單項表決作為法律案通過方式之芻議

陳 榜

（華東政法大學 法律學院，上海 200042）

單項表決作為法律案通過方式之芻議

陳 榜

（華東政法大學 法律學院，上海 200042）

鑒于整體表決天生所存在的問題以及我國民主法制建設的需要，單項表決的引入已成為我國法律案或是法規案表決中必須要跨過的一道坎。整體表決是偏效率的，而單項表決能在兼顧效率的同時最大化追求民主。單項表決的引入在我國不僅是有可能的而且需求十分強烈。但考慮到現實情況，可以先將單項表決引入到全國人大常委會的法律案表決中。設計構思單項表決則可以從啟動主體、決定主體、方案選擇、表決機制等方面入手并且可以吸收地方人大的先行經驗。

單項表決；整體表決；全國人大常委會

一、問題的提出

在我國，法律案能否最終成為正式的法律，其中最關鍵的一步是能否通過全國人大或其常委會的表決。根據提交表決的是整部法律案或是法律案中的個別條款，表決的方法可以劃分為兩種：一是整體表決，二是單獨表決①。整體表決，其最大的特點在于高效。整體表決中，代表們只需對法律案給予一個整體性的評價從而做出贊成、不贊成或是棄權的選擇，而單獨表決一般需要代表針對個別條款一一作出選擇。整體表決可以有效緩解短期內立法量大而帶來的壓力，對法制的快速發展可謂是起到了巨大的作用。此外，它與全國人民代表大會制度有高度的契合性，全國人民代表大會每年召開一次，大會會期較短，適用整體表決的方式，貼近現實中時間緊迫的要求。“理論上講部分表決的方法最具民主性和科學性。但目前，大多數國家采取整體表決的方法，只有在少數情況下才采取部分表決的做法。根據我國實踐，全國人大及其常委會對法律案都采取整體表決的辦法”[1](P125)。

“正如立法要考慮民主和效率一樣，只有具備民主和效率的立法表決制度，才能對人類在立法表決方面的利益與愿望予以合理的、公平的滿足，才能保證人們在立法表決過程和結果中配置權利義務的合理性，也才能由此獲得較好的立法成果和形成一種理想的社會秩序狀態”[2](P213)。但是整體表決也不是一種完美的表決方法，其最大的問題在于過多地注重效率。嚴格來說，效率不應作為一種法律案表決方法最優先的考察因素。司法講究的是公正優先，行政講究的是效率優先，而立法講究的則是民主優先。民主與效率是表決的兩大追求，而對效率的追求首先應是建立在民主的基礎之上。但是整體表決的價值取向天平卻是向效率傾斜且不在合理的空間范圍內。實際情況中，常常會出現這樣的情況：代表們對法律案中某些條款存在較大的爭議，甚至對這些條款強烈反對而對其他的條款則沒有異議，這時候若使用整體表決的方式來表決法律案的話對代表們來說是相當為難的。“現在如果代表對某一法律條文有意見就難以表達出來，只能贊成、反對或棄權，就像在臟水里的孩子，要么都潑掉，要么都留著。由于很多代表出于對法制建設迫切需要法律的理解，對一些有瑕疵條文的法律也只好投贊成票，質量不高的法律就是這樣產生的”[3]。總之，整體表決可能帶來兩個方面的后果：一是立法“搭便車”現象。“法律(法規)案的提案者，可能會利用立法者避免“因小失大”的心理，在條款較多的草案中加入一兩條爭議較大的條款，以期“搭車”過關。以這種方式獲得通過的條款，由于沒有很好的民意基礎，在實施過程中往往阻力很大，效果不佳，既損害了法制的權威，又損害了社會利益”[4]。二是立法資源的浪費。“人大代表或者常委會組成人員可能會把對個別條款的反對擴大到對整個法律(法規)案的反對，拖延整部法律(法規)的出臺，增加社會運行成本。例如，2009年10月全國人大常委會審議國家賠償法修正案(草案)時，常委會組成人員對草案大部分條款已取得了比較一致的意見，但僅僅由于對刑事賠償范圍的個別條款存有爭議，使得對該法的修改推遲了半年才完成。而對行政賠償和賠償標準的修改等本已取得共識的內容，也沒能及時出臺，給國家賠償工作帶來諸多不便”[4]。

不可否認，整體表決方式在推動法制的快速發展起到了重要的作用，但是自改革開放以后，社會飛速發展，人們對維護自己利益的意識加強，利益格局調整加快，立法中的觀點分歧與利益沖突日益凸顯，單單的一種整體表決方式已難以滿足社會的發展與需求。此時，相較于整體表決，單相表決的重要性則日益凸顯，而在中共十八屆四中全會決定中出現了“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決”[5]的提法，所以引入單項表決機制勢在必行。

二、單相表決機制的引入

（一）單項表決機制可在兼顧效率的同時最大化追求民主

鑒于整體表決所表現出的缺點使得單項表決的引入變得十分有必要。當然，這并不是否定整體表決的一切價值，我們在此問題上需視情況進行分析。如全國人大表決法律案，我們就很難否定整體表決，客觀情況使我們在此情況下使用整體表決的方法，但若未來延長會議的時間或是通過一系列的改革措施使大會變得更高效，那么單項表決就會有施展的舞臺。因此，就我國的實際情況而言，將單項表決機制引入全國人大常委會的法律案表決中有一定的合理性，主要表現在兩個方面：

一是單項表決自身的優異性。單項表決，其相對于整體表決，其最大的優勢在于極大地體現了民主性。如前文所述，采用整體表決的方式來表決法律案時可能會出現某些條文具有較大的爭議，而代表們卻不能將條文單獨拿出來考慮而必須以“大局為重”，以整部法律案的價值為主要甚至唯一的考量因素。但實際運行中，個別條款出現問題，可能就導致法律案的評價惡劣，遭人詬病。而單項表決則能最大限度地解決這個問題。通過單項表決，能把那些具有爭議的條款首先進行表決，而這些爭議條款的表決效力又不及于其他的條款，這就最大限度地解決了代表們以“大局為重”來考慮是否贊成、否決或是放棄對法律案的表決。就目前來看，采用單項表決也更符合世界潮流的發展。在國際上，單項表決相對于整體表決是普遍的表決方式。如聯合國教科文組織2004年通過的《國際教育大會CCIE)議事規則》第十六條規定:“如一個代表團要求將一項提案分成若干部分時，則應對各部分單獨進行表決，之后將業己單獨通過的各部分合在一起付諸表決”。

二是全國人大及其常委會會議時間與立法數量上的對比。首先是時間上的對比，全國人大一年召開一次，會期短，主要是以審議各工作報告為主。以十屆全國人大及其常委會為例，十屆全國人大，召開5次會議，會期56天，而十屆全國人大常委會召開會議32次，會期158天。然后是立法數量上的對比，筆者也以十屆全國人大及其常委會為例，十屆期間，全國人大共制定 4件法律，即《憲法修正案(2004)》、《反分裂國家法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國企業所得稅法》。而十屆全國人大常委會通過69件法律，28件屬于新制定法律的情形，另外41件屬于修改法律的情形[6]。可以看出，全國人大在時間上并不適合引入單項表決，此外相較于全國人大，全國人大常委會承擔了大量的立法工作，先無論這種現象正常與否，可以肯定的是，如果要在制定法律這個層面上適用單相表決機制，全國人大常委會的法律案表決無疑是最適合首先引入的領域。

（二）對單項表決機制的細化區分

單項表決里分為兩種情況：一是對所有的條文進行逐條、逐款表決，而后就整個部分進行表決，可稱之為逐條表決；二是將先期審查中的爭議條文先行表決，而后就整個部分進行表決，可稱之為部分先行表決。僅就表決方法來看，逐條表決就每個條文進行表決可謂是對民主性淋漓盡致的體現。但民主與效率的取向就如同天平一般，過多地傾向于民主則會導致效率的盡失。逐條表決方式對表決整個會議的要求極高，不僅要求有十分充足的時間保證，此外對代表本身也提出了很高的要求。另外，對一些法制建設剛剛起步，社會很多方面都需要進行規范的國家而言，這種逐條表決的方式是不大合適的。我國之所以不適用逐條表決的方式，原因有兩點：第一，我國的人大或人大常委會的召開時間不長，而對每個條文進行表決的方式耗時過多，不適合我國現有的人大制度；第二，對每個條文進行表決的方式對參與表決的代表要求高，需要代表們全程高度集中地投入到表決中。鑒于我國許多代表的法律素養參差不齊，故筆者認為在改善人大代表的構成比例以及提高代表們的素養之前，對每個條文進行表決的逐條表決方式是不符合我國的基本國情的。

相對于逐條表決的方式，部分先行表決方式只將存在爭議的條文先行表決而后再將整部法律案進行表決的方法更適合我國的國情。在民主與效率衡量的天平中，部分先行表決方式明顯是傾向于民主的，但其沒有如逐條表決一樣，將民主完全地呈現出來，而是在考慮民主的優先地位的同時兼顧到了一些效率因素，當然這種效率的兼顧與整體表決所體現出來的效率還是有所欠缺的。部分先行表決的優勢就在于以體現民主為前提的考慮下，最大程度的兼顧到了效率，相對于逐條表決這種方式降低了對表決會議本身的要求，直接表現在于其對表決時長的要求沒有那么高。但是，部分先行表決方式也沒有占據絕對的優勢，它還是存在著其特有的問題，主要表現在兩點上：第一，鑒于部分先行表決的方式是先將一些爭議條款進行先行表決而后進行一個整體表決，這就帶來一個問題即我們無法預判一個法律案在整體表決以前究竟存在多少個爭議條款。雖然說部分先行表決相對于逐條表決來說，兼顧了一些效率，因其沒有對每個條文都進行表決，其存在很大的不穩定性，也就是前面所提到的無法預判爭議條文的數量，這就可能會帶來一些問題。第二，也是其最大的問題，對于那些沒有被認為是爭議條文而先行表決的條文真的就沒有爭議了嗎？這里就衍生出很多問題。比如如何認定爭議條款，爭議條款由誰決定先行表決，存在爭議但是分歧不是特別嚴重的條文若不能被認定為爭議條款將被歸入另外一類不進行單項表決而直接進行整體表決是否不妥等等。這可能是部分先行表決方式存在的頑疾，我們只能通過盡可能合理的制度設計將其中存在的瑕疵缺陷降到最小化。現階段，我們還不可能完全解決這個問題，除非針對每個條文進行表決，但如果那樣做那么部分先行表決方式也就沒有了存在的意義。

從以上分析中可以得出，單項表決，相對于整體表決來說，更符合現代民主建設的要求。整體表決的最大缺陷在于可能用所謂的整體的利益綁架了表決者們對個別條文的爭議，而單項表決的適用則能很好地解決這個問題。但不可置否的是單項表決效率是不如整體表決，單項表決的兩個具體分類中的逐條表決方式和部分先行表決方式，一個是對民主的極致追求而對效率的忽略而另一個是在犧牲部分民主的基礎上兼顧效率。鑒于我國的人大制度和實際情況，我國應采取單項表決里的部分先行表決的方式較為妥當。

三、我國的法律案表決應如何引入單相表決

（一）法律和地方性法規在引入單項表決機制方面的現狀

我國《立法法》《全國人大議事規則》《全國人大常委會議事規則》并沒有對單獨表決作出規定，而實際中的普遍情況是全國人大或其常委會以整體表決的方式來表決法律案，但適用單獨表決的情況出現過兩次：一是1980年第五屆全國人大第三次會議表決《婚姻法》時，就結婚年齡單獨表決；二是1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議表決居委會組織法時，就居民是否可以搞生產單獨表決。可以看出，單項表決的的適用在全國人大或其常委會的法律案表決中并不是絕對沒有空間。而我國之所以沒有規定類似方法，原因在于：首先，立法者主要是考慮到了我國當時的民主與法制建設還不是十分的健全與完備，急需一些法律的出臺來對社會以及民眾進行引導，而采用整體表決的方法較單項表決的方法更能迅速促成此目的的實現；其次，法律并未明文規定，這就給后續的增添修補表決方法提供了可能，以便在時間成熟之時對整體表決和單項表決作一個具體的規定。

雖然我國《立法法》《全國人大議事規則》《全國人大常委會議事規則》沒有對單項表決有所規定，但是目前全國很多地方的地方性法規已經率先引入了單項表決的機制，如《上海市人民代表大會議事規則》第六十八條規定:“列入會議議程需要表決的議案和決議、決定草案，較多的代表對提請表決的議案、決議、決定草案中的部分條款有不同意見的，經主席團決定，可以將部分條款分別付諸大會全體會議表決。在進行大會表決和選舉的全體會議上，代表不進行大會發言”。此外，山西、吉林、黑龍江、安徽、福建等地均有類似的規定。可以發現全國很多地方的人大及其常委會正在積極推進在法規案的表決中引入單項表決制度，而全國人大及其常委會在引入單項表決方面卻是停滯的。當然，要在全國人大及其常委會表決法律案中引入單項表決機制的難度及操作復雜性是遠遠大于地方人大及其常委會對法規案的表決。從各地積極探索單項表決機制在人大制度內的適用的情況來看，單項表決機制引入人大制度完全是有可能，而且各地的先行經驗能給以后在《立法法》中增添單項表決提供有建設性的幫助。

（二）全國人大常委法律案表決引入單項表決制度的初步構想

全國人大及其常委會制定法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布四個階段。我們所要設置的單項表決針對的是爭議條款②，而將爭議條款單獨提煉出來就需要在法律案的提出和法律案的審議這兩個步驟有所設計，所以筆者從單向表決的啟動主體、決定主體、方案選擇、表決機制為著重點進行構思，其中重點著墨構建的是單項表決的啟動主體。在借鑒各地方在此方面經驗的基礎上，對全國人大常委會引入單相表決作了初步的構筑，具體構想如下：

1.單相表決的啟動主體。單項表決的機制設計，最為重要的就是誰來啟動單項表決，即啟動主體的資格問題。啟動主體的設置首先應考慮《立法法》中有關法律案表決中各個主體的工作劃分，而我國的單項表決應建立在法律案中出現爭議條款的基礎上。單項表決啟動的主體主要可以由兩個主體：

一是法律委員會。《立法法》第三十一條規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，由法律委員會根據常務委員會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見，對法律案進行統一審議，提出修改情況的匯報或者審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在匯報或者審議結果報告中予以說明。對有關的專門委員會的重要審議意見沒有采納的，應當向有關的專門委員會反饋”。法律委員會此時需引入另一個任務，那就是判斷爭議條款并且有可能的話應為其提供解決方案。之所以將單相表決啟動的任務交由法律委員是因為其在對法律的審議及修改等情況比較了解，對爭議條款和各種意見掌握得比較全面。而法律委員會如何判斷爭議條款？法律委員會一方面可以在常務委員會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見中判斷爭議條款，另一方面可以自行判斷，即法律委員會內部判斷是否存在對條款的爭議。二是一定數量的全國人大常委會組成人員。常委會組成人員是全國大人常委會法律案的最終表決者，對法律案的評價是最重要的，因此常委會組成人員對提請表決法律案中有較大爭議，并且經提案人或是法律委員會說明、解釋、溝通后又難以統一意見的，就可以考慮啟動單項表決。

除此之外還要考慮兩個問題：一個問題是委員長會議可否直接啟動單向表決。委員長會議在全國人大常委會的立法過程具有非常重要的地位，從《立法法》第二十四條③第一款中就可見一斑。筆者在后文中將委員長會議設置為單項表決的決定主體，但博弈性是表決所必須具備的因素，所以鑒于同一機構不宜同時擔任掌握單獨表決的提出主體與決定主體，故排除了委員長會議作為單項表決的提出主體[7]。還有一個問題是公眾參與的問題。許多的法律案的個別條款是在公布后才在社會上引起廣泛爭議，這就需要我們考慮立法法過程中公眾參與的問題。經過這些年的實踐，全國人大常委會公布法律草案的工作程序已經基本定型。擬公布的法律草案，經常委會會議審議后，由委員長會議決定向社會公布。一部法律草案向社會公布兩次審議稿，常委會會議初次審議后向社會公布草案初審稿，再次審議后公布草案二審稿。在公布法律草案全文的同時，也一并公布對法律草案的說明或者法律委員會的審議意見。對于公共的反饋可否啟動單項表決？首先應排除公眾作為單項表決啟動主體的可能性，因為若把公眾直接作為啟動主體是違反人民代表大會制度的。然后應通過法工委這一渠道把公眾對于單項表決的意志反應出來。具體操作是由法工委收集整理社會對于草案的反饋情況，然后法工委在認為必要時向法律委員會提出初步的啟動單項表決的建議，再由法律委員會決定是否啟動單項表決。

2.單項表決的決定主體。單項表決能否最終列入常委會會議議程取決于決定主體。從我國《立法法》第二十四條④可以看出，各類提案主體向全國人大常委會提交法律案的，首先應經由委員長會議決定是否列入常委會會議議程。按照《立法法》的思路，前兩類單項表決的啟動主體所提出的單項表決要求是否能列入常委會會議議程中應由委員長議會決定。此外，還有學者在構思地方人大常委會單項表決決定主體時提出，若主任會議刻意不將相關法規案提交常委會單項表決，應讓一定數量的委員在其認為有必要而主任會議未決定提交的情況下，決定進行單項表決[7]。此種設計初看雖與現行法律案的通過過程有較大出入，且具體設計上難度很大，但考慮到單項表決牽扯到的利益博弈更加明顯，故設計一種“救濟”機制也不失為一種有益的嘗試。

3.單獨表決的方案選擇。就爭議條款是否有其他選擇方案而言，單項表決可以分為直接單項表決或選擇性的單項表決。直接單項表決是所爭議的條款沒有其他可供選擇的方案，而只能對該條文本身的去留所作的表決。選擇性的單項表決是指就該爭議條文，在表決時有多種備選方案可供選擇，而不是單單判斷該條文是否應納入法律案之中。選擇性爭議條款的備用選項應由法律委員會統一擬定，因其對法律案的修改及各方面意見比較了解，可以提出一些可行性的備選方案。這種設計在地方人大的立法程序規定中已經有所體現。如《重慶市人民代表大會及其常委會地方立法程序規定》[1]第四十六條規定：“對法規草案表決稿中有重大爭議的條款，法制委員會可以提出供選擇的修改方案，由主任會議決定提請常務委員會全體會議單獨表決”。

4.單獨表決的表決機制。鑒于目前完全摒棄整體表決的不現實，所以在法律案的表決應采用整體表決與單項表決相結合的方式，應先將爭議條款通過單項表決的方式先行表決，在獲得常委會全體組成人員過半數的贊成票即通過，然后列入法律案表決稿進行整體表決。未獲得常委會全體組成人員半數贊成票的，應將爭議條款在法律案表決稿中刪除，而后對法律案進行整體表決。而具有多種選擇方案的爭議性條款也是先進行單項表決，除非某一方案獲得常委會全體組成人員過半數的贊成票，其他情況皆視為爭議條款不通過。之所以不采取以獲得贊成票最多的選擇方案為表決結果做法的原因在于：當備選方案有多個而獲得贊成票最多的方案不過半數，說明該條文還是存在較大的爭議，即便是某一方案獲得了最多票數，其仍沒有平衡好各個方面的利益，因此是不能通過表決的。

四、結語

單項表決和整體表決并不是絕對的對立，相反，只有通過將單項表決和整體表決的有機結合，才能揚長避短，發揮出各自最大的價值。中共十八屆四中全會決定所提出了“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決”，但引入單項表決絕非一項易事，必須在現有的體制下進行設計。我國民主法制建設的需求使得單項表決的引入迫在眉睫，若將單項表決和整體表決合理地融入現有的表決機制中，相信對推動立法理念轉變、立法方法創新、立法民主進步等會起到巨大的推動作用。

注釋：

①從筆者搜集的資料來看學界普遍認為逐條表決、逐步表決、部分表決、分項表決等與單項表決是同種含義，但從概念文意和單相表決的內在劃分來看，筆者不敢茍同。筆者認為可以對單項表決作一個細分，包括逐條表決和部分先行表決兩種方式，在后文將有所論述。

②十八屆四中全會的提法是“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決”，這個“重要條款”筆者認為應理解成爭議條款，因為爭議條款的認定主體較廣，而“重要條款”的認定主體較窄。是不是有爭議，從反饋意見等可以明顯感受到，而如何認定“重要”則是仁者見仁智者見智的問題。若由提案者自己提出“重要條款”顯然是不合邏輯的，而交由審議主體判斷重要條款則有“王婆賣瓜，自賣自夸”之嫌，故筆者這里認為“重要條款”的提法應理解為由巨大反響的“爭議條款”。

③我國《立法法》第二十四條第一款規定：委員長會議可以向常務委員會提出法律案，由常務委員會會議審議。

④我國《立法法》第二十四條規定：委員長會議可以向常務委員會提出法律案，由常務委員會會議審議.國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務委員會提出。

[1]喬曉陽.中華人民共和國立法法講話[M].北京：中國民主法制出版社，2008.

[2]徐向華.新時期中國立法反思[M].上海：學林出版社，2004.

[3]蔡定劍.論人民代表大會制度的改革和完善[J].政法論壇，2004(6).

[4]黃宇菲.實行“分別表決制”提升立法科學性[N].檢察日報，2014-2-10(3).

[5]吳勤民.地方立法單項表決問題探析[J].上海人大，2011(5).

[6]江輝.十屆全國人大及其常委會立法活動統計分析[J].人大研究，2008(7).

[7]徐向華，許春暉.人大會議中法案單獨表決的制度設計[J].上海人大，2014(3).

（責任編輯：朱 斌）

Discussion on the Introduction of Single Voting as the Way of Law Case Voting

CHEN Bang
(School of Law,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

In view of the flaws of overall voting and the demand for promoting the rule of law and democracy,the introduction of single voting has been a difficult problem that must be overcome in law case voting.The overall voting is efficiency oriented,while single voting can realize maximum democracy on the base of efficiency.The introduction of single voting to China is possible and urgently-needed.Thus the introduction of it to the law case voting in the National People’s Congress and Standing Committee is imminent.According to the present situation,we can first introduce single voting into law case voting of the Standing Committee of the National People's Congress.The design of single voting can start from the subject initiation,subject decision,scheme selection and voting mechanism.And it may also absorb the advanced experience from the local people’s congress.

single voting;overall voting;the Standing Committee of the National People's Congress

D901

A

123（2015）02-0080-06

2014-12-23

陳 榜（1991-），男，浙江溫州人，華東政法大學法律學院，碩士。研究方向：憲法學㈦行政法學。