南昌市新型城鎮化路徑選擇

楊留洋

（江西財經大學產業經濟研究院，江西 南昌 330013）

南昌市新型城鎮化路徑選擇

楊留洋

（江西財經大學產業經濟研究院，江西 南昌 330013）

改革開放以來，南昌城鎮化水平穩步上升，城鎮人口快速增加。同時，南昌市推進新型城鎮化的過程中，也存在諸多困難和制約因素：嚴重的縣域城鎮化失衡，就業安置面臨巨大挑戰，資金壓力制約城鎮化進程，土地約束與環境壓力加大。因此，本文提出了南昌市新型城鎮化的路徑選擇：更新理念，提升決策“智慧”；科學布局，完善城鎮體系；三化并進，推動產城融合；加強城市的功能建設，提升城市承載力；改善管理，創新體制機制，完善城市公共服務體系建設，從而體現以人為本的城鎮化過程。

新型城鎮化；產城融合；制度改革；城鄉保障體系

隨著我國全面深化改革的深入，新型城鎮化的推進逐步成為我國各級政府的工作重心。而新型城鎮化進程中的一系列改革卻面臨諸多問題。2014年3月，國務院發布《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》。規劃提出，未來我國將推進以人為核心的城鎮化，并提出到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右、城鎮化格局更加優化、城市發展模式科學合理等具體目標[1]。各地區在推動城鎮化的過程中，必須根據當地實際情況，因地制宜的逐步開展成體系化的改革。

一、南昌新型城鎮化的實踐進程

（一）南昌市新型城鎮化發展歷程

改革開放以來，南昌城鎮化水平穩步上升，城鎮人口快速增加，從1978年的110.46萬人增加到2013年的362萬人，城鎮化率也從1978年的36%增加至2013年的69.83%。從城鎮化率增長率來看，南昌城鎮化發展大致可以分為三個階段：一是城鎮化起步階段（1978年至2000年）。1978年南昌城鎮人口占總人口的36%。至2000年這一比例增加至48.8%，年均增長0.582%。二是城鎮化加速階段（2000年至2005年）。這一時期南昌城鎮化開始提速，年均增長達到1.084%。南昌城鎮化水平從2000年的48.88%上升到2005年的54.3%。城鎮人口也已經超過農業人口。三是城鎮化快速發展階段。這一時期南昌城鎮化水平快速提高，城鎮化率從2005年的54.3%增加至 2013年 69.83%，比 2005年增長15.53%，年均增長率達到1.94%。而南昌城鎮化率一直大幅度領先于全省城鎮化率平均水平。如表1-1所示。

表1 -1 南昌城鎮化進程

（二）南昌市城鎮化發展現狀

2005年至2013年，南昌市城鎮化水平快速提高，從2005年的54.3%上升到2013年的69.83%。2013年，南昌市城鎮人口為362萬人，農村人口為156萬人，城鎮化率達到69.83%。從圖1-1、圖1-2可以看出，南昌市城鎮人口在持續增加，而農村人口在持續減少。這可以表明城鎮人口的增加部分是因為農村人口的進城，但同時城鎮人口增長率大于農村人口減少率，因此城鎮人口的增加也有外地人口流入的原因。

圖1 -12005年——2013年南昌市城鎮化發展趨勢

圖1 -22005年——2013年南昌市城鎮人口與農村人口對比

在城鎮化快速發展的過程中，也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題：

一是各市區城鎮化水平嚴重失衡。從各區縣城鎮化情況來看（表1-2），2012年南昌市戶籍城鎮化率為46.13%，其中市區城鎮化率達到了85.55%。經濟開發區、紅谷灘新區、桑海開發區的城鎮化率也較高，分別為62.57%、70.93%、68.44%，只有高新開發區較為落后，只有23.44%。同時各縣的城鎮化差距則較為明顯。南昌縣城鎮化率為19.65%，新建縣城鎮化率為23.08%，安義縣城鎮化率為25.45%，進賢縣城戰化率為22.05%。便顯出南昌市市區的城鎮化水平與各縣的城鎮化發展差異，全市城鎮化水平區域發展不平衡。

表1 -2 2012年南昌市各區縣城鎮化率

二是市民化進程偏慢。由于歷史和體制因素，南昌市內就業的農民工雖然逐步成為了產業工人，卻難以成為真正的城鎮居民，無法享有城鎮居民同等的基本公共服務，仍處于“半市民化”狀態。城鎮內部出現新矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經濟社會帶來諸多風險隱患。

三是土地城鎮化明顯。2000——2013年，南昌市城市建成區面積從84平方公里擴展到222平方公里，年均增長7.19%，同期南昌市城鎮化率從36%上升到69.83%，年均提高4.85%，明顯滯后于城市建成區面積的增長速度。土地城鎮化快于人口城鎮化，導致建成區產業強度和人口密度偏低，耕地減少加快，失地農民增多，拆遷糾紛時有發生。

四是城市管理水平不高。城市無序開發，人口集聚不均衡，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕城市管理，重地上、輕地下現象比較突出，城市交通擁堵、環境污染加劇、公共服務供給能力不足、城市管理運行效率不高等問題日益明顯。同時城鄉建設缺乏特色，一些地方大拆大建，造成城市的自然和文化個性被抹殺，鄉土特色和民俗文化流失。

五是體制機制不健全。城鄉戶籍、土地、社會保障等制度，以及計劃生育、公共就業就業服務、基本醫療衛生、住房保障等政策存在二元分割，制約農村轉移人口市民化進程。涉及農村房屋、宅基地用益物權、集體建設用地等農村產權制度尚不健全，城鄉居民基本養老保險和醫療保險制度仍然城鄉分設，城鄉居民在統籌層次、就醫選擇、保障范圍、待遇水平等方面存在較大差距。

當前南昌市城鎮化正步入質量與速度并重的新階段，城鎮化率快速提高。黨的十八大報告強調，要在提高城鎮化質量上下功夫。提出走中國特色新型城鎮化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，實現四化同步發展。2012年12月，中央經濟工作會議召開，此次會議對城鎮化的歷史定位和發展思路進一步明確和細化，提出“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展”。因此新型城鎮化發展要求統籌發展、集約發展、生態發展。而當前南昌市城鎮化發展面臨區域城鎮化發展不平衡，城鎮保障體系不健全等問題。因此在新一輪城鎮化進程中，不僅要強調城鎮化速度，更要保證城鎮化的質量，統籌推進工業化與城鎮化協調發展，大力開展智慧城市、美麗城市、生態城市建設，積極促進南昌市新型城鎮化的發展。

二、南昌市新型城鎮化發展路徑選擇

南昌應以長江經濟帶發展戰略為契機，堅持智慧城市、美麗城市、生態城市的發展原則，增強產業支撐力，提升服務管理水平，提高制度創造力，將南昌市打造成贛湘皖鄂四省的特大型、區域型的現代化中心城市，同時積極壯大周邊中小城鎮，全力打造以南昌市中心城區為核心的城鎮群。因此，南昌市應該更新理念，提升決策“智慧”；科學布局，完善城鎮體系；要三化并進，強化產業支撐；加強城市的功能建設，提升城市承載力；改善管理，創新體制機制。為此，我們需要解決城市怎么發展、錢從哪里來、怎么留住人、土地怎么用等方面的問題。

（一）優化產業空間布局，推動產業升級，促進產城融合

城鎮基礎設施和社會服務設施是滿足城鎮居民生活的基本保證，也是城市系統高效運轉的基礎，推進新型城鎮化，必須提高公共基礎設施的保障能力和服務水平[2]。堅持以工業園區促進產業發展，以產業發展帶動城市建設，加強工業園區建設與城市建設的良性互動，從而實現工業園區的產業集聚和城市建設水平的提高。依托南昌市中心城區發達的商貿服務業和沿海地區商貿輻射中西部的中轉樞紐的地位，以花園城、文明城、低碳城、電子商務示范城的功能定位，著力打造文化教育、商貿旅游、科研信息、醫療衛生、金融物流等生產性服務業。扎實推進南昌高新技術開發區、南昌經濟技術開發區、桑海開發區等一批對外開放平臺建設，著力打造南昌市科技研發中心、高端裝備制造集聚區、高新技術產業集聚區。依托江西南昌小藍經濟開發區、江西新建長堎工業園區積極發展汽車、食品、生物醫藥等主導產業、同時推動南昌昌東工業園區、南昌昌南工業園區、江西安義工業園區等省級開發區建設加快向生活服務業和特色服務業發展，以工業園區為基地，大力推動產業集聚。加快發展現代農業園區，鼓勵龍頭企業、農民專業合作組織等參與現代農業園區開發。

（二）推進制度改革，引導農民有序進城

一是推動戶籍制度改革，促進人口向城市流動。由于城鎮化建設尚處于發展階段，城市公共基礎設施尚不健全，城市醫療衛生教育等城市基礎公共服務尚不配套。而且現階段農村戶籍在計劃生育、農村醫保以及農村土地權益等多方面占有優勢。因此南昌市戶籍制度改革應該采用漸進式、逐步到位并鼓勵就近入戶的改革方式。根據《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的規劃，要求全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。對于南昌市則應該按照“實行差別化落戶政策，有序放開南昌市中心城區落戶限制，積極放開其他設區市中心城區落戶限制，全面放開縣級城市和建制鎮落戶限制”總思路，進一步推進戶籍制度改革[3]。具體方案就是，首先對農業戶籍進城的，統一按照登記為居民戶口并加注標示，并根據申請人的文化程度、職業資格、專業技術職稱或行業注冊執業資格、參加社會保險情況、工作時間、年齡情況、居住時間、居所情況、參加我市社區志愿服務、志愿者服務、參加義務獻血、慈善捐贈、表彰獎勵、個人投資、納稅情況、科技方面、技能競賽、納入我市計劃生育屬地管理、地區引導、企業引導、對口幫扶、選拔考試等二十個方面[4]，由政府部門根據城市長遠發展的需要制定等級積分入戶計分標準，具體來說就是當申請人積分達到一定分數時，可享有與城市戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生等服務；當申請人積分又增加到一定分數時，可享有計劃生育、就業培訓、社會救助、公共文化、證照辦理等服務；當申請人積分繼續增加到一定分數時，可享有住房保障、養老保險、社會福利、城市社會保險、隨遷子女在城市參加中考和高考的資格等服務；當申請人積分增加到入戶標準線時，申請人自動獲得入戶資格并保留一定年限，在此期限內申請人可自愿申請入戶。其次，為了保障農民權益不受損害，農業戶口轉為城市居民戶口一定期限內，農民依然享有原有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配，并保有原有的責任田、山林、宅基地，且計劃生育政策按照農村戶口執行。對于社會保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等服務，居民可以自由選擇按照城市戶口或者農業戶口執行。最后，已經完成入戶的居民保留有遷回農業戶口的權利。

二是推進土地使用制度的改革，統籌城鄉均衡發展。目前南昌市城鎮化已經達到較高水平，但是市轄區與附近區縣差異較大。而且現行的土地政策已經面臨困境，南昌市需要根據自身的經發展實際情況，盤活存量，用好增量，對土地政策進行改革。具體來說就是試行“農民利用擁有的宅基地置換城市市民新型社區”的改革方案[5]。首先，政府與城投公司簽訂協議，按照南昌市經濟適用房的標準并且進一步改良居住環境后建設，在各區縣的中心區或經濟開發區建設新型社區。社區開發工程由城投公司公開招標，并將中標價格設定為房屋基準價格。其次，南昌市城投公司按照農民完全自愿的原則與農民簽訂協議，確定農民出讓的宅地基面積、置換的新型社區面積以及不足部分的補款等細節。同時，宅基地復墾工程由城投公司根據政府制定的復墾耕地標準向專業復墾機構公開招標，并由城投公司負擔復墾費用。再次，同意置換新型社區的農民根據協議置換相應的城區住房，并擁有全部產權。對于不同意置換的，可以將權益溢價出售或者轉讓給其他農民。最后，城投公司將復墾出來的新用地指標公開拍賣，以收回投資。此外，對于經濟發展條件較好的區縣，可以適當允許宅基地進入南昌市公共資源交易平臺進行直接交易。

三是建立健全小城鎮社會服務體系建設。建立和完善城鄉統一的勞動力就業服務體系，加強對農村轉移人口的就業創業培訓，建立就業服務中心等服務機構，切實保障農村轉移人口就業；加快落實農村轉移人口的社保跨區域轉移事宜，城鎮新建設的新型社區內高齡居民可按照原農村社會保障繳納標準，逐步實現社會保障一體化；擴大失業保險的覆蓋范圍，為農村轉移勞動力提供完善的社會保障服務。

（三）統籌建設覆蓋全體居民的城鄉一體化社會保障體系

加快推進南昌市城鄉一體化的社會保障體系建設。著力推動事關人民群眾核心利益的養老保險、醫療保險等保障體系建設。一是南昌市應該根據中央政府、江西省政府對社會保障體系建設的要求，加快改革城鎮居民社會養老保險制度、農村新型社會養老保險制度，并根據南昌市城鎮化水平以及南昌市經濟發展水平，逐步探討停止實施城鎮居民與農村居民二元化的保險制度，并同步建立居民社會養老保險的制度，實現新老制度的合理銜接。二是針對醫療保險制度，南昌市可以在經濟發展水平較好的市縣（區）試點城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保險實行同一繳費標準和待遇水平，并探討開展統一的居民醫療保險制度的步驟和條件。三是加快建立南昌市養老保險賬戶與醫療保險賬戶網絡化建設，創建南昌市各市縣區聯網運行的養老保險與醫療保險體系。為南昌市實現居民在城鎮化過程中基本養老保險與醫療保險合理轉換創造條件。此外，加快實現“新南昌人”享受與“原南昌人”同等待遇的職業傷害賠償保險和生育保險與城鎮人口。同時加快立法強制公司、企業、工廠等用人單位為全體員工尤其是新員工參加失業保險，保障其失業后的基本生活。

（四）完善城市管理體系建設，實現城市的健康運行

充分發揮南昌市建設智慧城市的作用，推動南昌市數字城市管理員的建設。一是南昌市應該加快推進市級城市管理信息平臺與縣區級城市管理信息平臺之間的聯網運作，實現南昌市城市管理資源的互聯互通，避免城市管理的真空地帶的存在，同時增加網絡信息設備，進一步完善城市管理的網絡信息系統，實現南昌市城市管理的全覆蓋，避免南昌市城市管理的真空地帶的存在。二是推動南昌市城市管理相關部門合作管理。南昌市應該完善城市管理的協調機制，推動南昌市各市區縣城市相關部門加入城市管理數字平臺，實現各部門城市管理的分工協作，同時由市委領導領銜各城市管理相關部門組織成立城市管理聯席會議，定期開展城市管理規劃工作和部署重大城市管理治理工作。三是推動南昌市城市管理組織建設，加快實施南昌市城市管理工作例會定期制度。會議定期通報南昌市城市管理問題的辦理情況，對于城市管理中的重大疑難問題，應該通過會議協調城市管理相關部門解決。四是建立南昌市城市管理考核評價機制。推動南昌市將各部門的城市管理考評結果納入年度目標績效考核內容。并通過南昌市城市管理信息系統發起南昌市城市管理評分機制以及重大關心問題反映機制，鼓勵普通市民大力參與城市管理評分活動以及監督南昌市在城市管理中的重大漏洞，定期公布評分結果與群眾關切的重大問題，將評分結果納入相關部門年度考評體系與部門領導任職考核體系，同時每期討論解決群眾關切的重大城市管理問題，并督促及時解決，從而提高南昌市城市管理水平。

三、結語

在即將開始的十三五，我們怎樣才能建立符合南昌實際情況的新型城鎮化體系？這是一個必須認真研究，長遠規劃的問題。實際上，推進新型城鎮化是我國經濟社會發展的必然。因此，我們不能期望在極短的時間內，經過若干年度就能夠建立起符合南昌實情的新型城鎮化體系。新型城鎮化體系一個漫長的過程，需要在不斷的實驗、創新中發展。

[1]新華網,中共中央、國務院印發 《國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》.[EB/OL]，[2014-03-16].

[2]李強.多元城鎮化與中國發展——戰略及推進模式研究[M].社會科學文獻出版社，2013.

[3]江西省人民政府網.江西省公安廳《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見（征求意見稿）》.[EB/OL].[2014-11-13].

[4]東莞人民政府網.東莞市人民政府，關于印發《東莞市積分制人才入戶實施細則》的通知，東府[2014]50號.[EB/OL].[2014-04-08].

[5]張松.新型城鎮化背景下濟南市小城鎮發展路徑研究[D].山東師范大學碩士學位論文，2014.

（責任編輯：朱 斌）

Path Selection for Nanchang’s New Urbanization

Yang Liu-yang
(Research Institute of Industrial Economics，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013,China)

Since China’s reform and opening up,Nanchang steadily increases the level of urbanization and its urban population,meanwhile,during the new urbanization process of Nanchang,there are many difficulties and constraints:the serious imbalance of county urbanization,the enormous challenges of job placement,the restricts of urbanization process under financial pressure,and the increase of the land constraints and environmental pressures.Therefore,this paper proposes the new path alternatives of urbanization in Nanchang:updating concepts to enhance intelligent decision making;arrange scientifically to perfect the town system;developing from three aspects to promote integration;strengthening municipal function construction to increase municipal capacity;improving management and innovating institutional mechanisms to perfect the construction of urban public service system,so as to realize the urbanization with human as the core.

new urbanization;integration;system reform;urban and rural security system

F291.1

A

123（2015）02-0025-05

2012-01-17

楊留洋（1990-），男，江西高安人，江西財經大學產業經濟研究院，碩士。研究方向：資源經濟學。