可持續發展視角下的城鎮化與都市化抉擇

喬元波等

摘要

在人口眾多、人均資源匱乏、生態環境脆弱的中國，都市化與中小城鎮化何種城市化模式更符合可持續發展的要求，存在爭議。通過對中國、美國、加拿大、英國、法國、日本、意大利、澳大利亞、韓國、巴西、印度、墨西哥、南非等發達國家與主要發展中國家的生態足跡、生態承載力、城鎮人口比重等宏觀面板數據的計量分析，揭示城市化客觀規律，并與中國實際結合。研究表明：其一，百萬以上人口城市的都市化更符合生態資源的可持續性。其顯著降低人均生態足跡與生態環境壓力，并傾向于增加人均生態承載力。如此促進生態資源的供給，削減生態資源的人均需求而有利于可持續發展。其二，百萬以下人口城市的中小城鎮化顯著增加生態足跡與生態環境壓力。其布局結構松散，傾向于占用大量生態環境資源，減少生態承載力供給；而低效、分散、粗放的生產生活方式也增加生態足跡，總體不利可持續發展。其三，人均固定資本存量、人均儲蓄、政府購買都對可持續發展具有潛在的促進作用。最后，建議中國推行都市化戰略，充分發揮大都市的規模經濟效應，提高生態環境資源的利用效率；適度限制城鎮化，避免中小城鎮遍地開花對資源環境造成顯著危害；學習國際優秀城市化經驗及相關配套制度，并與中國結合；注重技術創新，發揮高新科技及資本帶來的生產方式改進與效率提升。

關鍵詞城市化；城鎮化；生態足跡；生態承載力；可持續發展

中圖分類號F015文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）02-0047-10doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.02.007

城市化是由傳統的農林牧漁業為主的鄉村社會，向以第二、三產業為中心的現代城市社會演變的過程，包括人口分布、產業結構、地域空間等多維轉化。羅淳[1]認為城市化為人口聚居城市化、產業發展非農化和社會生活現代化的“三化”合一現象，且往往表現出一個遞次演進和逐級提升的過程。城市化是現代人類社會高度發展的體現，幾乎所有的發達國家都達到了很高的城市化水平，城市人口基本在75%以上。截至2012年，全球50%以上人口生活在城鎮，且自1992年起，城鎮人口數量上升了45%；美國城市化率達到83%，城市人口2.6億；而諸多經濟正在崛起的發展中國家，城市或快或慢地進行擴張。中國社科院的《社會藍皮書：2014年中國社會形勢分析與預測》指出，至2013年底，中國城鎮人口超過總人口的54%，預計2018年將達到60%[2]。中國城市化中，政府的宏觀規劃力量極大。李強等人認為中國城市化模式為政府主導、大范圍規劃、整體推動，體現了中國的制度創新性及靈活性，但如何更尊重經濟規律，規避政策風險，選擇科學的發展模式，亦為亟待解決的重大問題[3]。

與城市化并行，資源日漸枯竭與生態環境惡化則是可持續發展的潛在威脅。而城市化導致的土地利用形態與居民生活方式的改變，勢必直接或間接地影響生態環境。集約、細致、文明的城市化使居民的生活與生產效率，文明程度大幅提高，可能使生態環境得到進一步保護。規劃高效合理的城市也可以通過發達集約的公共交通運輸系統減少直接碳排放。但粗放的、缺乏長遠規劃的城市化方式則可能對資源環境施加壓力甚至造成毀壞。就人口與土地而言，王桂新指出在1991-2010 年的20年間，中國市鎮常住人口增長1.15倍，然而城市建成區面積擴大1.86倍，特別在2001-2010年，二者分別增長45.9%與785%。城鎮用地的瘋狂擴張，造成土地資源的嚴重浪費[4]。

在經濟總量巨大、人口密集、人均資源存量并不富裕的中國，城市化能否保證經濟長久可持續發展，仍須仔細思考。

因城市化是一個比較寬泛的概念。為研究方便，本文將城市化分為“城鎮化”與“都市化”兩種形態，認為城鎮化是以小型地級市、縣級市、縣城、鄉鎮等中小型城市的發展擴張為主的城市化過程；而都市化則為以國際大都會、省會城市、大型地級市等超大或大城市的擴張為主的城市化過程。為了方便利用世界銀行數據，本文實證中認為百萬人口以上的城市化為都市化，百萬以下為城鎮化。

我們提出問題：何種類型的城市化不會對可持續發展帶來過多壓力與挑戰，甚至對可持續發展有利？反之，何種城市化方式可能帶來生態環境與資源的巨大破壞與浪費，甚至最終威脅經濟社會的發展？

對此類問題，張健雄最早撰文指出城市人口規模越大， 土地利用效率越高，為保護與高效利用自然生態資源，走人口高度集中的大城市化是我國人多地少的國情之下的必由之路[5]。隨后，王放分析了1950-1999年間中國各級規模城市的增長狀況與新城市的規模及數量，研究表明中國不應嚴格控制大城市的規模，應當充分利用大城市的聚集效益和規模效益，從追求小城市和城鎮的數量擴張轉變為增強城市功能、促進城市人口適度集中[6]。馮云廷指出中國傳統的農村城鎮化戰略走的是一條忽略資源有限性的粗放發展的道路，而集約型城市化則要求擺脫這種以小城鎮為中心的發展模式，走要素聚集、結構優化、運行高效、資源低耗、系統平衡的可持續發展的城市化道路。城市化過程中的“聚集經濟效應”就是源于資源的集約使用和生產力的集中布局。為此，中國農村城市化戰略必須從城鎮化戰略轉變為城市化戰略[7]。辜勝阻等也認為必須發揮大都市圈的集聚效應和規模效應[8]。另外，從人口配置效率、城鎮發展資金等方面出發，秦尊文認為城市化的主角應當是城市，小城鎮應該退居配角，從主導地位還原為補充地位[9]。

城市的生態可持續發展方面，潘家華認為，構筑生態安全，需從生態系統的生產力和消耗足跡雙方考察。奢華、浪費的消費習慣下，無論生產方式如何改進，生態足跡超越生態系統承載能力亦是必然，生態安全難以實現[10]。劉耀彬與陳斐認為只有依靠科技進步轉化生產方式，堅持緊湊集約的城市規劃建設方針，倡導并堅持“節約型”的城市化理念，中國城市化才能走上可持續發展的道路[11]。

與此不盡相同，長期以來，也有學者堅持城鎮化道路，而非都市化，而其研究視角多為就業、產業、區域經濟等，較少考慮資源環境的可持續發展。金鐘范總結了韓國小城鎮化歷程的一些經驗，建議中國適當采用[12]。陳美球甚至認為小城鎮道路是中國城市化進程中必不可少的重要途徑[13]。中國金融40人論壇課題組隨后也提出較為中道的新型城鎮化主張：擴大城鎮建設用地供給，改革建設用地供地方式，轉變糧食自給觀，加強環境保護，尊重特大型城市和功能性城市的自身發展規律；對城鎮化不搞一刀切等觀點[14]。