我國食品安全治理的耦合機制研究

夏海清

摘 要：有效治理日益復雜化的食品安全問題，必須要同時發揮企業自我治理與社群治理的優勢，實行多元治理的耦合。為確保各類主體在參與食品安全治理中行為能得到協同，功能差異能得到整合，并最終形成耦合治理，我們應從界定權利與責任、完善相關法律體系、建立激勵機制和健全監督機制等方面努力，構建一種由政府、社群、企業參與，以激勵企業履行社會責任的食品安全治理模式。

關鍵詞：食品安全 治理 多元主體 功能耦合

中圖分類號：DF529 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）11-026-02

一、引言

我國是一個食品安全問題頻發的國家，從較早的三鹿奶粉“三聚氰胺”到當下的地溝油，食品安全事件層出不窮。食品安全問題不僅關系廣大人民群眾身體健康和生命安全，同時也關系消費信心和投資信任，因此，有效治理這一頑疾對于社會經濟發展與和諧穩定，意義重大。

如何解決目前我國食品安全治理的困境，學術界從不同的角度提出了不同的看法。總體來看，當前研究文獻對我國食品安全問題的分析是深刻而中肯的。但嚴峻的事實表明，食品安全問題治理面臨的困境和復雜性是任何單一主體治理機制難以應對的，它需要多元主體治理且在機制上實現功能性耦合，惟有如此，方能取得好的綜合性效果。

二、當前我國食品安全治理面臨的困境

治理食品安全問題，主要有市場治理、政府治理、企業自我治理和社群治理。由于社會發展的階段性及經濟體制的路徑依賴性，總體而言，在存在市場治理失靈的情況下，當前我國食品安全主要是以政府行政治理為主，而企業自我治理和社群治理等機制的培育則相對薄弱。這一境況直接導致了當前我國食品安全治理的諸多困境。

1.市場治理的失靈。在理想的市場經濟中，食品作為市場上的商品會受到市場競爭機制的有效協調，安全的食品會淘汰不安全的食品，因此，市場中不易出現食品安全問題。但在現實中，完美市場的條件并不具備，外部性、公共物品特別是信息不對稱性等客觀因素的存在常易導致食品市場失靈，食品安全市場治理機制失效。（1）在食品市場中，安全食品會帶來正的外部性，而不安全的食品則會帶來負的外部性，正的外部性使得食品的市場產量少于社會最優產量，而負的外部性則使得市場產量多于社會最優產量，因此，食品市場難以通過價格信號實現社會資源的有效配置，不安全食品在市場機制的失靈中易于出現，并產生社會福利的損失。（2）食品安全的信息是一種公共物品，缺乏排他性，即消費者對信息的享用不影響其他消費者享用，在這種情況下，對食品安全信息的供給和使用進行合理定價變得不可能，因此，對提供食品安全信息者缺乏激勵作用，社會所需要的食品安全信息也變得極為匱乏。（3）相比外部性和公共物品屬性，信息不對稱引發市場治理食品安全失效的問題更大。信息經濟學認為，信息不對稱會造成事前和事后的機會主義行為，即逆向選擇和道德風險問題，擾亂市場秩序。當前，我國食品市場上食品安全信息不對稱的情況相對于一般商品來說更為嚴重。首先，食品質量的信息是隱蔽的，獲取信息的成本高昂。一般商品的質量可通過手摸、目測等簡單方法取得，信息成本低，有時甚至為零，但食品的質量需要通過專家，甚至是專業的檢測儀器才能發現，取得成本較高。其次，我國食品的市場結構加大了解決信息不對稱問題的難度。我國食品供應體系是多層次、復雜的，呈現出交易主體多、交易頻率高等特點，食品安全信息的搜集、發現和傳遞成本非常高昂。正是由于食品安全信息的嚴重不對稱性，在我國的食品市場上，以次充好（逆向選擇）及生產假冒偽劣、有毒有害食品（道德風險）等違規違法行為屢禁不止，前赴后繼。

市場是一種高能激勵機制，它能激勵生產的發展、技術的進步，但如果相應的市場約束功能失效，它也能帶來諸多負面效應。當前，在高額利潤的驅使下、在信息瓶頸的限制下、在懲戒制度的缺失下，我國不安全食品的生產必然會膨脹，因為這是利潤最大化動機下生產者的“最優”選擇。

2.政府監管的失靈。基于市場的失靈和經濟體制的路徑依賴，我國政府歷來在食品安全治理中起著主導性作用。從現實效果來看，政府治理以外部管制力量在較大程度彌合了市場機制的缺陷，增加了公眾的食品環境福利。但是，作為監管主體的政府，在治理我國日益復雜化的食品安全問題時也同樣存在失效的情況。

（1）我國政府監管體制本身呈現出主體多元，權力渙散化以及結構“碎片化”特征，是導致政府治理食品安全問題失靈的主要誘因。在我國，對食品安全各環節的監管是分別切割給不同的政府部門的，食品安全“官僚制”的多部門分段監管，不但大大增加了部門間跨界的協調成本，導致體制運轉僵化，而且部門間很容易出現使命沖突和權力真空下的互相推諉，致使監管失靈。

（2）中央政府與地方政府利益目標的不一致，食品安全監管的合作共識弱化，影響政府食品安全監管的整體效果。在財政分權的背景下，中央政府和地方政府的利益目標存在差異。相對而言，中央政府更加看重諸如統治合法性、社會穩定和政治權威這樣的長遠利益和政治收益，而地方政府則將地方經濟增長、稅收的增加等經濟利益和轄區利益賦予較大權重。因此，出于對不同利益的考量，中央和地方政府部門工作人員間會圍繞追求職位產權收益最大化而形成具有“晉升錦標賽”性質的競爭關系。在政府部門間的合作收益具有不明顯、不確定性或者難以劃分的情況下，中央和地方政府部門間關于食品安全信息難以形成有效的共享和整合，中央政府與地方政府共同構成的食品安全監管網絡就處于一種割裂的狀態，監管的整體效果被弱化。

3.社群參與治理力度的不足。市場和政府治理可以看成是一種具有契約結構性質的治理機制，如果契約對實現特定治理目標無效，那么有必要讓社區、公眾參與，即用社群治理來監督規制者和生產企業。社群治理的主體是公眾、媒體和NGO。

社群參與治理的優勢在于食品安全信息的公開。食品生產企業比政府擁有更多的信息優勢和交易成本優勢，顯然，只有當信息公開的收益大于不公開時企業才會主動公開食品安全信息，否則企業就會屏蔽信息；基于地方經濟利益，地方政府有時會采取地方保護措施，未必會主動公開信息。由于利益的內在一致性，社群在信息公開方面擁有足夠的積極性。通過建立網站、進行采訪報道等形式，社群治理能建立起政府、企業與消費者之間溝通的橋梁，有利于彌補食品安全信息失靈。尤其是媒體和NGO中大量法律專家以及技術專家的存在，更能為食品安全的防護提供專業知識和技術支持。因此，社群對食品安全信息了解得越多，地方政府和企業感到的外部壓力就越大。可見，發達完善的社群治理機制可以與政府力量形成協調互補的良性關系，在政府和市場都難以充分發揮作用的領域進行關鍵性的“補位”。

目前，我國食品安全領域社群治理機制培育還很薄弱，參與的力度嚴重不足，主要表現在：公眾參與食品安全治理的意愿和要求受體制內外的阻力較大，合法、公開的訴求通道較少，影響了公眾參與的積極性和創造性；沒有建立一套真正尊重媒體監督、民主監督、社會監督的完善的體制機制，媒體的監督功能受行政權力的約束還較大，其作用未能得到充分發揮；NGO的培育不足，規模太小，自組織能力也不強，難以在食品安全領域形成自己的影響力。因此，大力培育社群力量，完善社群治理機制，積極引導社會力量參與食品安全治理有利于彌補市場治理和政府治理的缺陷，化解我國食品安全問題。

4.企業自我治理中社會責任的缺失。政府和社群是外部治理，體現事后性。為實現食品安全的事前治理，將問題扼殺在源頭，規范企業自我治理，履行應盡的社會責任至關重要。當前，我國食品安全事件頻發，根源在于問題食品生產企業在自我治理中社會責任意識嚴重缺失。企業社會責任要求企業要承擔對消費者、員工、社區、政府和環境的社會責任，包括遵守商業道德、食品安全、職業健康等。可以說，食品安全是食品企業責任的最低控制線，是食品企業社會責任的首要特征。在現實中，食品企業不能自動實現社會責任治理，主要原因有：企業運營中現代經營理念未能得到有效培育，導致食品企業只注重眼前利益，忽視長遠利益；制度建設不完善，制度執行不到位，食品企業社會責任缺乏系統的法律約束和保障等。為此，除了要完善制度建設，加強政府監督管理力度外，我國還應加快推進食品企業的GMP認證，建立約束和激勵相結合的延伸生產者責任制度，并努力構建企業的聲譽機制，使食品安全治理回歸到企業本身。

三、多元治理機制功能耦合的實現路徑

基于上述分析我們可知，當前我國食品安全治理在社群治理與企業自我治理培育不足的情況下，面臨市場與政府雙重治理失靈的困境。在復雜的食品安全治理中，單一治理機制的功能已遠遠不能有效應對，因此，為突破這一困境，在完善各治理機制的基礎上，應發揮多種治理機制的優勢。政府治理具有成本高、信息優勢和激勵程度不明顯的缺陷，而市場治理和企業自我治理剛好能彌補政府治理的不足——成本低，激勵程度高，信息優勢明顯，又能實現源頭治污。同時，社群治理具有溝通政府和企業之間環境信息的功能，但社群治理缺乏組織秩序，需要政府加以引導和完善。為有效發揮各種治理機制的優勢，并形成整體效應，就要確保各類主體在參與食品安全治理中可能導致的相互沖突得以協調，保證各類主體在參與食品安全治理中功能差異得到整合， 最終形成耦合治理。為此，我們應從以下幾個方面的路徑入手，保障食品安全治理中多元參與主體的功能耦合。

1.基于合法性，清晰界定食品安全治理參與主體的權力與責任。賦予參與食品安全治理各主體以權力，并課以相應的責任，建立有效的監督和制約，形成長效的權責調適機制是有效應對食品安全問題的基礎和前提。首先，清晰界定政府內部的權責，即在政府內部縱向權力與橫向權力的劃分與監督。在政府內部，既要合理劃分中央政府與地方政府在食品安全管理中的權力，也要重視政府內部各部門之間食品安全管理權力的合理分配，同時還要體現對權力行使的監督。其次，合法授權予各類社群組織，保證他們能夠順利地使用自身資源和其他社會公共資源參與食品安全的治理。第三，立法確定食品生產企業生產者責任的實施范圍，要求食品安全責任由政府部門延伸至企業并反饋到食品的生產階段。

2.完善食品安全法律體系，促進多元主體依法、高效、有序參與食品安全治理。2009年，全國人大出臺了《中華人民共和國食品安全法》，這是我國維護食品安全秩序的一部基本法，對管理食品安全作出了詳細的規定。其中規定，“縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核”；也規定“食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監督，承擔社會責任。”但是，對各類社群組織在食品安全治理中的地位和作用沒有給予應有的重視，沒有對各類社群組織參與食品安全治理的權利與義務作出明確的安排。各類社群組織治理食品安全有著自身優勢，能與其他主體治理形成良好的互補作用，因此，根據形勢發展的需要，進一步完善食品安全法律體系，明確其參與食品安全治理的權利與義務，能有效促進食品安全治理中多元主體依法、高效、有序參與。

3.建立激勵機制，促進企業和社群組織在食品安全治理中形成與政府的功能協調。從本質上講，企業與社群的各類組織或多或少都具有“經濟人”特征，因此，要促進企業和社群組織在食品安全治理中與政府監管機制形成合作協調，建立相應的激勵機制是必要條件。在激勵機制的設計中，一項基本的原則就是保證他們在追求私利與實現公共利益之間保持均衡，為企業和社群組織在食品安全治理中提供追求公共利益的正向激勵。為此，我們可以對在食品安全領域具有良好社會責任的企業建立一套提高其社會美譽度，增加其社會資本的聲譽機制；對社群組織充分授權，提供必要的資金支持，實施社會褒獎等等。通過激勵機制的設計，充分挖掘并拓展企業和社群各類組織的功能，與政府開展多種契約性、制度性的聯合，建立合作、協調、互動的關系以實現對食品安全的有效治理。

4.健全監督機制，保障食品安全治理中多元參與主體的功能耦合。健全的監督機制是多元主體在食品安全治理過程中權力行駛是否得當，政府、企業及各類社群組織是否密切配合，運轉協調，功能耦合的關鍵。在權力與責任相互對等的原則下，在食品安全治理過程中，各治理主體既是監督的主體，同時也是被監督的對象。一方面，企業與社群組織通過參與來監督和制約政府的不法行為，可以有效防止“政府失靈”；另一方面，政府通過對企業和社群組織的監管，可以幫助企業和社群組織建立和健全以章程為核心的內部管理制度。充分利用立法與司法監督體系和政府內部的行政監督體系，以及企業、社群組織（公眾、媒體和NGO）監督等構成一個完整的監督系統，是促進食品安全治理多元參與主體充分發揮作用，實現功能耦合，促進我國食品安全實現的不可或缺的環節。

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（作者單位：景德鎮陶瓷學院 江西景德鎮 333001）（責編：呂尚）