系，并進一步從實踐操作層面提出思路，以期地方廣電媒體建構起相對規范、穩定的輿論引導的常態機制，對地方公共決策形成深層輿論導向。

關鍵詞：地方廣電媒體；公共決策報道； 輿論引導；輿論主導

作者簡介：楊華(1980—)，女，山東菏澤人。講師，碩士，主要從事新聞理論與業務研究。

中圖分類號：G299.27文獻標志碼：A

當前社會矛盾和利益沖突凸顯，輿論環境復雜多變。就地方而言，涉及基層群體切身利益的公共事務增多，經濟利益、政治訴求、價值觀念等方面的多元化狀態客觀存在，社會輿情呈現出多元化、復雜化的趨勢。同時，新媒體技術的發展，使得公眾的信息來源渠道增多，這也導致輿論引導難度的加大。作為地方主流媒體，地方廣電媒體如何在多元輿論主體中掌握話語主動權，發揮輿論引導的主體性作用；如何在多元利益主體中協調各方關系，切實維護公共利益，成為其必須面對的現實課題。

課題組通過調查與分析認為，目前在公共決策報道中，地方廣電媒體在一定程度上報道公共事務、追求公共利益，但其僅在最低的程度上實現了對公共決策的參與。整體而言，地方廣電媒體在公共決策報道中的輿論引導力是有限的，在公共決策過程中所發揮的建設性作用是零散的、被動的，其輿論引導的理念、路徑、方式和效果均有待改進和提升。

本文重點探討在多元媒體環境中，地方廣電媒體如何充分發揮自身優勢，建構起相對規范的輿論引導常態機制，充分發揮其在公共事務管理中的作用，對地方公共決策形成深層輿論導向。

一、輿論主導力建構的前提：明確自身的角色定位

課題組通過調查發現，當前地方廣電媒體中不少從業人員對媒體的主要功能認識模糊，對其在公共決策報道中的角色、職責也不太明確，這直接影響到輿論引導的效果。因此，明確自身在公共決策報道中的角色定位，是地方廣電媒體提升輿論引導力的前提。

(一)決策信息的傳播者

公共決策的制定需綜合考慮社會環境及成員等諸多因素，決策主體為確保決策過程的合理、科學、有效，就需要占有全面、廣泛、深入的信息。而大眾傳媒特別是占主導地位的廣播電視媒體，憑借其傳播的高效性與豐富性，在信息搜集、遴選、放大、引導等方面具有獨特作用。一方面，決策主體為減少或降低決策失誤的機率，需要動態把握公眾意愿及其變化，而新聞媒體可以有效表達、傳播公眾對某一公共事務的整體價值取向，生成“有關特定話題的公共意見”，從而為決策制定者提供依據。另一方面，對公眾來講，其對公共決策的認知、理解和執行態度在很大程度上也與媒體的解讀與宣傳相關。因此，在公共決策制定之后，媒體也應及時將決策信息告知民眾，并幫助政府做好宣傳、解釋工作，動員民眾參與并積極執行公共決策。

(二)決策議程的建構者

美國傳播學者馬克斯維爾·麥考姆斯和唐納德·肖提出的“議題設置”理論認為，大眾傳播可能無法影響人們怎么想，卻可以影響人們去想什么。“有效的議程設置下媒體傳播所強烈包含并強勢體現出來的思想信息,就會變成受眾接受的思想的界定。”[1]在政府制定決策之前,大眾傳媒能夠通過日常新聞報道和信息傳遞，影響公眾和政府對公共事務的輕重緩急的認識和考慮，并進而影響到政府的議程設定。在此，一部分公共問題通過媒體的話語運作呈現出來，具有了“社會問題”的意味，從而使政府認識到問題的重要性，進而產生修正、調整的動機，并納入到政府的議事議程；相反，那些沒有被報道或被淡化處理的公共問題則被排除在外。可見，大眾傳媒是公共決策議程的重要源頭。因此，在涉及公共事務的報道中，地方廣電媒體應努力通過提供信息和安排相關的議題來有效地影響政府和公眾的關注點，扮演更準確、更獨立的決策議題提出者。

(三)決策辯論的組織者

大眾傳媒在公共事務及公共決策的報道進程中，天然地承擔著“利益表達和聚合”的社會責任。在決策議程創建到正式決策出臺這一階段，往往是各種相關力量進行表達和游說的關鍵時期。在此過程中，多元意見表達將最終影響到政府的決策指向，而民眾及利益集團往往信賴于媒體的利益表達功能。因此，大眾傳媒在這個過程中所展開的討論，是一個問計于民、問需于民的過程，是“政治社會化”的過程。積極周全的媒體討論將有助于縮短公眾和公共決策的距離，讓公共決策變得更為社會化和平民化。基于此，媒體應爭取更多的公共輿論自由討論的空間，組織公眾對某一特定的公共問題展開討論，公開表達其利益訴求，為公共事務和決策制訂提供一個允許質疑和批駁的機會，促進不同利益主體間的理性協商，促成民意與公共決策主體之間持續的交流與對話，使分散的利益和民意轉化成政治共識，從而促進公共決策之公共性。

(四)決策執行的監督者

媒體監督是政治民主的一種重要表現。與普通民眾相比，媒體具有獲取政府和公眾雙方信息資源的天然優勢，從而也具備了顯著的監督優勢。在此，地方廣電媒體首先應將獲取的公共決策信息迅速公開，提高決策的透明度，從而促使決策主體正確履行職責。其次，公共決策執行作為一個量化過程，受決策對象、決策主體、決策環境等方面的影響，很可能出現執行偏差，而在此過程中的民意反饋則是檢驗決策執行情況的試金石，是體現公共決策滿意度以及校正決策的重要方式與途徑。因此，地方媒體應及時報道公眾對于決策的反應和反饋, 形成社會壓力以糾正決策執行中的政策變形，查找決策漏洞，保障決策不被濫用。

二、理念層面:深刻認識幾組“相互性”關系

(一)既反映輿論，也引導輿論

公共決策報道雖然具有一般新聞報道傳播信息的共性，但又不能簡單等同于一般新聞報道。地方公共決策的制定水平和實施情況是區域民主政治和社會文明進步的重要體現，事關區域內全體民眾的切身利益。因此，在公共決策報道中，地方廣電媒體一方面要關注民聲，及時整合和呈現公眾圍繞著某一公共問題而匯聚的態度和意見。另一方面，“任何輿論在展示著力量和宣泄激情的同時，也會含著某些成見、偏見、定見、歧見或者門戶之見，即使一個洶涌的輿論大潮也難以例外。”[2]尤其在社會轉型過程中，如果忽略媒介功能的發揮，對公眾意見持放任態度，容易造成輿論誤區和社會心理震蕩，并可能導致出現信息偏差，對政府進行錯誤反饋，從而導致錯誤決策。2010年，美國尼爾森發布了一份亞太各國網民用戶習慣報告，稱中國網民發表負面評論的意愿超過了正面評論。約有62%的中國網民表示，他們更愿意分享負面評論。[3]如此，真相有時會在“習慣性質疑”和“壞消息效應”中迷失。因此，地方廣電媒體不應僅僅出于專業主義或自身利益的考慮，停留在信息傳播的層面上，對公共輿論作簡單的反映，而必須承擔相應的責任，主動跟蹤、介入、回應并引導“民間輿論場”，放大主流輿論。

(二)既重視輿論導向，也重視輿論引導力

媒體是形成輿論和影響輿論的工具，但是，形成輿論的工具及其使用者不一定就能夠引導輿論，“能體現正確導向且具備較高輿論引導能力者，方能通過輿論工具從正面影響社會輿論。”[4]4

“輿論導向正確，利黨利國利民；輿論導向錯誤，誤黨誤國誤民。”因此，堅持正確的輿論導向是地方廣電媒體影響被引導者的前提和基礎，偏離核心價值體系的輿論導向，必然會缺乏對公共事務中多元價值取向的引領和整合能力。這就要求在公共決策報道中，地方廣電媒體要有明確的是非觀念，對公眾進行正確的引導，推動輿論朝著理性、健康方向發展。特別是遇到突發性公共事件，地方廣電媒體要在矛盾復雜的情勢下作出正確的決斷，確保輿論導向不出現偏差與失誤。同時，“輿論導向不等于輿論引導力，‘導向正確’并不一定能夠產生輿論引導能力。”[5]因此，地方廣電媒體要把提高輿論引導能力放在突出位置，著力于增強輿論引導的實際效果。

(三)既契合政府，也接近公眾

當前，以人為本的理念貫穿于新聞輿論工作之中。“將人既作為引導對象，又作為尊重、理解、關心、幫助的對象，與只是當作教育、引導的對象，兩種輿論引導的理念和方式之間是存在著差異的……會直接影響輿論引導的目標設定和實際效果。”[4]4公共決策的核心在于公共性，它必須代表公眾利益，而所謂“公共利益”，不是抽象的概念和表述，不是異化了的話語符號，而是基于不同利益主體的充分表達與實際參與。“對于地方利益群體而言，如果地方政府所界定的公共利益不是來源于對其利益訴求的尊重和保障，這種公共利益必然是武斷和缺乏公信力的，而以此名義推行的行政行為也必然無法收到預期的實效。”[6]基于此，地方廣電媒體在公共決策的輿論引導中，既要著眼大局，成為宣傳黨的路線、方針、政策的重要平臺，同時又以群眾關心的問題為切入點，成為傳達民眾心聲、體現民眾意愿的重要渠道，要從有利于發展和穩定的角度出發，在政府意愿與公眾心聲之間尋求結合點和平衡點，最大程度地消弭二者之間的緊張與對立，化解負面影響，從而在公共決策中形成合力。

三、實踐層面：建構起較為系統的輿論引導機制

在公共決策報道實踐中，地方廣電媒體應努力建構起相對規范、穩定的輿論引導的常態機制，并促進自身節目的完善和創新，切實發揮其在公共事務管理中的作用。

(一)輿情收集、分析與反映機制

1.加強輿情監控，及時了解并判斷社會輿情

輿情雖不同于輿論，但與輿論具有密切聯系。輿情既可能是顯在的也可能是潛在的，而輿論必然是顯在的；一定的輿論必然與特定的輿情相對應。及時了解和把握社會輿情，才可能掌握輿論引導的主動權。因此，地方廣電媒體應圍繞本地公共事務進行常態化的民意監測，加強輿情分析，研究公眾的心理狀態，并在此基礎上適時調整自身的傳播活動，這是檢驗和考量地方廣電媒體是否具有輿論引導力的重要方面。

2.主動報道公共問題，提供真實、充分信息

輿論形成的前提是必須要有意見指向——特定的公共事務，即公眾必須首先了解、認識與自身利益相關的事務的信息，才有可能發表意見。傳媒通過持續不斷的信息流，構筑現代信息環境，作用于人們的認識，引導輿論。這就意味著，信息是輿論及公眾意識形成的基礎，公眾在形成意見和態度的過程中就已受到媒介信息環境的制約和引導。基于此，地方廣電媒體應在把握社會輿情的基礎上綜合政府和公眾的反應，掌握事件發展的動態，尋找自身介入的最佳時機，及時、全面地提供有關公共事務的信息。在此，特別需要注意報道的時機和規模。一方面，既不能反映遲鈍，顧慮重重，“一慢二看三通過”，也不能一味追求速度，而要理性地衡量信息環境，追求報道的最佳社會效果；另一方面，既不能過度“炒作”，也不能人為“滅火”， 營造虛假環境，要最大程度地保證公共決策信息的供需平衡。

3.系統性聽取公眾的意見，全面反映輿論

公開表達對于輿論既是必要條件又是最后形成的標志，而公開表達又必須借助一定的媒介。因此，地方廣電媒體要積極介入報道對象，多角度、多側面、相對平衡地呈現公眾意見，給予不同意見以平等的發言機會，特別是要給負面情緒提供表達與宣泄的機會，從而有效反映地方民眾對于公共事務的認知和態度，保證各方的溝通與交流，并以此產生輿論影響力。在此，地方廣電媒體還可以以組織者的身份介入到公眾事務中，通過發動公眾參與、組織集體討論、舉辦相關活動等方式，引發公眾對特定公共決策的廣泛關注，促使其公開自由地表達自身觀點和訴求，從而更全面、深入地反映輿論。特別需要注意的是，公共事務往往也是BBS、QQ、博客、微博等“民間輿論場”所關注的熱點，因此，地方廣電媒體要充分重視網民的呼聲和利益訴求，主動關注并及時反映網民意見。

(二)輿論調控與引導機制

1.強化輿論引導方向，實現正面信息和主流價值觀的有效傳播

地方廣電媒體要體察公眾的情緒，同時不能機械復制公眾輿論，而要對其進行正確引導，削弱和消減社會輿論中的消極成分，化解負面輿論。具體到實踐中，一方面，地方廣電媒體要全方位傳達地方政府的方針、政策、態度和立場，對地方政府出臺的重大決策部署，要及時宣傳到位、解釋到位，以促進公眾的理解、支持和配合。另一方面，要反映當地群眾最關心、最直接的利益問題，致力于化解社會矛盾，理順群眾情緒，維護社會穩定。

諾依曼提出“沉默的螺旋”理論，認為媒介可通過隱含意見的傾向性報道或通過直接的評論，使自己的觀點和立場成為“主流意見”或“優勢意見”，從而使公眾視其為多數意見并自覺地遵從和附和，從而有助于媒體有意識地控制和引導輿論。據此，地方廣電媒體可在對公共決策信息進行過濾、綜合和解析的基礎上，通過直接或間接的意見表達對公眾輿論進行引導，放大社會輿論中的積極因素，削減消極因素。

2.加強輿論引導力度，真正起到深度輿論引導的作用

首先，營造“累積效果”和“共鳴效果”，形成“輿論一律”效應。輿論的形成需要一定的時間，如果僅做一次性報道，很難形成影響力。因此，對特定公共事務信息，可將即時報道與連續報道相結合，在一定時間段進行持續傳達，通過高度重復的信息吸引公眾的關注度，增強輿論引導的“累積效果”。同時，可拓展專題性報道和深度分析，確保評論到位，加強對公共決策的深度解讀，對其與公眾的利益關系進行解析，對其社會意義進行分析，引導公眾的關注和思考。此外，可通過不同平臺的聯動，打造“整齊劃一的行動”，營造輿論引導的“共鳴效果”。一方面，可加強不同欄目、頻道之間的聯動；另一方面，可加強不同媒體之間的聯動，如利用上下級媒體、同級媒體的影響力，通過與其合作，營造“大家一起唱”的效果，聚合公眾目光，提高公眾參與熱情，形成共識與合力。同時，還可積極拓展網絡平臺。比如，圍繞同樣一個報道主題，地方廣電媒體與其官網可以從各自的特點出發，以不同內容重心和表現手法參與輿論引導，形成“合唱”效應。地方廣電媒體從正面積極配合公共決策的宣傳，完成規定動作；而其網絡平臺則可以增加自選動作，通過典型報道、細節案例、生動活潑的語言、靈活的編排等方式增強報道的吸引力與感染力。

其次，加強議程設置，增強輿論引導的針對性和實效性。充分利用好廣電媒體議程設置的功能，根據社會輿情，主動設置議題，集中引導公眾的觀點。馬克斯維爾·麥考姆斯曾將公眾分為三類：信息尋求者、監聽者和旁觀者，他認為“媒體有責任與這三類公眾都進行有效的交流。這就需要在認真地、具有專業水準的選擇上建立每一天的媒介議程，它還需要準確判斷公眾對這些議程的反應，準確測量公眾的直接反饋，這種反饋能夠反映新聞記者作為公眾交流著這樣一種重要社會角色的有效性”。[7]這就要求地方廣電媒體切實提高自身的議程設置能力和水平。在此，一方面，地方廣電媒體可以以自身為中心進行主動的議程設置，通過報道和評論，選擇、放大一部分公共事務形成優勢議題，使其在公眾視野中保持優勢地位，并進而影響到公眾議程；另一方面，還可實施民意調查，反映公眾關注的議題，傳播公眾觀點，借此影響政府議程。同時，地方廣電媒體還要增強議程轉化與協調能力，通過與政府議程、公眾議程的競爭與協商，建構起“合作—競爭—合作”的議程設置模式，使得社會討論得以對話，政治傳通得以實現。

最后，強化對新媒體的輿論引導，確立自身對公共決策的輿論主導地位。新媒體平臺眾聲喧嘩，既有理性平和的觀點，但也充斥著“憤青”式的輿論發泄。地方廣電媒體一方面要與其合作、互動，尋找雙方的共振點，主動與其建立輿論互動機制，在信息互通、優勢互補、資源互享的“合唱”中展現出輿論引導的權威性和可信度；另一方面，也要確立競爭意識，在多元輿論主體中掌握話語主動權，幫助新媒體平臺進行信息過濾，克服非理性傾向，以主流觀點、公信力來爭取受眾、促進共識。

四、結語

本文貫通公共決策中輿論生成、輿論表達、輿論擴散、輿論影響等各個環節，從宏觀上分析了地方廣電媒體對日常公共事務進行輿論引導的目標、視角和理念，對其輿論引導能力的提升和話語權的掌控作出相應的思考，并為其輿論引導機制的建構提供了一定的思路。同時，文章也從微觀層面分析了地方廣電媒體提高報道策劃和組織水平的具體方法，為其節目的完善和創新提供了參考。基于此，本文初步建構起地方廣電媒體對公共決策進行輿論引導的體系和框架。

當然，地方公共事務紛繁復雜，地方廣電媒體的輿論引導也不可能一勞永逸。

一方面，在新聞實踐中，輿論引導的常態機制還需與相應的應急管理機制相結合，從而共同促進輿論環境的穩定和持續。另一方面，“專業態度和行為是形成新聞議程本質的最高過濾器”，[8]作為輿論引導的具體實施者，地方廣電媒體管理者和從業者的責任意識和業務能力都關系著輿論引導的實際效果。這就要求地方廣電媒體進一步認識新形勢下輿論引導工作的重要性，強化建構地方公共空間的使命與責任，不斷促進自身的改革與創新，切實在地方經濟社會整合中發揮建設性作用。

參考文獻：

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[責任編輯范藻]

The Dominance Force Construction of Public Opinion in the Reports of Public Policy Decision of Local Radio and Television Media

YANG Hua

(Literature and Journalism School of Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou Sichuan 635000, China)

Abstract:The paper studies the role of public affairs management that the local radio and television media plays in the situation of multi-media and it is argued that the media should hold the initiative of discourse and construct the dominant force of public opinion. On the basis of the clear definition of its role, the paper cognitively analyze the idea of the public policy decision report, focuses on the interpretation of some relations which need to deal with properly and then puts forward some practical methods in order that the local radio and television media constructs a relatively formal and stable mechanism of normalization for the public opinion guidance and has a deep influence on the local public policy decision.

Key words:local radio and television media; public policy decision report; public opinion guidance; public opinion dominance