從公共政策途徑看社會工作的職業化戰略
——基于價值、困境與出路的多維分析

王瑞華

(集美大學法學院，福建廈門361021)

從公共政策途徑看社會工作的職業化戰略
——基于價值、困境與出路的多維分析

王瑞華

(集美大學法學院，福建廈門361021)

在我國，隨著社會工作的不斷發展進步，社會工作職業化也越來越受到人們的注關。實現社會工作職業化是一個動態發展的持續性過程，它需要公共政策為其提供依據、保障和驅動。從政策分析的視野看，中國實施社會工作職業化戰略正面臨著公共政策的結構不健全、運行環節存在缺陷、工具保障功能虛弱等現實難題。當前，實施社會工作職業化戰略的公共政策途徑是:優化公共政策的系統結構，保證系統功能得到充分有效展現;暢通公共政策的動態運行，確保政策過程能夠實現良性循環;搞好公共政策的戰略管理，促使政策建設不斷取得發展創新。

公共政策;社會工作;職業化

實現社會工作朝職業化方向發展需要民間力量為之做出不懈的努力，更需要強大的公共政策工具為之提供有效的驅動、支撐和保障。“公共政策作為政府作出的含有目標、價值與策略的大型計劃”［1］(P71)，“通過對全社會的價值進行權威性的分配”［2］(P129)，實現對社會行動進行指引、協調和控制。隨著近些年來中國人事部和民政部聯合印發《社會工作者職業水平評價暫行規定》與《社會工作者考核實施辦法》，中央十八部委聯合印發《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，從公共政策高度做出“充實公共服務和社會管理部門，配備社會工作專門人員，完善社會工作崗位設置”［3］(P38)的戰略部署之后，中國社會工作職業化的進程明顯加快，一條促進職業健康發展的公共政策途徑十分清晰地展現出來。面對中國社會工作職業化戰略的定位與實施，一些理論和實踐問題發人深思:社會工作向職業化戰略的實施進程中公共政策的工具價值體現在哪里?現實中面臨哪些公共政策困境?當前形勢下優化公共政策的出路是什么?針對這些議題，筆者試圖在理論與實踐相結合的基礎上，著重展開以下三個層次的分析、論述與闡釋。

一、社會工作職業化進程中公共政策的工具價值

公共政策是政府為解決社會各領域的公共問題而出臺的指示、指令、規劃、指針、條例、綱要及其他規范性文件的總和，它涵蓋社會生活領域的社會政策，從多領域相互協調和彼此銜接的高度為促進社會工作的職業化發展提供著強有力的戰略支持和政策驅動。由于全社會中存在著不同的階層群體和利益集團，要求政府以共同利益、長遠發展和民生幸福為基本出發點來制定和實施公共政策，自然也就跳出了為優化社會政策而只關注社會政策的單一視野，在更寬泛的領域和更深入的層次上來研究、分析和探討社會工作職業化發展的時代議題。正如十八大報告所指出的那樣:“必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。”［4］(P16)十八屆三中全會作出的決定指出:“必須加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”［5］(P49)這些公共政策文件作為宏觀戰略對中國正在推進的社會工作職業化實踐具有普遍的指導意義，全國各個地方的相關職能部門必須在深入領會中央政策精神實質的基礎上，把這項新興的利國利民工程抓緊、抓好、抓實、抓細、抓出成效，使專業化、職業化和規范化的社會問題解決機制能夠得以茁壯成長。

(一)職業服務開展需要政策文件依據

職業服務作為不同機構在不同時間內提供的彼此相似的活動，如果缺乏來自機構內外的各種規范性文件的指揮和協調，工作內容、活動方式和服務提供的相似性便會失去權威的依據和基礎，呈現在人們眼前的必將是雜亂無章的分散化狀態。職業化的社會服務活動開展，離不開公共政策的符號導向作用，不可避免的各種混亂和不一致的行為不可能得到政策文件的許可，政策文件本身則對從業人員的思想、觀念和看法產生著符號意義，促使從業人員明確應該采取何種行動以及不應該出現哪些錯誤舉止。社會工作職業活動所提供的服務并不是雜亂無章的無結構、無程序、無技巧的行為，專業技術人員在一系列相關政策文件引導下，逐漸建構起自己的專業信仰和職業倫理，實現服務活動的有章可循和有據可查。民間專業社會工作組織及其從業人員所開展的職業化工作，事實上受一系列公共政策與社會政策的影響和制約，在特殊的社會服務領域，社會政策文件起著良好的指引作用。從更寬泛的公共服務領域看，公共政策文件對社會工作職業化的行為同樣具有引導和協調功能。正如關信平所看到的那樣，“政府按照一定的價值判斷去選擇社會中需要優先考慮的利益，并在此基礎上使公共政策向這些方向傾斜，以使公共政策更好地符合社會成員的根本利益和長遠利益”［6］(P12)。

(二)職業標準建立需要公共規范保障

公共政策是政府制定的行為規則和管理規范的總和，它有著十分明確的作用對象和目標群體，通過強制性的制度安排迫使政策相關人必須按照精神實質的要求付諸遵守和實施。社會工作的職業標準、行業規范和資格認證也是由相關的政策文件作為支撐、規定和保障的，美國的社會工作者之所以被稱為“社會工程師”或“社會醫師”，重要原因之一就是具有完善的政策法律文件作為保障。目前美國專職社會工作者約有58萬人，平均每500個人中就有一位是專業社會工作者，每一位專職社工必須通過認證和許可方可進入社會服務體系，類型繁多的《職業倫理準則》《行業規范》《培訓條例》《開業注冊辦法》《證書注冊細則》等管理文件，使職業服務標準在每一位專業人員的職業生涯中都能實現了然于胸。現有研究成果表明:“美國社會工作者的最低入門資質是通過法律制度，即證照/注冊制度及法規、章程來確定的，社會工作者的實務領域及其基本規范也是通過法律制度來保障的。”［7］根據馬克思主義經典作家列寧的理解，法律和法規是公共政策的一部分，“法律是一種政治措施，是一種政策”［8］(P40-41)。美國政策學家艾斯頓(R．Eyestone)也曾指出:“公共政策是權威部門處理周圍環境關系的總和，是有目的、有計劃的制定和執行規則的過程。”［9］(P18)可見，社會工作職業標準的建立與公共權威部門的政策文件密不可分。

(三)職業健康發展需要政策權威驅動

職業健康發展需要多種力量推動，其中公共政策所產生的驅動力量是強大而又持久的，公共政策是政府管理社會諸領域事務的基本工具，對社會工作職業的健康發展起著十分重要的控制和引導功能。涉及社會工作職業服務方面的公共政策，能夠引導職業活動朝向政策行動者所期望的目標發展，把職業服務中的復雜、多面、沖突和混亂行為納入清晰、單面、統一和協調的發展軌道，利用政策符號使人們統一思想、協調行動、步調一致。公共政策系統在靜態上表現為信息系統、咨詢系統、決斷系統、監控系統和反饋系統相互聯系，密切配合，實現對社會事務的良好控制。它在動態上則表現為政策制定、政策執行、政策評估、政策調整與政策終止等一系列相互聯系的時序環節，各環節先后相繼，構成一個完整的政策周期，保證公共政策按預期目標向前運行。在社會工作職業化發展的過程中，各種困惑、矛盾和沖突是不可避免的，最權威的協調方式則是利用公共政策工具，促進社會服務的從業人員通過專業共同體來推行縝密系統的職業實踐，有效保護受助者的利益，維護社會公平和正義。在公共政策或社會改革方面，職業社會工作者受到的激勵、約束和促進往往是在專業目標和維護社會正義目標之間保持平衡，堅持從維護弱勢群體利益角度來提供專業的社會服務。

二、社會工作職業化戰略實施中的公共政策困境

中國社會工作職業化程度的不足與公共政策發育的不健全有著直接聯系，政府作為社會管理的中心和樞紐對各項社會事業的發展負有不可推卸的責任。在公共政策運行的過程中，政府權力的大而不當和力不從心往往伴隨著社會組織的泛行政化和自治能力的不足，實際社會工作部門往往會出現“對上負責有余而對下負責不足”的錯位局面。一個時期以來，中國社會工作的職業特征和專業特色不明顯，群團組織開展的服務工作并不盡不如人意，工作方式簡單粗糙，官僚作風比較嚴重，服務范圍日漸萎縮，農村服務陷入盲區，“上面千條線、底下一根針”，工作能應付一時就算一時，做一天和尚撞一天鐘，實際服務成效令人質疑。胡錦濤曾經指出:“我國發展中不平衡、不協調、不可持續問題突出，制約科學發展的體制機制障礙躲不開、繞不過，必須通過深化改革加以解決。”［10］(P18)與中國實際服務效能低下形成鮮明對照的是，國外在較為完善的公共政策驅動下，專業性的社會工作機構提供著高效的職業化的服務，職業人員根據《社會工作師法》進行登記注冊，文憑和證照在相關文件規定下得到權威鑒定，社會工作職業正呈現出多彩多姿的繁榮景象。從政策分析和問題研判的角度看，中國實施社會工作職業化戰略所面臨的公共政策困境主要可以從以下幾個方面來分析。

(一)靜態上公共政策的系統結構尚不健全

從公共政策的靜態結構看，政策系統的各個子系統不能很好地為職業化戰略的實施發揮應有的作用。結構功能理論認為，功能由結構而產生，結構的不健全必定會影響到功能的正常發揮。在公共政策的系統結構中，信息子系統與社會問題之間存在著不對稱關系，情報和信息部門沒能充分了解民情，社會工作職業化發展的問題沒能及時有效納入到政策議程中;政策系統中的咨詢和參謀子系統缺乏發揮作用的平臺，專家意見征求會沒能有效召開，民間政策咨詢公司沒能有效建立起來，公共政策的決策過程不可避免地出現了“拍腦袋”問題;政策系統的決斷子系統往往存在素質偏低，理論和政策水平明顯不符合知識經濟時代的需要，對社會工作職業化的戰略前景缺乏足夠的了解，無法為專業服務制造洞察力，一些地方常常出現“長官意志”“一言堂”和“瞎指揮”現象;政策系統的監控子系統缺乏應有的協調和配合，工作中的“走過場”“做樣子”和“形式主義”現象時有發生，一些地方的政法委、紀委、監察部門缺乏工作合力，監控成效不盡人意;政策系統的反饋子系統不健全，政策目標的現實程度、政策本身的問題、政策的實際成效沒能及時、有效、迅速反饋到決策中心，等等。這些公共政策結構性的問題有著復雜的原因、結果和危害，必須按照科學發展觀的要求及時妥善加以解決。

(二)動態上公共政策的運行環節存在缺陷

從公共政策的動態運行看，政策周期不暢、運行環節偏差、沒能形成良性循環對職業化戰略的實施產生著十分不利的影響。在政策制定中，往往存在著沒能搞好調查研究，沒能很好地堅持群眾路線，一些地方召開的聽證會成為“走過場”，實踐中存在著程度不同的整齊劃一和“一刀切”現象，公共決策的科學化程度偏低;在政策執行中，沒能充分重視試點、試驗和推廣工作，思想和物質上的準備不足，一些地方出現“你有政策、我有對策”“曲解政策、為我所用”“搞土政策”等違背政策精神實質的現象，也有一些地方出現強制、暴力和武裝執法問題，嚴重傷害了群眾的利益，甚至造成了十分惡劣的影響;在政策評估中，參與評價的專家、學者和民間力量較少，一些地方習慣于做表面文章，缺乏統一的參照標準，評估經費缺乏的同時卻又程度不同地出現浪費資源問題，評估主體的專業性、職業性、民間性嚴重不足;在政策監控中，一些地方的政策調整與修訂不足，人民代表的權力沒能充分發揮出來，新聞媒體缺乏應有的獨立性，監控空隙太大而相互銜接不足，監控的公平、公正和實效性不盡人意;在政策終結中，沒能及時廢除過時、無效和已完成使命的舊政策，一些地方對過去的舊政策仍情有獨鐘，一些地方缺乏良好的工作策略，致使群眾出現悲觀失望情緒，等等。這些問題成為實施社會工作職業化戰略的公共政策障礙，無法在良性循環中取得應有的戰略結果。

(三)實踐上公共政策的工具保障功能虛弱

從公共政策的支持與保障功能看，工具性功能的虛弱無法為社會工作職業化戰略的推行提供良好的動力工具。在動靜結合和實踐運作的層次上，“結構不良、運行不暢、實踐亂象的公共政策體系在手段、方式和工具選擇上也往往會出現混亂和歧謬性的問題，在命令條款、經費資助、服務管制、激勵勸戒、權威確立、契約誠信等政策工具的運用上出現負效力大于正效力的技術性困境”［11］。促進社會工作向職業化方向發展，理應采取行之有效的戰略分析技術、績效管理技術、顧客回應技術、目標管理技術、全面質量控制技術、機構流程再造技術、標桿管理技術、無縫隙組織技術、學習型組織技術、公共治理技術、公私合作技術等一系列行之有效的動力工具，促進社會服務部門在機構設置、崗位競爭、人才培養、素質提升、資格認證、登記注冊、職業生涯設計、工資福利待遇等各個方面朝國際化方向發展。就可供選擇的政策工具而言，促進社會工作職業化戰略取得良好成效的市場化工具、民營化工具、分權分散化工具、企業管理工具、社區治理工具、志愿服務工具、居民參與工具等多種工具運用不足，沒能根據職業化戰略的目標定位來實現多種工具的有機結合和多重優化。從政策分析的角度看，“如果不能對多種政策工具進行合理研判，通過建立政策工具箱來應對環境需求，也就無法對目標與手段的聯系付諸應有的關注”［12］(P205)。

三、職業化戰略推進中優化公共政策的出路選擇

實施社會工作職業化戰略涉及政府、社會、企業等不同的行業與部門，各部門享有的權利及其承擔的責任說到底都需要公共政策文件作出權威的界定、規范、引導和協調，優化政府的公共政策工具成為必不可少的戰略途徑。各類組織的審批權限在于公共權威部門，是否要實現社會工作職業化以及如何實現職業化，政府起著十分重要的協調和引導作用。未來的專業化、職業化和規范化的社會工作崗位存在于各類性質不同的機構中，探索如何在企業組織、政府組織、政黨組織、群眾團體、民間部門等組織內部增設或改造相應的服務科室，以及在民間社區新設大量社會工作部門，是一項長期的復雜的系統工程，戰略家眼光和公共政策權威在其中起著關鍵性的作用。當前，“必須不斷提高科學決策、民主決策、依法決策水平，增強推動科學發展、促進社會和諧的整體能力”［13］(P19);“必須大力發展社會事業，促進社會公平正義，努力形成社會和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面”［14］(P27);“必須加快推進以改善民生為重點的社會建設，加強和改善公共服務，推進社會管理創新”［15］(P10)。從公共政策的角度看，實施社會工作職業化戰略必須建立在政策優化的基礎之上，在體制創新和戰略管理的理性要求下，不斷提高公共決策的科學化、民主化和規范化水平。

(一)優化公共政策的系統結構，充分發揮公共政策的積極功能

優化系統結構與完善政策系統是發揮系統功能的基本途徑，對社會工作職業化戰略的全面實施具有十分強大的支持和保障功能。為此，在公共政策優化中必須有效實施以下策略與途徑:其一，健全信息系統。建立民間信息搜尋中心，及時調查、了解社會工作職業發展情況，為公共政策系統搜集準確可靠的資料、情報和信息。其二，強化咨詢系統。發揮專家、智囊和思想庫在政策系統中的作用，建立民間政策咨詢中心，積極為社會工作職業化發展建言獻策。其三，優化決斷系統。提高地方行政首長的素質和能力，提升決策者的理論修養和知識水平，建立強有力的工作團隊，健全首長問責制和集體領導制度。其四，嚴格監控系統。嚴格監督、檢查和控制系統的日常工作，減少功能虛化和走過場現象，杜絕走馬觀花和隨意炒作現象。其五，抓好反饋系統。及時了解上情、摸清下情，暢通信息溝通渠道，虛心聽取群眾意見，切實了解政策效力狀況［16］(P66)，把社會工作職業化的戰略實施狀況以及政策效果情況及時、準確、有效反饋到相關職能部門以及地方決策中心，促使職業化的戰略愿景能讓行政首長和普通群眾了解、理解和支持。

(二)暢通公共政策的動態運行，確保政策周期朝良性循環發展

抓好動態運行與實現良性循環是取得良好政策結果的必經途徑，對社會工作職業化戰略的全面實施具有協調性、動力性和本質性的重要意義。為此，在公共政策優化中必須及時采取以下策略與途徑:其一，搞好政策制定。及時把社會工作職業化的各種問題納入政策議程，擬定社會工作職業的發展規劃，選擇和確定政策方案，不斷把行之有效的政策合法化，探索有中國特色的公共政策制定模式。其二，強化政策執行。搞好政策宣傳和各種執行準備，組織相應的人力、物力、財力落實社會工作職業化的政策方案，按照政策精神實質的要求科學變通相關的政策方案，減少各種不應有的錯誤現象。其三，注重政策評估。對社會工作職業化的相關政策進行全面了解，采取各類評估手段，建立統一的評估標準，消除各種不利因素的干擾和破壞，引入多元評價主體的積極參與，積極利用現代科學技術手段，對職業化政策的效果、效益、效能、過程進行綜合評價。其四，搞好政策修訂。明確社會工作職業化政策的戰略目標，采取事前、事中和事后相結合的修訂形式，對政策制定的活動、執行的過程、終結的狀況進行全面檢查和指導，以及對原有的政策文件進行必要的調整和修訂。其五，抓好政策終結。及時終止過期、無效或已完成使命的舊政策，“減少消極力量和習慣勢力的抵制和反對，在終結舊政策文件的同時使人們看到新希望和前景”［17］(P36)。

(三)搞好公共政策的戰略管理，不斷實現政策建設的發展創新

搞好戰略管理與實現政策創新是提升政策效能的關鍵所在，對社會工作職業化戰略的全面實施具有理論上與經驗上的多重意義。為此，在公共政策優化中必須突出以下幾個方面的策略與途徑:其一，堅持與時俱進。堅持解放思想、實事求是、與時俱進，做到永不懈怠、永不僵化、永不停滯，站在時代的高起點上來觀察和審視社會工作職業化的戰略問題，使相關的一系列公共政策能夠始終走在時代前列。其二，抓好戰略管理。搞好環境研究、危機應對和多點預測，堅持由內而外的管理哲學，積極把社會工作職業化的前瞻性構想有效延伸到執行領域，為取得美好的戰略結果而做出不懈的努力。其三，引進創新思維。把理性思維與超理性思維結合起來，注重靈感思維、反聯思維、收束思維和發散思維的重要作用，堅持用創造性的思維方法來尋找解決職業化難題的對策、措施和方案。其四，激活體制機制。把制度、體制、機制的持續優化結合起來，對社會工作職業化過程中出現的各種不符合科學發展觀要求的體制機制進行深入、持久、徹底的改革，反對一切短期、短視和錯誤行為。其五，不斷取得突破。“必須增強工作的科學性、預見性、主動性”，“使領導和決策體現時代性、把握規律性、富于創造性”，“不斷贏得主動、贏得優勢、贏得未來”［18］(P6-7)，在社會工作職業化戰略的制定、貫徹和實施中不斷取得新的突破和飛躍。

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責任編輯:賈巖

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1671-3842(2015)02-0061-05

10．3969/j．issn．1671-3842．2015．02．10

2014-11-28

王瑞華(1971—)，男，河南息縣人，教授，碩士生導師，福建省高校人文社會科學研究基地“海西社會建設與社會服務研究中心”社會工作研究方向的負責人，主要從事社會工作研究。

2010年度福建省教育廳人文社科研究項目“加快社會工作職業化進程的途徑研究”(JA10180S)。