教育法治化：教育治理現代化的基本途徑

【摘 要】教育作為關乎民生發展的重要領域，其中存在著影響人民群眾根本利益、引發社會重要關切的突出矛盾。為了改變這種狀況，教育領域的治理方式亟須轉變，依法治教無疑將成為我國當前教育治理體系和方式現代化發展的必然選擇，需要在明晰教育法治化內涵的基礎上，結合當前教育管理實踐的現實和問題，用法治的思維和方式從理念和行動層面共同探索出深化當前教育綜合改革和推進教育治理體系與治理能力現代化的新途徑。

【關鍵詞】教育法治化;理念追求;制度建設

【中圖分類號】G40 "【文獻標識碼】A "【文章編號】1005-6009（2015）23-0031-02

【作者簡介】薛婷、魏峰，南京師范大學教育科學學院（江蘇南京，210097）。

縱觀歷史，從“人治”到“法治”的治理方式轉變是歷史發展的必然趨勢。黨的十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的發展目標，體現出我國在探索中國特色社會主義道路發展的過程中已經從宏觀上把握住“法治”這一關鍵性路徑。教育作為關乎民生發展的重要領域，其中存在著影響人民群眾根本利益、引發社會重要關切的突出矛盾。為了改變這種狀況，教育領域的治理方式亟須轉變，依法治教無疑將成為我國當前教育治理體系和方式現代化發展的必然選擇。

我們需要在明晰教育法治化內涵的基礎上，結合當前教育管理實踐的現實和問題，用法治的思維和方式從理念和行動層面共同探索出深化當前教育綜合改革和推進教育治理體系與治理能力現代化的新途徑。

一、教育法治化的內涵

從字面來看，教育法治化可以理解為將法律規范作為教育事業發展的依據，所有的教育活動都應當符合教育法律法規的有關規定，所有的教育法律關系主體在從事各類教育活動時都應當遵守教育法律的規定和精神。

在理解教育法治化的內涵時，我們應該注意辨析幾對概念的關系：“依法治教”與“以法治教”、“依法治教”和“以罰治教”、“教育法治”與“以人為本”的關系。

首先，“依法治教”體現的是一種法治精神，并不排斥管理和發展教育中運用政治、經濟、文化等其他手段，而是強調綜合運用這些手段，但無論運用哪一種手段，都必須以法律為依據，其所強調的是以法律法規作為管理和發展教育的依據和最高權威，而“以法治教”則比較強調把法律法規作為工具和手段來管理和發展教育，這并非“依法治教”的初衷;另外，“依法治教”更多的是強調政府對教育管理權限的限制，強調相關權利的規范性與不可侵犯，是與行政法上的“控權論”思想相適應的一種模式，而“以法治教”則是與行政法上的“管理論”思想相適應的一種模式，它更加強調作為行政主體的政府與國家的管理權力，視法律為政府管理公民和行政事務的工具，政府的權力顯然高于公民的權利，公權力與個人私權的強弱對比顯著，這也并非現代化社會和教育現代化的追求。

其次，“依法治教”不能和“以罰治教”相混淆。鑒于中國傳統的重刑輕民的傳統，使得人們對法的認識產生誤區，實際上，法律的功能絕不僅僅是處罰， 它還有教育功能、評價功能、引導功能、保護功能等， 在教育領域法律的教育功能更是顯著。如果把“依法治教”定位為將正常的教育教學活動簡單地以處罰來解決，即“以罰治教（校）”，無疑將依法治教簡單化、片面化，顛覆其本質的價值追求和行為導向。

第三，“教育法治”與“以人為本”并非對立關系。“教育法治化”所依之法首先是以人為本的良法，其中依然包含著以人為本所追求的尊重人、關心人，而不是僅僅以模式化的條文限制人，只是其所蘊含的尊重、理解、關心、愛護是以“法治”的精神為支撐， 以法律法規的規定為尺度。因此，可以認為依法治教的治理之路中包含著“以人為本”的價值追求，同時也都是能夠實現教育促進人的全面發展這一終極目標的重要保障。

二、教育法治化的制度建設

從法治制度層面看，加快教育法制建設包括建立完備的教育法律規范體系、高效的教育法治實施體系、嚴密的教育法治監督體系、有力的教育法治保障體系，即依法治教迫切需要形成教育實踐與管理的可依之法、具體法律實施的執行體系以及執行反饋的監管，建構一套完整的支持依法治教的制度框架。

經過改革開放多年的探索和實踐，國家制定了8部教育法律、16部教育行政法規、70多部教育規章，各地制定了數以千計的地方教育法規和規章，我國的教育法律從無到有，教育法制體系不斷完善，但隨著教育改革的不斷深化和民眾法治意識日益提高，現行的教育法律法規一定程度上過于籠統、略顯滯后，基層教育實踐無法可依等問題依然較為突出，教育法律法規的需求與供給之間存在較大缺口，教育法制建設還不能完全適應國家整體法治推進和教育改革發展的步伐和需要。因此，探索教育治理現代化進程中的依法治教在法律制度層面的追求恰恰也是對這一問題的解決。

首先，教育立法是教育法治在制度層面的基礎。只有具備完備的教育法體系，才能使依法治教工作有章可循。當下，我們亟待出臺一些法律來彌補空白，例如規范學校組織機構及管理活動的《學校法》、保障考試公平的《考試法》等。同時對一些現行的教育法律進行必要的修訂以提高教育法律的科學性、適應性。

其次，盡管相關法律條文在不斷完善，但囿于教育法律施行渠道不暢通、教育行政執法不足，在法律實施的過程中沒有公正的教育執法制度，還是出現了校車事故、違規招生、經費截留挪用等一系列棘手的問題，這很大程度可以歸結為執法體制不順、教育執法機構不健全。在依法治教的制度體系建設中，亟待健全教育行政機關法制工作機構，在制度條文中明晰各自的職責、權限和程序，改革和調整教育執法權的職能配置，明確哪些教育部門作為教育執法的主體，為教育法律法規的執行理順道路。

三、教育法治化的具體行動

教育實踐與管理行為是教育法治化過程和效果的最直接體現。在法治理念和制度保障的支持下，教育法治化的本質目標是通過各級各類教育行為主體的合乎公平、公正、正義的法律指向的行為促進教育綜合改革的全面深化。不論是宏觀層面的國家教育行政機構，還是微觀層面的學校治理以及教師和學生群體關乎教育的行為，都應符合合法權限、合法程序以及合法行為這一本質要求。當前，由于政府、學校、社會與利益群體權利與義務的混亂而產生的行為是很多教育領域問題的根結所在。依法治教的一個重要目標正是試圖通過“法治”這一途徑厘清這幾者的權責劃分問題。

首先，黨的十八屆四中全會提出要依法全面履行政府職能，推進其機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。依法行政的行動要求需要其努力建立法治政府、責任政府、服務型政府，以政府自身的改革帶動教育領域改革。對于政府教育行政部門而言，就要求其按照“法無授權不可為”的原則，系統梳理職責權限，劃定行為邊界，減少審批及各種變相審批，把本該屬于學校、社會的權力還回去，使行政行為都于法有據;按照“法定職責必須為”的原則，要把該管的管好，該服務的服務好，該協調的協調好。教育行政部門在做好宏觀調控的前提下，盡可能在符合法律的前提下賦予教育行為主體創新與發揮的空間。

其次，依法辦學作為教育法治化的重要組成部分，使得各級各類學校的行為也必須嚴格遵守相關的法律法規，能夠依法治校、依法決策、依法管理，面向社會依法自主辦學，并把依法治校作為學校內部治理的核心價值與要求。學校要充分發揮自主權，在承接國家相關法律法規的基礎上建立學校章程，并形成以此為基礎的學校規章制度，因為章程本身就是一個踐行民主與法治的過程。具體的落實過程，要切實保證科學民主與透明公開。另外，作為教育主體的教師和學生，其行為也應響應依法治教的要求。一方面，教師要帶頭遵法守法，履行法律規定的義務，維護好法律賦予自己及學生的合法權益;另一方面學生需要接受系統化的法律課程學習，形成法治觀念。