以經濟法學分析食品安全問題的成因及建議

于 堯

（吉林財經大學 研究生院，長春 130117）

據有關部門統計，每年因化學添加劑和殘留農藥導致我國顯性中毒的消費者人數超過10萬人。21世紀初，冠生園月餅、蘇丹紅、三鹿奶粉等惡性事件的出現，使食品安全問題成為我國廣大消費者尤為關注的焦點。在廣大消費者千呼萬呼中，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）終于頒布實施了，但沒有像廣大消費者所期盼的那樣美好，隨后又出現了瘦肉精、地溝油、美素奶粉等一系列食品安全問題。這些都在拷問著中國食品安全的監督機制，一次次地沖擊著消費者的心理底線，由此不難看出該法律及其所屬的配套制度，在有效預防問題食品過程中還存在其自身的缺陷。

1 食品安全的基本問題闡述

1.1 食品安全內涵的界定

此前，我國實行的《食品衛生法》只是對食品要求很籠統的泛指為無毒、無害，具有色、香、味并應具有相應的營養成分，而對能給消費者帶來的潛在危害并沒有給予更多的重視，如轉基因食品、加入過量添加劑等。世界衛生組織提出對食品安全的界定，是按用途在生產和制作中沒有超出規定的有毒、有害劑量的物質的加入，不會使消費者及其后代由此受到急性和慢性的危害及不良的影響。此次《食品安全法》對“食品”做出了明確界定，即能夠供人飲用、食用的成品、原料，但不包含用于治療的藥品。同時，在第99條規定“食品安全、無毒，符合應當有的營養要求，對人類不會造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。這一概念的界定是對“食品”內涵的一個質的升越，這不僅表明法律對廣大消費者人文的關懷，也彰顯了法律“防患未然”的特有屬性。

1.2 經濟法對食品安全所提供的法律依據

①消費者的安全權。《中華人民共和國消費者權益保護法》第7條規定：“消費者具有在采購和使用其商品以及在對其服務時應享有人身和財產安全不受侵害的合法權利。”消費者的合法權利還包括，經營者所提供給消費者的商品和服務，必須符合消費者自身以及財產安全的要求；②消費者的知情權。美國前總統肯尼迪在1962年3月15日向國會提交的“關于保護消費者權利的總統特別國情咨文”，首次提出知情權，之后國際條約和世界各國結合本國實際對此都做出了相應而又明確的規定。我國《消費者權益保護法》第8條對消費者知情權也做了明確的規定，其宗旨是為了解決消費者自身局限性和市場信息不對稱等因素，其實質是為了更好地規制市場失靈現象的發生。

2 從經濟法角度分析食品安全問題產生的成因

我國市場不斷發生問題食品導致傷亡事件屢見各種媒體，這種問題食品的產生從表面上看似矛盾，追其根源是有著很深層次的經濟原因。

2.1 市場規制失靈的成因

在追求利益最大化過程中如果沒有有效的規制措施的約束，不法生產經營者會不擇手段地將成本降低到最小化，甚至轉嫁成本乃至侵權等。在經濟活動中不努力把企業做大，只圖占有市場的大份額，這種經營策略最終會引發對市場規制的失靈。在經濟學中對市場規制的失靈主要有以下幾個問題，這些問題的存在使市場自身調節能力受到很大程度的限制，也是引發市場規制失靈的重要成因。①信息不夠對稱。在市場經濟條件下，不論是作為追求利益最大化的生產經營者，還是追求效用最大化的消費者來說，他們都是最為理性的“經紀人”，也是兩個相互對立的群體。因此，兩者只有在獲取同等充分的信息時，才能真正做到實現市場資源最優配置；②外部問題。外部問題是指基于經濟行為對外部所產生的影響，而造成企業或個人成本與社會成本、企業或個人收益與社會收益之間相互偏離的一種現象；③公共物品供需不平衡。公共物品在經濟學中是針對私人物品而言的一種產品，且具有兩個特征。一是消費的非排他性（Nonexclusion inConsumption），其含義是消費資格不是以某個人是否支付了相關的費用而決定的；二是消費的非競爭性（Noncompetitionin Consumption），即某個人對公共物品的需求消費時，不排斥其他消費者同時消費同一種公共物品，而且該人消費公共物品的數量也不會因為其他消費者的消費的增多而減少對自身供給的減少。

2.2 政府管控失靈的成因

由于市場經濟本身客觀存在的缺陷，其很難對市場資源有效地調節配置。正是由于此種原因，社會性規制作為控制市場失靈的一種有效的手段便應運而生。社會規制是規制理論的一個重要組成部分，社會性規制是指對社會的勞動者、消費者的人身健康、安全、環境保護、防止災害的保障為目的，對所提供的產品以及服務、質量等所產生的一切活動而制定相應的標準并限定行為的管制。①利益博弈理論。法國哲學家埃爾維修（Claude AdrienHelvetius）認為“利益”是整個社會生活的根基，是社會發展和進步唯一的、普遍起作用的動力和造成社會矛盾的源頭。社會中所表現出來的一切錯綜復雜現象都能從“利益”中找出合理的答案。利益，通常是由社會關系所表現出來的某種需求和需求的現實條件，是指社會一定的主體生存、延續和發展以及享受并實現自我的需要，也包括了實現這些需要對各種政治、經濟、文化的外部條件。可以說，一切社會活動的核心是“利益”，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關；②以利益博弈理論分析“政府失靈”問題的成因。在市場食品領域中的生產者、消費者、監管者三者都具有一個共同的特征，他們所做出的一切決策和行為都是為了追求利益的最大化，都是客觀生成的理性經紀人。所以，這種博弈在這個環節中形成3種博弈結構。第一種生產者、消費者兩者間的博弈；第二種生產者、監管者之間的博弈；第三種監管者內部以及消費者之間的利益博弈。從理論上，在規制食品市場層面看，監管者與消費者有著利益上的根本一致性。執法部門應該為消費者營造一個信息既對稱又充分的市場，以促進生產者與消費者能夠在公平、公正的交易環境中以最小化的成本換取最大的滿足。

3 完善我國食品安全監管機制的建議

3.1 轉變模式、有效整合監管機構

我國食品監管模式一直都是采用分段管控的理念，多個執法部門分別把守食品從生產到銷售的各個環節。《食品安全法》第4條規定：“國家質監、工商和食監部門按其職責，分別對食品生產、流通、餐飲服務活動實施監管。”這種監管模式看起來分工明確，但其實質上卻隱藏重大的監管缺陷。陳君石教授一直從事營養與食品安全的研究，他認為《食品安全法》沒有在真正意義上對我國食品安全監管體制做出實質性的改革，是其最大的遺憾。①從各環節中就有一定的監管交叉、也有空白現象，這是客觀存在的。這樣就很容易造成重復監管或出現監管縫隙；②各執法單位憑其現有的人力、財力、物力，對市面上所有食品進行監管是力不從心的，很難做到全方位的監管；③要求相關執法監管人員掌握各種食品的專業知識是不現實的，同時在履行職責時肩負檢查和處罰兩項職能，由此很難實現信息專業化。因此，食品安全監管方式變分段監管，由食品藥品監督管理總局一家負總責，對食品的分類、食品安全長期發展計劃作出規定，研究制定信用體制的建設以及各部、委、辦提出的有關食品安全的行政法規，協調各執法部門之間職權關系問題的處理。

3.2 風險評估和信息發布制度

消費者在交易中處于明顯劣勢地位的主要原因是缺失共享機制、信息資源缺乏等，《食品安全法》明確規定了風險評估制度，以減少由于市場信息不對稱而造成消費者知情權的實現。但該法的規定過于原則可操作性不強。①關于風險評估的規制。WTO框架中的SPS協定指出：“風險評估是指根據可能適用的動植物檢疫措施來評價蟲害或病害在進口成員境內傳入、定居或傳播的可能性及評價相關潛在生物和經濟后果”。由于風險評估的專業性以及重要性，必須由相關的專家進行，并對其作出細化，保持其特有的獨立性，才能對食品安全問題做出客觀公正的結果；②制度的發布。可以借鑒我國臺灣地區的食品安全紅綠燈規制的辦法，根據評估結果，將食品安全問題給予不同的信號。衛生行政部門還專門設立了“食品安全消費咨詢站”，消費者從網上通過該機制就能輕易地了解到食品安全的風險度，這會促使生產者加強自律意識，從源頭就做好防患未然的預防。

3.3 要充分發揮社會監督的作用

①充分發揮社會監督的作用。對食品安全的監管，我國一直采取的是以政府為核心和主導地位，忽視了發生供求利益訴求的多元性和多層次性，嚴重地削弱了具有原動力特性的社會力量可能對其做出的貢獻；②對執法部門的責任追究。《食品安全法》明確規定了生產者是第一安全人的理念，但對執法者卻沒有規定其責任問題，一旦有問題食品的發生，生產者便成為眾矢之的，而對執法監管者問責的卻很少。隨著“三鹿奶粉”事件的曝光，對執法人員的問責才進入法律視野，但在《食品安全法》實施一年后，“三聚氰胺奶粉”事件再次出現，落馬官員也再次復出，這不能不說是法律的缺陷。

3.4 健全行之有效的維權機制

在高昂的訴訟費面前，低廉的食品成本顯得微不足道，加上消費者“坐蹭車”的心理，消費者維權的積極性很難被調動。學界對私人執行法規調研表明，私人訴訟有利于提高規制效率，完善機制等作用。建立一整套行之有效的訴訟制度有利于消費者維權。消費者訴訟時法律可以做出有傾向性的保護規定，如可以采取訴訟時效的延長、舉證責任的減輕、加大受制主體的賠償責任等，使消費者最終能降低訴訟成本。綜上，可以在以下幾個方面做出嘗試。①移植國外的集團訴訟制度。相對個人來講，集團訴訟最為核心的特點是一次性解決大量小額具有共同爭議的請求，達到低廉化和效率化的目的；②建立公訴制度。調動社會組織和個人參與社會公益活動中來，發現問題食品，任何組織和個人都可以參與監管以及訴訟，這樣會從更廣泛的層面有效地進行社會監督；③在審理程序給予特殊規定。問題食品是具有爭議明確、證據充分的特點，因此在審理過程中應該設立“綠色通道”，盡早審結有效遏制問題食品的流通，盡快使受害的消費者得到賠償。

4 結束語

食品安全問題一直以來都是世界各國共同所高度重視的問題，我國在此問題上不論是在立法，還是執法等方面都在不斷加大懲治力度。本文在此簡要地從經濟法的視角闡述、分析了問題食品的成因，從法律角度提出了相關建議。面對現實，規制問題食品不只是一個簡單的法律問題，它還關系到政治、經濟、道德、技術等，在此就不一一列舉，所以對問題食品的規制是一個任重而道遠的長期任務。

［1］全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國食品安全法（主席令第9號）[Z].2009.

［2］曾祥輝.食品安全監管主體的模式轉化與法制化[M].北京：法律出版社，2009.

［3］李長健.利益多元化語培下的食品安全規制研究——以利益博弈為視角[D].北京：中國農業大學，2009.

［4］張芳.望中國食品安全監管體制的修正[J].東方法學，2011（2）.