法治視野下人大代表聯系群眾制度的完善

鄒祥勇

(中共達州市通川區委黨校，四川 達州 635000)

法治視野下人大代表聯系群眾制度的完善

鄒祥勇

(中共達州市通川區委黨校，四川 達州 635000)

完善人大代表聯系群眾制度是一項系統化的工作，必須堅持從法律的角度對相應的體制機制加以確定和完善。首要的是切實提高代表的思想認識，強化法治意識，增強代表履職的自覺性和責任心，進一步完善具體的實施機制，深化代表聯系群眾的內容，規范代表聯系群眾的形式，進而創新代表聯系群眾工作機制，從選舉、激勵、保障、監督和考核等幾個環節上加以完善，增強制度執行力，推進代表聯系群眾制度規范化常態化運行。

人大代表；聯系群眾；法治；機制

完善人大代表聯系群眾制度，是實行人民代表大會制度的內在要求，也是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。當前，人大代表聯系群眾工作出現了一些新情況新問題，代表聯系群眾的自覺性不強、思想認識不到位、代表聯系群眾沒有明確的規范和要求等等，這種現狀必須盡快采取措施加以改變。黨的十八大和十八屆三中全會先后對人大代表聯系群眾工作提出了新的要求，展現出更加重視民意表達的姿態，明確指出，要“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”[1](P28)，完善代表聯系群眾制度。這深刻表明黨對人大代表聯系群眾工作的認識進入一個新的階段，充分說明當前如何從制度層面加強人大代表與群眾之間的聯系，實現人大代表聯系群眾工作制度化、規范化是亟待破解的課題。人大代表聯系群眾是一項長期性、經常性的工作，必須建立完善的制度提供堅實保障，而制度的建設和執行歸根結底要落實到具體的體制機制上，這就需要用法律制度來規范。因此，完善代表聯系群眾制度，需要不斷在實踐中探索創新，突出法治思維，以法律形式確定制度的地位，增強制度執行的力度，推進代表聯系群眾制度化建設。

一、提高思想認識，增強人大代表聯系群眾的自覺性和責任感

密切人大代表同群眾的聯系，最根本的是要從夯實代表的思想基礎入手，提高代表的思想認識。人大代表是人民代表大會的主體，是國家權力機關的重要組成人員，必須充分認識到保持與人民群眾密切聯系的重要性，這既是當前深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的現實需要，也是保證人民當家作主地位和發展社會主義民主政治的本質要求。只有思想認識到位了，自覺性才會更高，責任感才會更強，才會自覺主動地提高自身的履職能力，更好地發揮參與管理國家事務的主體作用。具體來講，這種思想認識應當包含兩個層面的內容：

一是對人民代表大會制度的認識。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，在我國已歷經60年，在國家政治生活中發揮著不可替代的重大作用。這項制度的實行發展了社會主義民主政治，體現了人民群眾的根本利益和意愿，其最大優勢就在于密切聯系群眾。正如習近平同志所指出：“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。”[2]代表密切聯系群眾，不僅是人大工作的本質體現，也是代表發揮作用的重要前提。人大代表作為人大工作的主體，只有通過密切聯系群眾，深入實際、走訪一線、調查研究，才能更好地了解群眾的需求和愿望，了解民情民意，掌握發言權，不斷提高自身依法履職的能力和水平，更好地增強履職的責任感和使命感。

二是突出強化法治意識。任何一種制度的有效規范和強力執行都離不開法律的支持，完善代表聯系群眾制度必須用好法律這一重要推手。法治社會的形成需要法律制度作為支撐；依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是治國理政的基本方式；樹立法治意識，營造法治氛圍，建設法治國家是建設中國特色社會主義的重要目標。經過多年發展，我國已經形成了較為完善的具有中國特色的社會主義法律體系。尤其《代表法》明確規定了代表的權利和義務，突出的特點便是強調代表要“依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力；要模范地遵守憲法和法律，協助憲法和法律的實施。”①這些規定鮮明地賦予了人大代表豐富的法律色彩，充分說明人大代表無論是在履職中，還是在日常生活中，都要以實際行動力促憲法、法律的實施，而法律的生命力和權威性正在于應用和實施。因此，完善代表聯系群眾制度，必須進一步發揮法律的功能，在創新工作機制的同時，還要把相關合理的制度以法律形式確定下來，從而推進代表聯系群眾的制度化、規范化建設。

完善代表聯系群眾制度,是提高代表履職自覺性和主動性的迫切需要，也是暢通民意訴求的有效途徑，對于發揮人大制度優勢、推進人大工作有著重大利處。當前，在全黨上下深入開展群眾路線教育活動之際，各級人大代表理應提高思想認識，突出法治思維和意識，切實增強自身聯系群眾的自覺性和責任感，不斷完善代表聯系群眾制度，促進人大工作科學發展。

二、完善具體的實施機制，明確人大代表聯系群眾的內容和形式

內容和形式是制度形成和運行的兩個必備要素。代表聯系群眾是一個過程，有著自身的一套內容和形式，要保證代表聯系群眾活動扎實有效地開展下去，必須突出重點，在豐富聯系內容、規范聯系形式上下功夫。

一方面，要深化代表聯系群眾的內容。內容是制度運行的核心和靈魂，沒有內容的制度必然是空洞、行之無效的。代表聯系群眾最關鍵的環節就是要有具體內容，沒有內容的聯系，僅僅是靠隨便走走，隨意談談，必然難以收到實效。各級人大代表不僅應當根據自身所在選區實際情況的不斷變化來豐富聯系內容，更要突出重點，多角度、寬領域、全方位地深化聯系群眾的內容。具體而言，應當著重圍繞三個重點工作展開：一是黨委和政府的工作重點。各級黨委和政府的工作重點都是圍繞各地黨建和經濟社會發展的大局而做出的重大決策，對本地的發展具有長遠性、規劃性，在規劃和發展過程中必然會產生各種問題，人大代表應當根據這些重點和問題進行調查和研究，形成有效的建議和提案，積極為本地經濟社會發展建言獻策。二是人大工作的重點。各級人大是從事人大具體工作的部門，人大代表要圍繞本級人民代表大會決議和決定及人大常委會工作要點，扎實開展工作，履行監督職責，不斷創新人大工作機制，推動本地人大工作科學發展。三是群眾關注的熱點和難點。群眾關注的熱點和難點往往都是群眾當下最需要、最迫切希望得以解決和幫助的地方。人大代表應當多深入基層，了解群眾所思、所想、所需、所困，能及時解決的立馬解決，不能及時解決的要弄清原因，努力找到破解辦法，形成提案，反映給上級部門，真正做到為群眾說真話、干實事。

另一方面，要規范代表聯系群眾的形式。形式是制度規范的重要內容，沒有一定的形式作為依托，制度就容易形同虛設。代表聯系群眾要避免隨意性，就必須規范代表聯系群眾的形式。從我國現有的法律規定和各級人大多年的實踐來看，當前人大代表聯系群眾主要有以下幾種形式：“走訪原選區的選民和選舉單位、舉行群眾座談會、接待群眾來訪、應邀列席本級人大常委會會議、‘一府兩院’舉行的會議、有關群眾組織舉行的會議、開展專題調研、持證視察本級或者下級國家機關和有關單位的工作、參加本級人大常委會組織的執法檢查和其他活動、參加關于特定問題的調查委員會、定期向原選區選民和選舉單位述職等。”[3]這說明我國人大代表聯系群眾制度在實踐中已經形成了較為具體的聯系形式，而關鍵在于代表要善于經常主動地通過各種形式去落實開展聯系群眾工作。這里需要指出的是，盡管聯系形式多種，但人大代表在實踐中要盡量采取群眾歡迎的聯系形式，尤其要深入和了解基層群眾的訴求；而無論是哪種形式的聯系活動，都必須有一定工作場地。因此，必須著重做好以下兩個方面的工作：一是要搭建好代表聯系群眾的平臺。良好的平臺是代表聯系群眾必不可少的要素。要立足于代表聯系選民有場所、群眾反映有人接待的原則，搭建溝通的渠道和橋梁，建好人大代表之家、民情聯絡室等場所，尤其要注重基層，確保街（鎮）建有人大代表之家，村（居）設有民情聯系室。二是要堅持集體與個人走訪相結合。代表小組或者個人要定期或者不定期的走訪選民，堅持從群眾來到群眾中去的原則，開展專題調研活動，傾聽群眾心聲，征求群眾意見，及時地把群眾所關心的問題形成建議或者提案反映給上級部門，推動有關問題的解決。應當說，真正有效的建議和提案必然是反映群眾心聲、切合群眾需求的，而這樣的建議和提案必然又是代表深入基層、了解實際形成的，如此才是真正的反映民意。

三、創新工作機制，確保人大代表聯系群眾制度規范化運行

制度建設是一項帶有長期性、根本性和全局性的工作。代表聯系群眾活動是一個過程，也是一項系統化的工作，必須結合實際，著眼長遠，突出法治思維，創新代表聯系群眾的工作機制，注重從體制機制上解決問題，推動代表聯系群眾制度化建設、規范化運行。

（一）健全代表產生機制，注重代表的素質和結構

完善代表聯系群眾制度，應當首先完善代表選舉產生機制，從源頭上提高代表的質量，保證代表的為民性。人大代表作為國家權力機關的組成人員，其素質如何直接關系著代表履職能力和水平的高低，關系著代表作用的發揮，甚至關系著人民代表大會制度的完善。因此，把好代表入口關，從源頭上優化代表結構，是提升人大代表整體素質的必然要求。一是要完善現行代表的選舉程序。我國當期代表的選舉機制還有不如人意的地方，要進一步改進代表候選人的提名程序，注重選舉程序的公開性和競爭性。二是適當減少組織推薦代表的比例。組織推薦代表是一種良好代表候選人形式，但這種形式在操作過程中人為因素較多。推薦代表時要在堅持黨的領導、充分發揚民主的基礎上，通過投票等各種民主形式推薦代表，要明確規定國家機關工作人員不得兼任人大代表；同時，可以增加代表候選人以自薦報名的方式參加競選，讓更多的愿意參選的選民參與進來，也讓選民有更多的機會選擇代表候選人。三是要優化代表結構。合理的代表結構能夠充分發揮人民代表大會制度的優勢，更能較為全面地反映群眾各方面的意見和訴求。要切實降低黨政領導干部擔任人大代表的比例，提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表的比例，真正把政治覺悟高、熱愛代表工作、心里裝著群眾的人選為人大代表。

（二）健全激勵機制，調動代表聯系群眾的積極性

榜樣的力量是無窮的。密切代表聯系群眾，必須健全相應的激勵機制，激發代表履職的積極性、主動性和創造性，充分發揮代表的主體作用。要在實際工作中采取各種形式有效開展模范代表的評比活動，在此過程中善于發現那些密切聯系群眾，真實反映民意，深入調查研究，積極提出意見的代表，從中選出優秀代表，樹立典型形象。同時，要加大對典型范例的宣傳力度，通過各種方式給予表彰，用優秀代表的先進事跡鼓勵每一位人大代表切實履行好代表職務，為代表履職創造良好的工作氛圍和輿論環境。如當前一些地方人大部門積極開展評選表彰優秀代表的活動，不僅從中評選出優秀代表建議、代表建議辦理先進單位，還請優秀代表介紹履職經驗等等，這些活動都是有效激勵代表履職、調動代表積極性的手段和方式，應當積極借鑒、認真總結、從中改進、形成制度。

（三）健全保障機制，保證代表聯系群眾有序開展

健全相應的保障機制是代表進行履職的重要前提。縱有激勵機制，沒有相應的保障機制，代表履職的主動性和積極性也會大打折扣。各級人大常委會理應高度重視，采取切實的政策措施，制定相應的規范和辦法，為代表依法履職、聯系群眾提供平臺、人員、時間和經費等方面的后勤服務，保證代表聯系群眾活動深入有序地開展。首先，要按照黨的十八大和十八屆三中全會的要求，逐步建立健全專門的代表聯絡機構。由于我國人大代表大都是兼職的，平常工作分布在各地、各條戰線、各個崗位；而且代表個人不配備專門的工作助手，這為代表較好地履職造成了一定的困難。成立各級代表聯絡機構，就是為了給代表聯系群眾提供必要的服務保障，確保代表依法履職工作落到實處。其次，要組織代表進行履職學習和培訓。通過制定和完善相關規范與辦法，加大對人大代表培訓力度，不斷強化和提高人大代表的履職意識和履職能力，為更好地開展聯系群眾活動打下良好基礎。“要在抓好人大代表對法律法規等內容學習掌握的基礎上，定期舉辦有針對性的專題培訓班，對各級人大代表如何開展聯系人民群眾活動，如何處理人民群眾反映的問題，如何撰寫調研報告，擬寫議案、建議、書面意見，如何增強開展調研、視察的能力等進行培訓。”[4]最后，要保障代表聯系群眾的時間和經費。代表聯系群眾是一項持續的、長期的工作，沒有一定的時間和經費作為保障必定難以為繼。各級財政要對代表聯系群眾活動給予一定的財政支持，撥出一定專項經費，用于代表聯系群眾場地、設備等基礎建設，保證專款專用。同時，人大代表要處理好代表工作與本職工作的關系。代表要對自身聯系群眾工作有一定的計劃，提前向單位報告，同單位協商好相關事宜，以便單位為代表開展聯系群眾工作安排時間。

（四）健全監督機制，力促代表聯系群眾落到實處

人大代表是人民群眾選舉產生的，本身負有監督責任，而代表履職自然也應受到監督，監督主體自然應是人民群眾。要嚴格杜絕頂著人大代表的頭銜，不落實聯系群眾工作的現象。具體而言，一是要建立代表信息公開制度。即是采取一定的形式將人大代表的信息向群眾公布，讓人民群眾知曉身邊的人大代表，便于人民群眾有效地聯系人大代表。實行人大代表公示制度，把人大代表置于群眾的監督之下，不僅有利于增強代表的自覺性和主動性，更好地履行職責，還有利于群眾聯系人大代表，將自身意見及時地反饋給人大代表。各級人大常委會應當規定公示辦法，利用新聞媒體和互聯網開設人大代表專欄，由人大機關公布代表聯系方式、為選民制發代表聯系卡、發放征求意見函等辦法，讓群眾能方便地找到代表。二是要建立代表履職公開制度。為實現群眾對人大代表的有效監督，應當公開人大代表的履職情況。代表聯系群眾不是一句空話，把代表在聯系群眾活動中到底做了什么，最終形成了什么樣建議或者提案公布于眾，能夠有效地倒逼代表履職。各級人大常委會應出臺規范性文件，對公開人大代表履職情況的細則進行說明。要通過新聞媒體、電視、互聯網等各種形式及時公布代表提出的建議和議案，報道代表參加審議、表決和選舉等情況，以便群眾及時了解代表履職情況。

（五）健全考核機制，提高代表聯系群眾的實效性

有效的考核機制，能增強代表的履職意識，規范代表的履職行為，實現榮譽代表向責任代表的回歸，進而提高代表聯系群眾的實效性。一是要建立健全代表述職評議制度。“代表向原選區選民或者原選舉單位述職即報告履職情況，并接受評議，是代表接受群眾監督的最直接的、最有效的形式。”[5]代表應當就自身的履職情況向原選區選民或原選舉單位進行報告，選民或單位應當對代表的履職情況進行評議和測評。各級人大常委會應當做好代表述職評議的各項工作，要引導選民進行客觀公正的評議，同時也要通過報紙、網絡等方式把代表述職評議的相關情況向群眾公布。二是要建立健全代表退出機制。目前，我國人大代表實行的是一屆五年制，屆滿時只要連續當選就可以連任，而對于代表退出卻沒有明確規定。現實中終止代表資格的案例大都是因代表自身違法亂紀，引起群眾的強烈不滿而導致退出。因此，要打破代表終屆制，對那些履職意識和愿望不強、不盡履職責任、群眾不滿意、長期無建議和提案的代表進行勸退，實際操作中要切實改變以往那種只要不違法亂紀，就可以任滿一屆的慣例；同時，要做好代表履職登記的統計評估工作，積累好有關資料，以此作為換屆選舉時代表提名的依據，讓那些有效履職的代表，真正為民說話、干實事的代表能夠連任，真正實現代表能進能出。

總之，人大代表密切聯系群眾，既是法律規定，也是人民需求。人大代表要用實際行動為民說真話、干實事，為民解困擾、謀福利，真正發揮“人民選我當代表，我當代表為人民”的正能量，為經濟社會發展做出自己應有的貢獻。

注釋：

①具體參見 《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第一章第二條和第四條。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013.

[2]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-06(02).

[3]馬耕夫.談談人大代表聯系工作[J].人大研究,2000(11).

[4]范燕青.如何保障代表聯系群眾[J].中國人大,2009(3).

[5]湖南省完善人大代表聯系群眾制度研究課題組.完善人大代表聯系群眾制度的對策[J].人大研究,2014(3).

（責任編輯：朱 斌）

The Perfection of Deputies’Contact with the Masses System under the Legal Perspective

ZOU Xiang-yong
（Dazhou Communist Party School,Tongchuan District,Dazhou 635000,China）

The perfection of the system of deputies’ contact with the masses is a systematic work,we must adhere to identifying and improving the appropriate institutional mechanism from the legal perspective.The priority is to effectively improve deputies’understanding,and strengthen the awareness of government by law,enhance the consciousness and responsibilityoftheirwork,furtherimprove the specific implementation mechanism,deepen the contentsof representatives’ contact with the masses,standardize the form of deputies’ contact with the masses,so as to further perfect the mechanism of deputies’contacting with the masses in terms of election,incentives,security,monitoring and evaluation,etc.,to enhance system execution and promote the standardization and normalization of the system running.

Deputies;contact the masses;government by law;mechanism

D616

A

123（2015）02-0091-05

2014-11-03

鄒祥⒙（1988—），男，重慶梁平人，中共達州市通川區委黨校，助教，法學碩士。研究方向：黨史黨建、馬克思主義中國化。